403/06 · Tribunal Constitucional

Acórdão 451/08

ACÓRDÃO N.º 451/2008

Processo n.º 403/06

3ª Secção

Relator: Conselheiro Vítor Gomes

Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional

I- Relatório

1. A., escrivão de direito, impugnou contenciosamente, perante o Supremo Tribunal de Justiça, a deliberação do Conselho Superior da Magistratura (CSM) que manteve a pena disciplinar de 180 dias de suspensão, seguida de transferência, que lhe fora aplicada pelo Conselho de Oficiais de Justiça (COJ).

Por acórdão de 21 de Fevereiro de 2006, o Supremo Tribunal de Justiça rejeitou o recurso contencioso, com fundamento em que não fora interposto dentro do prazo de 30 dias estabelecido pelo artigo 169.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), (aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, alterada ao abrigo da autorização concedida pela Lei n.º 80/88, de 7 de Julho, pelo Decreto-Lei n.º 342/88, de 28 de Setembro, e pelas Leis n.ºs 2/90, de 20 de Janeiro, 10/94, de 5 de Maio, 44/96, de 3 de Setembro, 81/98, de 3 de Dezembro, 143/99, de 31 de Agosto, 3-B/2000, de 4 de Abril, e 42/2005, de 29 de Agosto).

O recorrente interpôs recurso desta decisão para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, com vista à apreciação da inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade, do n.º 1 do artigo 169.º do EMJ, na interpretação de que o prazo para a interposição de recurso contencioso de decisões do Conselho Superior da Magistratura é de 30 dias, sendo que o funcionário judicial que interponha recurso de decisão semelhante do Conselho Superior do Ministério Público dispõe do prazo de 3 meses para o efeito.

2. Nas respectivas alegações, o recorrente sustenta as seguintes conclusões [destaques a “negrito” eliminados]:

“1. A alteração produzida no artº 118º do EFJ (Estatuto dos Funcionários Judiciais - DL 343/99, de 26/8) pelo DL. nº 96/2002, de 12/4, declarou o Conselho Superior da Magistratura (CSM) como Órgão competente para efeito de impugnação hierárquica das deliberações do Conselho dos Oficiais de Justiça (COJ).

2. O COJ (Conselho dos Oficiais de Justiça) é o Órgão disciplinar dos Oficiais de Justiça, previsto no Estatuto dos Funcionários Judiciais (EFJ) - DL 343/99, de 26/8, alterado pelo DL 96/2002, de 12/4.e pelo DL nº 45/2005, de 20/8.

3. O CSM (Conselho Superior da Magistratura) é o Órgão disciplinar dos Magistrados Judiciais, sendo o seu regime de funcionamento o previsto entre os artigos 136º e 178º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, instituído pela Lei nº 21/85, de 30/7, alterado pelo DL 143/99, de 31/8, que funciona como instância de recurso hierárquico para os Oficiais de Justiça, que prestam serviço nas Secretarias Judiciais.

4. O CSMP (Conselho Superior do Ministério Público) é o Órgão disciplinar dos Magistrados do Ministério Público, que, por sua vez, actua como instância de recurso hierárquico para os Oficiais de Justiça que prestam serviço nas Secretarias do Ministério Público.

5. Por força da disposição da alínea a) do nº 2 do artº 169º do EMJ, o prazo para impugnação contenciosa das deliberações do CSM é de 30 dias (ou 45 dias, na hipótese da alínea c) do mesmo artigo).

6. Por força da disposição do artº 33º do Estatuto do Ministério Público, o prazo para a impugnação contenciosa das deliberações do CSMP é de 90 dias (3 meses, na terminologia legal), quando se trata de particulares, e 1 (um) ano), quando é o Ministério Público a impugnar.

7. É o que consta do referido, quando prescreve: “Das deliberações do Conselho Superior do Ministério Público cabe recurso contencioso, a interpor nos termos e segundo o regime dos recursos dos actos do Governo” , ou seja, nos termos gerais, previstos, actualmente, pelo artº 58º, nº 2, a), do CPTA (Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais).

8. Entre o prazo de recurso contencioso das deliberações do CSM e das deliberações do CSMP há uma diferença para menos de 60 (Sessenta) dias.

9. Na prática, significa:

a) Um Oficial de Justiça, colocado numa Secretaria Judicial, dispõe, apenas, de 30 dias, para a impugnação contenciosa das deliberações que o afectem, em matéria disciplinar, pelo simples facto de lhe ter sido retirada, nessa área, a possibilidade de recurso hierárquico, via tutela ministerial (Ministro da Justiça), pelo DL nº 96/2002, de 12/4, tendo essa competência sido confiada ao CSM.

b) Por sua vez, um Oficial de Justiça, colocado numa Secretaria do Ministério Público, dispõe do prazo de 90 dias (3 meses), para a impugnação contenciosa das deliberações do competente Órgão disciplinar, hierarquicamente superior.

10. Pertencendo, embora, a carreiras profissionais diferenciadas, em razão da matéria (judicial e Ministério Público), mantêm uma estreita identidade comum, a saber:

a) Estatutariamente, ambos são Oficiais de Justiça (ou Funcionários Judiciais), sujeitos à disciplina do Estatuto dos Funcionários Judiciais, instituído pelo DL 343/99, de 26/8, alterado pelo DL 96/2002, de 12/4, e, recentemente, pelo DL 45/2005, de 20/8.

b) Do ponto de vista disciplinar, estão sujeitos ao poder disciplinar (l instância) do COJ (Conselho dos Oficiais de Justiça).

c) Do ponto de vista da tutela administrativa, estão integrados na Direcção-Geral da Administração da Justiça.

d) No que concerne à tutela política, ambos obedecem ao Ministério da Justiça

11. A única discriminação resulta do facto de, ex vi do DL 96/2002, de 12/4, ter passado a ser o CSM, em matéria de recurso hierárquico, o órgão competente para a impugnação das deliberações do COJ, em vez de, como anteriormente, o Ministro da tutela.

12. Sendo um Órgão do Estatuto dos Magistrados Judiciais, o CSM funciona subordinado ao regime nele previsto.

13. Das suas deliberações, recorre-se, contenciosamente, para o Supremo Tribunal de Justiça, sendo o prazo estabelecido pelo artº 169º, nº 2, alínea a) do EMJ, ou seja, 30 dias.

14. Na lógica do sistema, assim instituído, é a esse prazo que ficaria sujeito o Oficial de Justiça, colocado numa Secretaria Judicial, ao passo que outro Oficial de Justiça, a prestar serviço numa secretaria do M°P°, teria direito a um prazo de 90 dias, susceptível de prorrogação, nos termos do nº4 do artº 58º do CPTA.

15. Um prazo, imposto por lei ou por despacho de autoridade, é uma garantia e um direito (instrumental, embora), visto servir para accionar ou defender outro direito, este substantivo.

16. É variável, consoante a maior ou menor necessidade de precaver a defesa eficaz do direito, em função da complexidade ou sensibilidade jurídica do caso.

17. Um prazo curto não permite uma adequada organização e apresentação da defesa.

18. Um prazo longo garante melhor esse objectivo.

19. O prazo médio, estabelecido pela lei, para efeito de impugnação contenciosa dos actos da Administração, é o prazo geral do artº 58º, n.º 2º, al. a), do CPTA, ou seja, três meses (90 dias).

20. Ao estabelecer para a impugnação das deliberações do CSM, um prazo mais curto, inferior, em 60 dias, ao prazo médio legal, o artº 169º do EMJ prejudica as garantias de defesa do Oficial de Justiça, sujeito à disciplina hierárquica do CSM.

21. Não só a discriminação negativa é manifesta, em relação aos Oficiais de Justiça, colocados nas Secretarias do M°P°, mas a toda a restante Função Pública, e, ainda, comparativamente, a qualquer estrangeiro, residente no País, ou em trânsito.

22. Tal discriminação viola a norma e o princípio da igualdade, nos termos em que é formulado pelo art° 13° da Constituição da República Portuguesa:

“1.Todos os cidadãos ... são iguais perante a lei.”

“2.Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito.. . em razão da. . . situação económica ou condição social.”

23. O Oficial de Justiça que, por causa da sua colocação à sujeição hierárquica do Conselho Superior da Magistratura, é prejudicado nos seus direitos de cidadania, relativamente aos Oficiais de Justiça que não estejam sujeitos à mesma obediência hierárquica, em matéria disciplinar.

24. Por instituir um prazo de recurso contencioso, inferior em 60 dias, ao prazo geral (90 dias), actualmente prescrito no artº 58º, nº 2, al. a) do CPTA, a norma do artº 169º do EMJ viola o princípio da igualdade, consagrado pelo artº 13º da CRP, por manter em vigor o prazo de 30 dias para a impugnação contenciosa das deliberações do CSM, sendo, por isso, inconstitucional.

25. Por inconstitucional, tal norma é inadequada para fixar o regime de impugnação contenciosa das deliberações do CSM.

26. De qualquer modo, em virtude de o recorrente não deter a qualidade de Magistrado Judicial, não subsiste, na sua esfera jurídica, a “ratio legis” que determinou a prescrição do prazo do artº 169º do Estatuto dos Magistrados Judiciais.

27. O prazo aplicável ao recorrente é o que a lei reconhece, no artº 58º, nº 2, al. a), do CPTA, a qualquer cidadão ou estrangeiro (residente, ou em trânsito, no País): 3 (três) meses ou 90 (noventa) dias.

28. Contado, nos termos do artº 144° do CPC (o EMJ não contém outro critério além do geral), tal prazo terminaria em 15.12.2005.

29. Tendo entregue, pessoalmente, o recurso, no dia 07.12.2005, no STJ, deve o mesmo ser considerado tempestivamente apresentado e, assim, recebido, para prosseguir os seus termos até final.

30. Mesmo que, assim não se entendesse, é possível e admissível a prorrogação do prazo de impugnação das deliberações do CSM, por força das disposições conjugadas dos artºs 58º, nº 4, e 191º do CPTA, ex vi do disposto pelo artº 178º do EMJ (Lei 21/85, de 30/7).

31. A prorrogação de prazo é admitida, na moderna política legislativa, em áreas jurídicas tão sensíveis como o Processo Penal (artº 117º, 7,CPP), Processo Disciplinar (artº 59º, 5, Estatuto Disciplinar — DL 24/84, de 13/1), Processo do Trabalho, Processo Civil (artº 486º, e outros, do CPC).

Nestes termos, e nos demais de direito, que V.Exas. Senhores Conselheiros, doutamente suprirão, requer-se a declaração de inconstitucionalidade do artº 169º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, no segmento em que fixa o prazo de 30 dias para a interposição de recurso contencioso, com vista à impugnação das deliberações do Conselho Superior da Magistratura, e, em consequência, seja julgado aplicável a norma geral do artº 58º, nº 2, alínea a), do Código do Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 15/2002, de 22/02, e, por isso, julgar, tempestivamente, apresentada a acção administrativa especial, entregue, no STJ, no dia 07.12.2005.

O Conselho Superior da Magistratura defende a improcedência do recurso, afirmando que são distintas as situações (“num caso os recursos são para o CSMP, no outro para o CSM”) e que “para além de constituir uma opção legal e legítima, o prazo de recurso é perfeitamente razoável”.

II- Fundamentação

3. Convém abordar sumariamente duas questões prévias, uma delas induzida por reservas do despacho de admissão do recurso e a outra pelos termos das alegações do recorrente.

3.1. No despacho de admissão do recurso foram expressas dúvidas sobre a “adequada motivação da inconstitucionalidade”. Essas dúvidas parecem secundadas pelo Conselho Superior da Magistratura, embora sem arguição de qualquer questão obstativa ao conhecimento do objecto do recurso, ao abrir as alegações com a frase “[e]ntendendo o Tribunal Constitucional que se mostram reunidos os requisitos formais para apreciação da constitucionalidade do normativo em causa…”. Este ambiente de dúvida justifica uma breve referência à questão de saber se a questão de constitucionalidade que se quer ver apreciada no presente recurso foi adequadamente colocada perante o Supremo Tribunal de Justiça, em termos de esse tribunal estar obrigada a dela conhecer, como é condição da abertura de recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC.

Afigura-se que a resposta deve ser positiva.

Efectivamente, quando chamado a pronunciar-se sobre o parecer do Ministério Público em que se propugnava pela rejeição do recurso, por intempestividade, o recorrente, além de defender a inaplicabilidade do prazo previsto no n.º 1 do artigo 169.º do EMJ à impugnação de actos do Conselho Superior da Magistratura respeitantes a funcionários judiciais, não deixou de confrontar tal prazo com o prazo de três meses para impugnação de acto da mesma natureza da autoria do Conselho Superior do Ministério Público relativamente a oficiais de justiça a exercer funções nos serviços do Ministério Público e de salientar a violação do princípio da igualdade de tal entendimento normativo (cfr., alegado nos n.ºs 23 a 27 da resposta de fls. 75 e segs.). Não descaracteriza a colocação da questão num plano da constitucionalidade normativa a circunstância de a norma constitucional pretensamente violada ser a do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição porque a alegação é perfeitamente inteligível como pretendendo confrontar o entendimento normativo de aplicação do prazo previsto no n.º 1 do artigo 169.º do EMJ com o princípio constitucional da igualdade e a inadequação do parâmetro constitucional invocado não obsta, por si só, ao conhecimento da questão com aquela natureza (cfr. ac. n.º 412/2002, publicado no Diário da República, II Série, de 16 de Dezembro de 2002).

3.2. No intróito das alegações o recorrente afirma que o recurso visa suscitar “a apreciação da inconstitucionalidade da norma do art.º 118.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça (Decreto-Lei n.º 343/99, de 26/8), na redacção que lhe foi introduzida pelo DL 96/2002, de 12/4, o qual tornou aplicável aos Oficiais de Justiça a norma do art.º 169.º, n.º 2, al. a), do EMJ, ao determinar o Conselho Superior da Magistratura como órgão competente para recurso hierárquico das deliberações do Conselho dos Oficiais de Justiça, quando sejam recorrentes Oficiais de Justiça, colocados nas Secretarias Judiciais”. Ora, não foi esta, mas antes a norma n.º 1 do artigo 169.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, que o recorrente indicou no requerimento de interposição. E, como é sabido, o recorrente pode reduzir o objecto do recurso de constitucionalidade que tenha indicado no requerimento de interposição, mas não pode alterá-lo ou ampliá-lo. Pelo que poderia ver-se nesta sequência uma intenção de alteração do objecto do recurso, com abandono do seu tema inicial, o que conduziria ao não conhecimento do seu objecto.

Não é esta, porém, a interpretação que deve fazer-se da vontade processual do recorrente expressa nas alegações. Toda a sua argumentação vai dirigida a demonstrar a inconstitucionalidade do prazo de impugnação da decisão estabelecido pelo artigo 169.º do EMJ e não a criticar a opção do legislador pela consagração da competência primária do COJ com a introdução de um recurso administrativo (recurso hierárquico impróprio), ou a distribuição da respectiva competência pelos três conselhos superiores das magistraturas. E, em conformidade com isso, o que nas conclusões se afirma se pede é o julgamento de inconstitucionalidade da norma que estabelece o prazo de 30 dias para a interposição do recurso contencioso – aquela norma que efectivamente levou à rejeição do recurso – e não de qualquer outra. Na verdade, de modo suficiente para eliminar dúvidas sobre o que se pretende que o Tribunal julgue, diz-se a concluir essa peça processual: “ Nestes termos […] requer-se a declaração de inconstitucionalidade do art.º 169.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, no segmento em que fixa o prazo de 30 dias para a interposição do recurso contencioso, com vista à impugnação das decisões do Conselho Superior da Magistratura e, em consequência, seja julgado aplicável a norma geral do art.º 58.º, n.º 2, alínea a), do Código de Processo os Tribunais Administrativos […]”.

Neste contexto, aquela afirmação inicial das alegações é um modo, porventura pouco feliz, de introduzir a questão por referência à opção legislativa que lhe está na génese, não podendo ser interpretada como pretendendo realmente modificar o objecto do recurso de constitucionalidade.

Dir-se-á, apenas, quanto à formulação final do pedido, que ao Tribunal Constitucional somente compete apreciar a constitucionalidade da norma posta em crise e não definir, directa e imediatamente, as consequências de tal pronúncia no julgamento da causa. Se o recurso proceder fica definido no processo que o tribunal da causa não pode aplicá-la, mas caberá a esse tribunal, na reforma da decisão recorrida, determinar qual é, então, o direito ordinário porque há-de reger-se na solução da questão em que se enxertou o incidente de constitucionalidade.

4. Isto posto, passa-se ao conhecimento do objecto do recurso que consiste em saber se viola o princípio constitucional da igualdade (artigo 13.º, n.º 1 da CRP) a norma do n.º 1 do artigo 169.º do EMJ na interpretação de que é de 30 dias o prazo de impugnação contenciosa das deliberações do Conselho Superior da Magistratura respeitantes a oficiais de justiça, quando para atacar jurisdicionalmente actos da mesma natureza os oficiais de justiça sujeitos ao poder de outros órgãos de gestão e disciplina, designadamente o Conselho Superior do Ministério Público dispõem do prazo de 3 meses.

4.1. Na sequência da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, pelo acórdão n.º 73/20002 (Diário da República, I Série‑A, n.º 64, de 16 de Março de 2002, pág. 2503, e Acór­dãos do Tribunal Constitucional, 52.º vol., pág. 125) do artigo 95.º e da alínea a) do artigo 107.º do Decreto-Lei n.º 376/87,de 11 de Dezembro (Lei Orgânica das Secretarias Judiciais e Estatuto dos Funcionários de Justiça), e do artigo 98.º e da alínea a) do artigo 111.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, por violação do n.º 3 do artigo 218.º da Constituição, o Decreto-Lei n.º 96/2002, de 12 de Abril, introduziu alterações neste Estatuto, redefinindo as competências quanto à apreciação do mérito profissional e ao exercício do poder disciplinar sobre os oficiais de Justiça, por forma que as competências do COJ perderam a natureza de competências exclusivas.

Assim, continuando a competir ao COJ “apreciar o mérito profissional e exercer o poder dis­ciplinar sobre os oficiais de justiça, sem prejuízo da competência disciplinar atribuída a ma­gistrados e do disposto no n.º 2 do artigo 68.º” (alínea a) do n.º 1 do artigo 111.º do EFJ) e “apreciar os pedidos de revisão de processos disciplinares e de reabilitação” (alínea b) do n.º 1 do mesmo artigo 111.º), passou a estar previsto que: (i) “O Conselho Superior da Magistra­tura, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o Conselho Superior do Ministério Público, consoante os casos, têm o poder de avocar bem como o poder de revogar as deliberações do Conselho dos Oficiais de Justiça proferidas no âmbito do disposto na alí­nea a) do número anterior” (artigo 111.º, n.º 2); e (ii) “Das deliberações do Conselho dos Ofi­ciais de Justiça proferidas no âmbito do disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 111.º, bem como das decisões dos presidentes dos tribunais proferidas ao abrigo ao n.º 2 do artigo 68.º, cabe recurso, consoante os casos, para o Conselho Superior da Magistratura, para o Con­selho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais ou para o Conselho Supe­rior do Mi­nistério Público, a interpor no prazo de 20 dias úteis” (n.º 2 do artigo 118.º).

E, em coerência com a circunstância de a esse órgão caber a última palavra da “Administração judiciária” na matéria, foi revogado o artigo 119.º, que previa recurso contencioso das decisões do COJ para o tribunal administrativo de círculo.

Deste modo, a decisão final em matéria de avaliação do mérito profissional e de disciplina dos oficiais de justiça passou a caber a órgãos diferentes, consoante o quadro (dos tribunais judiciais, dos tribunais administrativos e fiscais ou dos serviços do Ministério Público) a que o funcionário se encontre adstrito (Sobre a constitucionalidade desta solução, cfr. os acórdãos deste Tribunal n.º 299/2005 e n.º 114/06, publicados no Diário da República, II série, de 28 de Julho de 2005 e 24 de Março de 2006, respectivamente).

Esta repartição de competência administrativa para a “última palavra” em matéria de avaliação do mérito e disciplina dos oficiais de justiça pelos três órgãos de gestão das magistraturas arrasta a correspondente diversificação da competência jurisdicional para a apreciação da validade dos actos praticados no seu exercício, com reflexos – segundo a interpretação do direito ordinário adoptado pelo tribunal “a quo”, que não cumpre ao Tribunal Constitucional censurar nesse plano – quanto a prazos de impugnação e tramitação do meio impugnatório.

Efectivamente, para os actos da autoria do CSTAF e do CSMP essa competência jurisdicional cabe ao Supremo Tribunal Administrativo (Secção do Contencioso Administrativo), nos termos das alíneas vii) e ix) do artigo 24.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, alterado pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de Fevereiro e pela Lei n.º 107‑D/2003, de 31 de Dezembro); estando em causa actos do CSM a competência pertence ao Supremo Tribunal de Justiça, nos termos do art.º 168.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais.

4.2. Sucede que, o artigo 169.º do EMJ, que o acórdão recorrido considerou em vigor e aplicável à impugnação dos actos do CSM respeitantes a oficiais de justiça, dispõe o seguinte:

“Artigo 169º

(Prazo)

1. O prazo para a interposição do recurso é de 30 dias, conforme o interessado preste serviço no continente ou nas regiões autónomas e de 45 dias se prestar serviço no estrangeiro

2. O prazo do número anterior conta-se:

a) Da data da publicação da deliberação, quando seja obrigatória;

b) Da data da notificação do acto, quando esta tiver sido efectuada, se a publicação não for obrigatória;

c) Da notificação, conhecimento ou início de execução da deliberação, nos restantes casos.”

Diversamente, para a impugnação dos actos praticados pelo Conselho Superior do Ministério Público, por força do artigo 33.º do Estatuto do Ministério Público, o interessado dispõe dos prazos estabelecidos pelo artigo 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), que é do seguinte teor:

“Artigo 58.º

Prazos

1 - A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo.

2 - Salvo disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de:

a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;

b) Três meses, nos restantes casos.

3 - A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil.

4 - Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por:

a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro;

b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma;

c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento.”

Além de outras diferenças que no presente recurso não estão em causa – v. gr., a expressa consagração de que a impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo (n.º 1 do artigo 58.º do CPTA), a submissão da contagem do prazo às regras estabelecidas para a propositura das acções previstas no Código de Processo Civil (n.º 3 do artigo 58.º do CPTA) e a previsão de causas de justificação susceptíveis de provocar o alargamento do prazo (n.º 4 do artigo 58.º do CPTA) – uma diferença basilar e inquestionável ressalta da comparação destes regimes: o funcionário que impugne um acto do CSMP dispõe de um prazo regra de 3 meses; o funcionário que impugne um acto do CSM dispõe do prazo de 30 dias.

4.3. Não cabe ao Tribunal Constitucional apreciar as críticas que o recorrente tece à decisão recorrida no plano da aplicação do direito ordinário, designadamente o que consiste em saber se o artigo 169.º do EMJ deve considerar-se derrogado pelos artigos 191.º e 192.º do CPTA, com a consequente aplicação do artigo 58.º do CPTA, pelo menos quanto aos actos do CSM relativos a oficiais de justiça. O acórdão recorrido entendeu que o regime constante do EMJ em matéria de impugnação de actos do Conselho (incluindo os prazos de impugnação e a configuração dos meios processuais) permanecia em vigor, como lei especial, e aplicou-o na decisão do caso, tratando o processo como de recurso contencioso (e não como acção administrativa especial) e rejeitando este recurso, por extemporâneo, ao abrigo da referida norma, uma vez que o considerou interposto mais de 30 dias após a notificação da decisão contenciosamente impugnada (Cfr. sobre a extensão de aplicabilidade do CPTA, exemplificando com o disposto no Estatuto dos Magistrados Judiciais, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª ed., pág. 1032, sustentando que a norma remissiva do artigo 192.º do CPTA “não deixa , porém, de integrar a regulamentação própria dos recursos contenciosos das deliberações do Conselho Superior da Magistratura, o que significa que estes recursos se regem pelo disposto nos artigos 168.º a 177.º e, nos aspectos não expressamente regulados, pelo CPTA, aplicável subsidiariamente”. No sentido da prevalência do prazo especial do artigo 169.º do EMJ sobre o prazo geral de impugnação dos actos administrativos e sobre a sua aplicabilidade aos actos do CSTAF relativos a juízes, cfr. acórdão do STA, de 15/12/2004, Proc. 774/03).

Por outro lado, embora na petição de recurso contencioso o recorrente tenha pedido, a título principal, a declaração de nulidade do acto impugnado – configurando como vício gerador de nulidade do acto punitivo a alegada nulidade insuprível do procedimento disciplinar a que se refere o n.º 1 do artigo 42.º do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo Decreto Lei n.º 24/84, de 13 de Janeiro – o acórdão recorrido limitou-se a aplicar o prazo estabelecido pelo artigo 169.º do EMJ. Fica a dúvida sobre se o acórdão perfilhou o entendimento de que tal prazo é aplicável independentemente da espécie de invalidade (lato sensu) do acto impugnado, ou se a rejeição se deve a uma qualificação implícita dos vícios alegados como susceptíveis de gerar a mera anulabilidade do acto impugnado. Todavia, como o recorrente só critica o prazo do n.º 1 do artigo 169.º do EMJ por comparação com a estabelecida, em geral, para a impugnação de actos anuláveis, é este mais restrito sentido normativo que cumpre apreciar.

Consequentemente, é apenas a constitucionalidade do segmento do n.º 1 do artigo 169.º do EMJ que dispõe que o prazo de interposição do recurso contencioso de actos anuláveis do CSM é de 30 dias, interpretado como aplicável ao recurso de actos em matéria disciplinar respeitantes a oficiais de justiça, que o Tribunal passa a analisar.

5. Começar-se-á pela alegada violação do princípio da igualdade, porque que é neste que o recorrente esgota a crítica de desconformidade à Constituição, embora o Tribunal possa, se necessário, alargar o confronto da norma a outros parâmetros constitucionais (artigo 79.º-C da LTC).

Da vastíssima jurisprudência do Tribunal sobre o artigo13.º da Constituição que não vem ao caso expor detalhadamente (cfr. a síntese desse acervo jurisprudencial no acórdão n.º 232/2003, publicado no Diário da República, I Série-A, de 17 de Junho de 2003), pode reter-se que o princípio da igualdade, enquanto vínculo do legislador, abrange fundamentalmente três dimensões ou vertentes: a proibição do arbítrio, a proibição de discriminação e a obrigação de diferenciação. Significa a primeira a imposição da igualdade de tratamento para situações iguais e a interdição de tratamento igual para situações manifestamente desiguais (tratar igual o que é igual; tratar diferentemente o que é diferente); a segunda, a ilegitimidade de qualquer diferenciação de tratamento baseada em critérios meramente subjectivos (v.g., ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social); e surge a última como forma de compensar as desigualdades de oportunidades (cfr. acórdão n.º 412/2002, citado).

Na situação em exame a única vertente do princípio da igualdade que importa considerar é a primeira: a proibição do arbítrio. Qualquer das outras duas está liminarmente excluída, uma vez que não estamos perante um tratamento diferenciado em função de qualquer das categorias suspeitas enunciadas no n.º 2 do artigo 13.º ou factor discriminatório a elas equiparável, nem perante uma situação em que faça sentido colocar a hipótese e exigência constitucional de eliminação de desigualdades fácticas de natureza social, económica e cultural.

Como o Tribunal tem repetido, a proibição de arbítrio, como princípio negativo de controlo da discricionariedade legislativa, apenas consente que se censurem as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, ou seja, sem um fundamento razoável, segundo critérios de valor constitucionalmente relevantes. O que se obtém mediante a descoberta da ratio das soluções em confronto, para ver se a diferenciação ainda possui uma “fundamentação razoável”. Só é consentido ao órgão de controlo da constitucionalidade censurá-la, por infracção ao princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio, quando a medida legislativa não tenha adequado suporte material, não seja solução capaz de se credenciar racionalmente.

6. Recordados estes tópicos, cumpre apurar se a interpretação normativa acolhida no acórdão recorrido assenta em algum fundamento razoável ou se, pelo contrário, surge como arbitrária, desadequada ou desnecessá­ria e, como tal, constitucionalmente insolvente.

Deve salientar-se que alguns aspectos da submissão dos oficiais de justiça a regimes diferentes em função do quadro que integrem, que radica, em último termo, nas opções legislativas constantes do n.º 2 do artigo 118.º do EFJ, foi já objecto de apreciação pelo Tribunal Constitucional, designadamente, nos acórdãos n.º 299/2005 e n.º 114/2006 (disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Neste último acórdão, o Tribunal teve ensejo de apreciar a alegada violação do princípio da igualdade, tendo-lhe respondido nos seguintes termos:

“5. Mas a recorrente aponta ainda a violação do princípio da igualdade, referido, simultaneamente, aos artigos 13º e 18º da Constituição.

Como se escreveu já na decisão sumária n.º 222/03, relativamente a esta mesma questão, “poder-se-ia desde logo observar que carece, manifestamente, de fundamento. Com efeito, não é arbitrário, pois não é materialmente infundado, distinguir, consoante os serviços em que os funcionários de justiça estejam colocados, as entidades competentes (e os correspondentes processos) para a apreciação dos recursos de decisões proferidas pelo Conselho dos Oficiais de Justiça em matéria disciplinar, desde logo por estar essencialmente em causa o cumprimento dos deveres profissionais do funcionário (cfr. artigo 90º do Estatuto e, por exemplo, o acórdão n.º 200/2001, Diário da República, II série, de 27 de Junho de 2001)”.

Como igualmente se escreveu no já citado acórdão n.º 299/2005, desde o Decreto-Lei n.º 376/87, de 11 de Dezembro, que o legislador pretendeu «criar um quadro próprio de funcionários do Ministério Público visando dar resposta às novas tarefas que lhe são cometidas pelo novo Código de Processo Penal», como se escreve no respectivo preâmbulo; essa diferenciação, aliás analisada no referido acórdão, manteve-se com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 343/99, com reflexos, nomeadamente, no conteúdo funcional das respectivas carreiras (cfr. artigo 6º e mapa I anexo).

Tanto basta para justificar, do ponto de vista da garantia constitucional da igualdade, a distinção de regimes”.

Consideram-se estas considerações transponíveis para a apreciação a fazer no presente recurso porque também a diferenciação em causa – a existência de prazos diferenciados de impugnação dos actos em matéria disciplinar consoante o oficial de justiça se integre na “carreira judicial” ou na “carreira dos serviços do Ministério Público” (cfr. artigo 3.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça) – assenta num critério objectivo que é a sujeição ao poder disciplinar último de um órgão relativamente à impugnação de cujos actos esse prazo está genericamente estabelecido em homenagem aos interesses prosseguidos no exercício das competências que lhe são cometidas.

Efectivamente, a Constituição não garante um direito especial de uniformidade dos prazos de impugnação dos actos administrativos, nem de unicidade de conformação do meio processual respectivo, gozando o legislador de larga margem de discricionariedade em qualquer destes domínios, desde que a solução legislativa não atente contra a garantia de efectividade da tutela jurisdicional. Prazos e tramitações especiais de meios impugnatórios podem, inclusivamente, sobreviver por razões históricas e opções de política legislativa quanto à oportunidade de harmonização do sistema, não legitimando tal facto censura com fundamento em violação do princípio da igualdade. Essa diversidade, podendo ser "mau direito", não atenta, por si só, contra a igual dignidade social de todos os cidadãos ou a igualdade perante a lei.

Ora, não pode dizer-se que a fixação de um prazo de impugnação para os actos do Conselho Superior da Magistratura mais curto do que o prazo geral seja absolutamente destituída de fundamento e, por isso, arbitrária. É uma opção que encontra suporte constitucional bastante na intenção de mais rápida consolidação das deliberações de tal órgão, face à especial relevância, para o regular funcionamento do Estado de Direito, das atribuições, que a própria Constituição lhe comete (cfr. artigos 217.º e 218.º da Constituição).

7. O que a Constituição garante é o direito de impugnação jurisdicional de quaisquer actos administrativos que lesem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados (artigo 268.º, n.º 4, da CRP). De modo que importa passar à questão de saber se o prazo de 30 dias estabelecido pelo artigo 169.º do EMJ, quando extensível à impugnação dos actos respeitantes a oficiais de justiça, ainda pode considerar-se compatível com a garantia de tutela judicial efectiva contra actos administrativos lesivos.

A lei fixa prazos, geralmente curtos, para impugnação jurisdicional dos actos administrativos anuláveis (lato sensu, abrangendo os chamados actos materialmente administrativos; cfr. n.º 3 do artigo 4.º do ETAF), cujo decurso extingue o direito de impugnação por parte dos interessados. Independentemente de saber que consequências tem noutros domínios, designadamente no capítulo da sanação dos vícios de que o acto porventura enferme, o decurso do prazo de impugnação cria uma situação de estabilidade ou imutabilidade dos efeitos do acto administrativo, por preclusão dos meios de tutela judicial. Ao estabelecer prazos curtos de impugnação das decisões administrativas, a lei privilegia o interesse público de estabilidade das situações definidas pelas decisões administrativas ou em matéria administrativa, tendente à formação de “caso decidido”. Como se disse no acórdão n.º 92/01 (publicado no Diário da República, II Série, de 22 de Maio de 2001) “[a] fixação de prazos para a impugnação contenciosa de actos administrativos, que os interessados considerem lesivos dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, tem a justificá-la os valores da certeza e da segurança e jurídicas – valores objectivos que se encontram intimamente conexionados com o direito à protecção jurídica, que o Estado de Direito deve assegurar. Há, na verdade, situações que não devem manter-se por muito tempo em estado de indefinição: o interesse público exige que elas se estabilizem rapidamente”. É claro que quanto menor for o prazo e, consequentemente, mais rápida a consolidação da situação definida por certo tipo de acto, mais intensa é a protecção ao interesse público específico que com ele se prossegue.

Actualmente, o prazo geral de impugnação dos actos administrativos anuláveis é, para os particulares e demais impugnantes que não o Ministério Público, de 3 meses. O legislador goza, porém, de larga margem de conformação nesta matéria, podendo estabelecer prazos diferentes para casos especiais, mesmo mais curtos, se entender que concorrem factores materiais determinantes de um tratamento normativo diferenciado, não cabendo ao órgão de controlo da constitucionalidade senão um juízo “negativo” que afaste aquelas soluções de todo insusceptíveis de credenciar-se racionalmente. Salvo se “ o prazo for de tal modo exíguo que inviabilize ou torne particularmente oneroso o exercício do direito", caso em que haverá, em último termo, violação do direito à tutela jurisdicional efectiva consagrada no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição. Com efeito, repetindo o que o Tribunal disse no acórdão n.º 92/2001 (publicado no Diário da República, II Série, de 22 de Maio de 2001), “não constituindo o prazo de caducidade uma restrição do mencionado direito de acesso à justiça administrativa, para a impugnação contenciosa de actos administrativos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados, não tem, obviamente, que observar-se, quanto a ele, a exigência do artigo 18º, nº 2, da Constituição, relativa à existência de credencial constitucional expressa a autorizar o legislador a prevê-lo. Claro é, no entanto, que – tal como se observou no referido acórdão n.º 70/2000 –, para concluir pela legitimidade constitucional da norma que fixa um prazo de caducidade, "não basta constatar que, numa perspectiva estrutural, esse prazo se não apresenta como uma restrição do direito, mas tão-só como uma sua regulamentação ou condicionamento. Como se frisou no citado acórdão n.º 99/88, necessário se torna ver as coisas de um ponto de vista material ou substantivo. Ora, deste último ponto de vista, o que então interessa apurar é se esse prazo se mostra necessário e proporcionado". De facto, como se acentuou no citado acórdão n.º 140/94, se o prazo de caducidade for inadequado ou desproporcionado, "em termos de dificultar gravemente o exercício concreto do direito", estar-se-á "perante uma restrição ao direito de acesso aos tribunais, e não em face de um simples condicionamento ao exercício desse direito".

Ora, não pode afirmar-se que o prazo de 30 dias para impugnar o tipo de acto em causa seja de tal modo exíguo que inviabilize ou afecte de modo demasiado opressivo a sua discussão perante os tribunais. Vários exemplos de prazos impugnatórios especialmente reduzidos poderiam apontar-se (p. ex., artigo 101.º do CPTA, em matéria especialmente complexa como o contencioso pré-contratual), mas basta ver que o prazo de 30 dias é aquele de que o réu em processo ordinário de declaração (artigo 486.º, n.º 1, do Código de Processo Civil) ou os contra-interessados na acção administrativa especial (artigo 81.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), que bem podem ser inteiramente surpreendidos pelo litígio, dispõem para contestar. Na hipótese, o interessado impugna um acto administrativo de 2.º grau, implicando a apresentação do recurso administrativo da deliberação do COJ um contacto com a matéria em litígio que mais facilmente permitirá, num funcionamento normal das coisas, a posterior elaboração do recurso contencioso do acto do Conselho Superior da Magistratura.

Tanto basta para, em qualquer perspectiva, se julgar a questão de constitucionalidade improcedente.

III- Decisão

Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso e condenar o recorrente nas custas, fixando a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta.

Lisboa, 24 de Setembro de 2008

Vítor Gomes

Ana Maria Guerra Martins

Carlos Fernandes Cadilha

Maria Lúcia Amaral

Gil Galvão