343/08 · Tribunal Constitucional

Acórdão 351/08

ACÓRDÃO N.º 351/2008

Processo n.º 343/08

1.ª Secção

Relator: Conselheiro José Borges Soeiro

Acordam, em conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I – Relatório

1. A., inconformado com a decisão sumária proferida neste Tribunal em 28 de Abril de 2008, pela qual se determinou negar provimento ao recurso que pretendeu interpor, vem agora reclamar para a conferência, nos termos do disposto no artigo 78.º-A, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional.

Disse, no seu requerimento:

“A decisão (sumária) de que se reclama assume, nos seus próprios termos, a natureza sumária ‘… por se tratar de matéria em que, versando sobre questões apreciadas anteriormente por este Tribunal, entende-se ser de manter os orientações já firmadas” (vide n° 5. a fls. 7).

Se bem que se aceite poderem os aspectos da ilegalidade por violação de lei com valor reforçado e da inconstitucionalidade com base na violação do principio constitucional da protecção da confiança (vide números 5.1 e 5.2.1) ser susceptíveis da decisão sumária a que alude o preceito legal em causa — por efectivamente terem sido objecto das decisões anteriores do Tribunal Constitucional identificadas —, o mesmo já não sucede quanto à questão da inconstitucionalidade por ‘violação do direito à contratação colectiva.

Com efeito, a douta decisão reclamanda (número 5.2.2) parte do princípio de que a questão da inconstitucionalidade invocada nestes autos é a mesma que foi analisada e decidida no Acórdão n.º 581/95, e louva-se na argumentação desse douto aresto para alcançar a mesma conclusão.

Mas as questões não são as mesmas, nem são semelhantes — as questões nos dois Processos são diferentes, podendo mesmo dizer-se que são opostas.

Realmente, no Acórdão n° 581/95 estava em apreciação e foi decidida a constitucionalidade de uma norma (no caso, o art. 2° do diploma anexo ao Dec. Lei n.º 64-A189, de 27 de Fevereiro) que retirava à regulamentação colectiva certas matérias. O que aí se decidiu, e a nosso ver bem, foi que, uma vez que a norma constitucional remete para a lei ordinária (nos termos da lei, diz o preceito constitucional) a conformação desse mesmo direito constitucional, a lei adquire uma função constitutiva do próprio Tatbestand do direito, e por isso não é constitucionalmente ilegítima essa ‘retirada’.

No caso dos presentes autos isso não está em causa. Aliás — e é por isso dizemos que as situações são mesmo opostas — a Lei n.º 23/98, de 26 de Maio (cuja natureza ou não de “valor reforçado para aqui é de todo irrelevante), prevê expressamente que são objecto de negociação colectiva as matérias relativas à fixação ou alteração das pensões de aposentação ou de reforma corpo e alínea b) do art. 6°).

Face ao exposto, podemos mesmo dizer que o Acórdão n° 581/95 decidiu uma questão que do direito constitucional de negociação em matéria que a própria lei conformadora de forma expressa consagra.”

2. A decisão sumária reclamada tem a seguinte fundamentação:

“A) Objecto do Recurso

4. Há que proceder, em primeiro lugar, à delimitação do objecto do recurso. Vem impugnada a Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, na sua globalidade. No entanto, movendo-se os autos no âmbito da fiscalização concreta da constitucionalidade (e ilegalidade por invocada violação de diploma com valor reforçado), apenas integram o respectivo objecto as normas que, tendo efectivamente sido aplicadas pela decisão recorrida, constituam sua ratio decidendi. Tais normas são as contidas nos artigos 51.º, n.º 3, 53.º, n.º 1, e 43.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto da Aposentação. As duas primeiras normas referidas resultam – na versão aplicada – da redacção introduzida pela Lei n.º 1/2004, não integrando a última – atinente ao modo como se fixa o regime da aposentação aplicável – o objecto do recurso por não vir suscitada, relativamente a ela, qualquer questão. Assim, compõe o objecto dos autos o artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 1/2004, na parte em que conferiu nova redacção aos artigos 51.º, n.º 1, e 53.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação.

Encontrado assim o objecto do recurso, passemos agora à respectiva análise.

B) Apreciação das questões de constitucionalidade

5. Entende-se ser de proferir decisão sumária ex vi artigo 78.º-A, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional por se tratar de matéria em que, versando sobre questões apreciadas anteriormente por este Tribunal, entende-se ser de manter as orientações já firmadas.

5.1. Assim, no que respeita especificamente ao recurso interposto ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea f), da mencionada Lei, é de reiterar nesta sede o julgamento de não verificação de ilegalidade por violação de lei com valor reforçado proferido no Acórdão n.º 374/2004, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Junho de 2004. Em fiscalização abstracta da legalidade das normas contidas no artigo 1.º, n.ºs 1, a 5, da Lei n.º 1/2004, o Plenário do Tribunal Constitucional decidiu não declarar a ilegalidade pedida por entender que a Lei n.º 23/98 não possui valor reforçado. Remete-se, por conseguinte, nesta parte, para o citado Acórdão n.º 374/2004, extractado ex abundantia nos autos.

5.2. Analisemos agora o recurso interposto ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), comportando duas questões de constitucionalidade material – uma atinente à eventual violação do direito fundamental dos trabalhadores à contratação colectiva, previsto no artigo 56.º, da Constituição; e a outra, respeitante à desconformidade com os princípios constitucionais do estado de direito, da confiança, da protecção contra o arbítrio e da certeza e segurança jurídicas, ínsitos, nomeadamente, nos artigos 1.º, 2.º, 3.º, e 20.º, da Constituição.

5.2.1. Comecemos por esta última. Também em fiscalização abstracta, o Plenário do Tribunal Constitucional teve oportunidade de apreciar a constitucionalidade da norma resultante da redacção introduzida ao artigo 51.º, n.º 3, do Estatuto da Aposentação pela Lei n.º 1/2004 (Acórdão n.º 302/2006, publicado no Diário da República, II Série, de 12 de Junho de 2006). Foi então apreciada a conformidade da norma em face do princípio constitucional da protecção da confiança, tendo-se concluído pela não declaração de inconstitucionalidade.

Pode-se ler, no mencionado aresto:

De qualquer modo, na maior extensão desse efeito desfavorável ao subscritor pressuposta pela argumentação do requerente ou neste outro de mais reduzida expressão quantitativa, considera-se que não existem razões para que o Tribunal se afaste da jurisprudência firmada no Acórdão nº 99/99 (cit.), em que estava em causa uma questão em tudo semelhante à colocada no presente processo: a de saber se a introdução de uma diferente e menos favorável fórmula de cálculo da pensão de aposentação afecta expectativas – e, mais precisamente, expectativas legítimas – dos subscritores da Caixa Geral de Aposentações.

Para alcançar a conclusão de que não existe, neste domínio, uma expectativa legítima dos subscritores da Caixa Geral de Aposentações, o citado Acórdão nº 99/99 teve presente, desde logo, a norma do artigo 43.º do Estatuto da Aposentação, que dispõe:

«1 – O regime da aposentação fixa-se com base na lei em vigor e na situação existente à data em que:

a) Se profira despacho a reconhecer o direito a aposentação voluntária que não dependa de verificação de incapacidade;

b) Seja declarada a incapacidade pela competente junta médica, ou homologado o parecer desta, quando a lei especial o exija;

c) O interessado atinja o limite de idade;

d) Se profira decisão que imponha pena expulsiva ou se profira condenação penal definitiva da qual resulte a demissão ou que coloque o interessado em situação equivalente.

2 – O disposto no nº 1 não prejudica os efeitos que a lei atribua, em matéria de aposentação, a situações anteriores.

3 – …».

Como se vê, o n.º 1 do artigo 43.º é claro na determinação de que é no momento da aposentação – ou, mais rigorosamente, no momento em que se verifique qualquer das situações previstas nas alíneas a) a d) daquele n.º 1 – que se fixa, com base na lei em vigor nesse momento, o respectivo regime.

Significa isto, como sublinhou o Acórdão n.º 99/99, que não possuem os subscritores da Caixa Geral de Aposentações no activo qualquer expectativa legítima na imutabilidade ou fixidez do statu quo vigente, antes não podendo deixar de contar, por força do que está expressamente preceituado no artigo 43.º do Estatuto da Aposentação, com eventuais alterações do regime jurídico da aposentação. Em bom rigor, só no momento em que se aposentar – di-lo claramente aquela norma – será possível ao subscritor conhecer, nos seus precisos contornos e em toda a sua complexidade, as regras que lhe irão ser aplicáveis. E, como se afirmou no Acórdão nº 99/99, «(…) a impossibilidade de previsão de uma mudança só frustraria expectativas legítimas dos destinatários da norma em causa se estes não devessem razoavelmente contar com a possibilidade da mudança, designadamente, por o legislador os ter advertido do momento em que se fixa o regime da aposentação». Ora - prossegue o Acórdão nº 99/99 -, «o artigo 43.º do Estatuto da Aposentação incorpora, neste sentido, uma previsão genérica de possibilidade de mudança de regimes, ao determinar que o regime da aposentação se fixa com base na lei em vigor e na situação existente à data em que se verifiquem os pressupostos que dão origem à aposentação (…). E, por outro lado, este regime foi sendo, ao longo dos anos, sucessivamente alterado (umas vezes em sentido favorável, outras em sentido desfavorável ao interesse do recorrente), ao ponto de os destinatários de tais normas deverem ter por assente que, até à constituição da sua posição de pensionistas, mudanças poderiam sobrevir, ainda que imprevisíveis no seu sentido ou momento da aplicação. Não parece, assim, desde logo, que se possa dizer que a alteração em causa afectou expectativas legítimas dos destinatários da norma, sendo seguro que, ainda que assim não fosse, não se poderia dizer que a alteração legislativa em causa constituísse uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas não pudessem contar – justamente por, como o legislador esclareceu já no artigo 43º do Estatuto da Aposentação, deverem contar com mutações do regime da aposentação (em sentido favorável ou desfavorável, embora, evidentemente, sem poderem adivinhar o sentido preciso dessas mutações) até à data em que se verifiquem os pressupostos que dão origem à aposentação».

Afigura-se manifesto que não existe qualquer expectativa dos subscritores digna de tutela pelo Direito que tenha sido intoleravelmente atingida por ter passado a ser relevante para o cálculo da pensão a média das remunerações do último triénio em vez do quantitativo correspondente ao vencimento do cargo pelo qual se verifica a aposentação acrescido da média das demais retribuições do último biénio. Na verdade a pretensa «expectativa» dos subscritores não se baseia em qualquer contribuição que hajam feito, mas tão-só numa noção difusa de manutenção ou cristalização do statu quo do regime da aposentação em todas as suas vertentes – ideia que, no limite, inviabilizaria toda e qualquer intervenção reformadora do legislador neste domínio.

Decisivamente, não pode afirmar-se, sem mais, que os trabalhadores possuam uma expectativa a que o cálculo da pensão de aposentação seja efectuado sempre da mesma maneira ao longo da sua carreira contributiva. Ponto é que as alterações que venham a ser introduzidas não importem, à luz de critérios de proporcionalidade e de razoabilidade, uma lesão de tal forma grave ou profunda na «confiança no sistema» que os trabalhadores depositaram durante a sua carreira contributiva.

A convocação de critérios de razoabilidade e de proporcionalidade para averiguar de eventuais violações do princípio da confiança já foi efectuada por este Tribunal, como se viu, podendo referir-se os já citados Acórdãos n.º 287/90 e n.º 580/99 ou, mais remotamente, o Acórdão nº 141/85 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 6.º vol., pp. 39 ss.). Ora, o abandono do critério da retribuição base do cargo pelo qual se verifica a aposentação como factor de referência e o alargamento de dois para três anos do período relevante para a determinação da média, atenta a sua reduzida dimensão temporal, a ampla liberdade de conformação reconhecida ao legislador e, mais decisivamente, a circunstância de os trabalhadores não beneficiarem, no quadro da Constituição, de um qualquer direito à «imutabilidade do sistema» são factores que militam no sentido de se poder concluir que a alteração introduzida não afectou, de forma absolutamente intolerável ou desproporcionada, quaisquer expectativas dignas de tutela jurídica dos trabalhadores e, portanto, o princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático.

O Acórdão n.º 99/99, publicado no Diário da República, II Série, de 31 de Março de 1999 – e para cuja orientação remete o Acórdão n.º 306/2006 –, em análise a alteração legislativa que introduziu modificações relevantes para o cálculo da pensão da aposentação, julgou, nomeadamente, nos termos que se seguem:

7. Ora, no caso sub iudice, compreende-se que a introdução pelo legislador de um limite máximo da remuneração relevante para o cálculo da pensão de aposentação afecte expectativas dos destinatários da prescrição legal. É facto que não havia razão específica para os destinatários anteciparem aquela mutação da ordem jurídica (a imposição daquele limite naquele momento).

Resta, porém, saber se tais expectativas eram legítimas, no sentido de merecerem a tutela do Direito, ou se o legislador acautelou a possibilidade de formação de tais expectativas, advertindo os destinatários da impossibilidade de se fixar um dado regime da aposentação antes de certo momento.

Na verdade, a impossibilidade de previsão de uma mudança só frustraria expectativas legítimas dos destinatários da norma em causa se estes não devessem razoavelmente contar com a possibilidade da mudança, designadamente, por o legislador os ter advertido do momento em que se fixa o regime da aposentação. Ora, o artigo 43º do Estatuto da Aposentação incorpora, neste sentido, uma previsão genérica de possibilidade de mudança de regimes, ao determinar que o regime da aposentação se fixa com base na lei em vigor e na situação existente à data em que se verifiquem os pressupostos que dão origem à aposentação (o que, no caso vertente, não ocorreu antes de Fevereiro de 1994). E, por outro lado, este regime foi sendo, ao longo dos anos, sucessivamente alterado (umas vezes em sentido favorável, outras em sentido desfavorável ao interesse do recorrente), ao ponto de os destinatários de tais normas deverem ter por assente que, até à constituição da sua posição de pensionistas, mudanças poderiam sobrevir, ainda que imprevisíveis no seu sentido ou momento da aplicação.

Não parece, assim, desde logo, que se possa dizer que a alteração em causa afectou expectativas legítimas dos destinatários da norma, sendo seguro que, ainda que assim não fosse, não se poderia dizer que a alteração legislativa em causa constituísse uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas não pudessem contar – justamente, por, como o legislador esclareceu já no artigo 43º do Estatuto da Aposentação, deverem contar com mutações do regime da aposentação (em sentido favorável ou desfavorável, embora, evidentemente, sem poderem adivinhar o sentido preciso dessas mutações) até à data em que se verifiquem os pressupostos que dão origem à aposentação.

Aliás, deve reconhecer-se que não existe uma relação directa entre os descontos a efectuar para a Caixa Geral de Aposentações e a pensão de aposentação a receber. E compreende-se que assim seja, tanto podendo, desde logo, o interessado ser prejudicado como beneficiado com a falta desta relação directa (assim se a pensão for globalmente de montante inferior àqueles pagamento ou de montante superior).

Os fundamentos dos Acórdãos que vimos citando – 306/2006 e 99/99 – são mobilizáveis para a questão ora em apreço, concluindo-se, por conseguinte, que as alterações introduzidas pela Lei n.º 1/2004 aos artigos 51.º, n.º 3, e 53.º, do Estatuto da Aposentação, não ofendem as regras e princípios constitucionais invocados.

5.2.2. Relativamente à inconstitucionalidade material da Lei n.º 1/2004 – na parte em que introduziu modificações nas normas que serviram de base de cálculo da pensão de aposentação do Recorrente – por violação do direito fundamental à contratação colectiva, é igualmente de aplicar a jurisprudência que este Tribunal já firmou neste domínio.

Na óptica do Recorrente, a Lei n.º 1/2004, ao introduzir alterações no método de cálculo e, consequentemente, no montante das pensões de aposentação, deveria ter sido precedida de negociação colectiva. Não o tendo sido, resultaria violado tal direito fundamental dos trabalhadores.

Vejamos o que, a propósito deste direito fundamental titulado pelos trabalhadores, se escreveu no Acórdão n.º 581/95 (publicado no Diário da República, I Série-A, de 22 de Janeiro de 1996):

A Constituição atribui às associações sindicais a competência para o exercício do direito de contratação colectiva, mas devolve ao legislador a tarefa de delimitação do mesmo direito, aqui lhe reconhecendo uma ampla liberdade constitutiva. A interpretação do alcance desta devolução para a Lei (CRP, artigo 56.º, n.º 3, in fine, e n.º 4) não pode contudo deixar de entrever na norma atributiva de uma competência às organizações sindicais de exercerem o direito de contratação colectiva (CRP, artigo 56.º, n.º 3) a própria afirmação constitucional deste direito e a garantia da sua realização.

Materialmente, o direito de contratação colectiva ‘analisa-se em dois aspectos: (a) direito à liberdade negocial colectiva, não estando os acordos colectivos sujeitos a autorizações ou homologações administrativas ou a esquemas públicos obrigatórios de solução de conflitos; (b) direito à autonomia contratual colectiva, não podendo deixar de haver um espaço aberto à disciplina contratual colectiva, o qual não pode ser aniquilado por via normativo-estadual. É certo que este direito é garantido apenas 'nos termos da lei’, estando portanto sob reserva de lei. Todavia, a lei não pode deixar de delimitá-lo de modo a garantir-lhe um mínimo de eficácia constitucionalmente relevante (…) havendo sempre de garantir uma reserva de convenção colectiva, ou seja, um espaço não vedado à contratação colectiva». (G. Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., Coimbra, 1984, p. 311).

Então, importa saber se o legislador, ao retirar à regulamentação colectiva uma certa matéria — no caso, a matéria de procedimento disciplinar, pois que o objecto do recurso, consistente na dimensão da norma plasmada na interpretação do tribunal a quo postula aqui esse enfoque do problema — vem reduzir de tal modo aquele espaço da autoregulação constitucionalmente garantido que põe em causa a possibilidade de realização do direito de contratação colectiva. O que é perguntar se a existência de normas legais imperativas em matéria de processo disciplinar traduz uma afectação do conteúdo essencial daquele direito. (…)

Retomemos a formulação contida no artigo 56.º, n.º 3, da Constituição: «Compete às associações sindicais exercer o direito de contratação colectiva, o qual é garantido nos termos da lei».

Não se trata aí de uma ingerência autorizada do legislador, configurando uma limitação do direito de contratação colectiva. O que se estabelece é uma reserva de conformação (Ausgestaltungsvorbehalt): o legislador não intervém para impor limites ao direito, mas o direito só tem existência completa na modulação que o legislador lhe confere.

Este âmbito de conformação do legislador é particularmente relevante, como explana Alexy (Theorie der Grundrechte, Suhrkamp Taschenbuch Wissenschaft, pág. 300), em matéria de competências privadas. E é este o caso. A dogmática jurídico‑constitucional distingue a noção de conformação em sentido verdadeiro e próprio da noção de restrição, precisamente em relação às normas de competência. Na doutrina portuguesa, Vieira de Andrade dá conta de que «essa necessidade prática [de introduzir e acomodar os direitos na vida jurídica] é particularmente notória quando se trata de efectivar direitos em que predomina o aspecto institucional...» (Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Almedina, Coimbra, 1983, pág. 227).

É, pois, evidente que, neste domínio, a lei adquire uma função constitutiva do próprio Tatbestand do direito. Então, criada que está pelo próprio figurino constitucional a abertura para uma ampla liberdade constitutiva do legislador, cabe perguntar se a norma do artigo 2.º, ao retirar à regulamentação colectiva certas matérias do regime jurídico do Decreto‑Lei n.º 64‑A/89 – aquelas que aí são determinadas pela exclusão das matérias do artigo 59.º – vem reduzir de tal modo aquele espaço de autoregulação constitucionalmente garantido que põe em causa a possibilidade de realização do direito de contratação colectiva.

Também aqui o método de controlo faz apelo ao critério da proporcionalidade. Interesses públicos relevantes como os da segurança jurídica e da igualdade – postulando uniformização de procedimentos – podem ditar que as normas sejam imperativas e não dispositivas. Além disso, o «espaço virtual» da contratação colectiva não se esgota no âmbito de realidade sobre que incide o Decreto‑Lei n.º 64‑A/89: o regime jurídico deste Decreto‑Lei [que, aliás, se abre em momentos relevantes à autonomia colectiva (artigo 59.º)] tem incidência apenas num sector da vida das relações de trabalho e o papel central da regulamentação colectiva está por via de regra na «contratualização» de prestações, que não é posta em causa.

Não é pois constitucionalmente ilegítima a determinação que se contém na norma do artigo 2.º do diploma anexo ao Decreto‑Lei n.º 64‑A/89, visto que por ela o legislador concretiza uma ampla competência de conformação sem negar a existência de um «objecto possível» da contratação colectiva.

Assim, não constituindo dimensão deste direito fundamental o direito efectivo à contratação colectiva sempre que estiverem em causa regras atinentes ao método e forma de cálculo das pensões de aposentação, e, de igual modo, não resultando qualquer aniquilamento virtual de tal direito pelo facto de tais matérias terem sido reguladas, in casu, pela Lei n.º 1/2004 (e não através do mecanismo da contratação colectiva), conclui-se pela não existência de inconstitucionalidade material resultante de violação do artigo 56.º, n.º 3, da Constituição.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

3. A decisão recorrida negou provimento ao recurso interposto entendendo tratar-se de questões que haviam sido já objecto de anterior pronúncia pelo Tribunal Constitucional.

Com efeito, no que diz respeito ao recurso interposto ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea f), bem como à inconstitucionalidade material por violação dos princípios do estado de direito, da confiança, da protecção contra o arbítrio e da certeza e segurança jurídicas, conclui-se que essas questões foram já expressamente apreciadas e decididas nos Acórdãos n.ºs 374/2004 e 302/2006, publicados, respectivamente, no Diário da República, II Série, de 30 de Junho de 2004 e 12 de Junho de 2006. De igual modo, os fundamentos enunciados no Acórdão n.º 99/99, publicado no Diário da República, II Série, de 31 de Março de 1999, são mobilizáveis para a apreciação da questão de constitucionalidade supra referida.

4. Assim, e na medida em que a reclamação deduzida também expressamente o reconhece, é de manter a decisão proferida de rejeição do recurso interposto no que respeita à questão da ilegalidade por violação de lei com valor reforçado bem como à questão de constitucionalidade atinente à violação dos princípios do estado de direito, da confiança, da protecção contra o arbítrio e da certeza e segurança jurídicas.

Já no que se refere à invocada violação do direito fundamental à contratação colectiva, entende-se ser de deferir a reclamação apresentada e revogar o despacho proferido na parte em que, considerando tratar-se de questão simples, apenas se remeteu para o Acórdão n.º 581/95, assim se rejeitando o recurso interposto.

III – Decisão

5. Face ao exposto acordam, em conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional, deferir a reclamação apresentada e ordenar que o recurso siga os ulteriores termos.

Sem custas.

Lisboa, 1 de Julho de 2008

José Borges Soeiro

Gil Galvão

Rui Manuel Moura Ramos