471/08 · Tribunal Constitucional

Acórdão 31420/08

ACÓRDÃO Nº 314/2008

Processo n.º 471/08

Plenário

Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I - Relatório

Alexandre Miguel Pereira Araújo, na qualidade de mandatário financeiro da candidatura de Jerónimo de Sousa a Presidente da República, tendo sido notificado pela Entidade das Contas e Financiamentos Políticos para se pronunciar, querendo, no prazo de 15 dias, quanto à possível responsabilidade, pessoal e directa, que lhe seja imputada por efeito do disposto no nº 1 do artigo 31º da Lei nº 19/2003, de 20 de Junho, relativamente às irregularidades e ilegalidades detectadas no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 19/2008, no âmbito do Processo n.º 3/CCE, em relação a essa candidatura, veio interpor recurso para o Tribunal Constitucional do despacho que determinou tal notificação, nos termos e com os seguintes fundamentos:

1. Pelo oficio à margem referenciado da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, subscrito pelo seu Vogal Jorge Galamba, é o Recorrente notificado para se pronunciar “relativamente à possível responsabilidade pessoal e directa, que lhe pode advir do preceituado no n.° 1 do artigo 31º da Lei n.° 19/2003, relativamente às irregularidades e ilegalidades que o Tribunal Constitucional já considerou relevantes, no plano objectivo, e quanto às contas apresentadas por cada Candidatura, no seu douto Acórdão 19/08”.

2. E a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, ou pelo menos aquele Vogal, fundamenta a notificação nos seguintes argumentos:

a) na “opinião do Senhor Procurador-Geral Adjunto do Tribunal Constitucional (que considera) aconselhável que antes do Ministério Público promover, nos termos legais, aplicação de coimas aos Mandatários Financeiros das Candidaturas, como responsáveis directos e prioritários deva proceder-se à respectiva audição (realizada, não obviamente na qualidade de representantes institucionais de cada candidatura, mas na veste de possíveis responsáveis pessoais e directos pelo cometimento das infracções já verificadas pelo Tribunal Constitucional”;

b) no “facultar previamente aos ditos e possíveis responsáveis pessoais e directos por tais irregularidades (aos mandatários financeiros) a oportunidade de esclarecerem se as mesmas serão de imputar a órgãos ou estruturas nacionais ou locais”; e facultar, ainda, que os mandatários financeiros se pronunciem “sobre os aspectos atinentes à imputação no plano subjectivo de tais irregularidades ou ilegalidades — necessariamente a titulo de dolo, já que a negligência na elaboração e prestação das contas não aparece expressamente contemplada pelas sucessivas leis de financiamento”;

c) “de concretizar, no plano processual, de forma mais adequada, o exercício dos direitos de audiência e defesa, nos termos do n.° 10 do artigo 32° da Constituição da República Portuguesa”; e que

d) ‘tal audição dos possíveis responsáveis directos poderá ainda contribuir para esclarecer os factos de que depende a efectiva existência de um nexo de imputação subjectiva das infracções, possibilitando ao Ministério Público, no momento em que vier a promover o respectivo sancionamento, formular um juízo mais seguro e consistente sobre a probabilidade séria e razoável de as infracções terem sido cometidas com dolo…

3. Nos termos do n.° 3 do artigo n.° 43º da Lei n.° 2/2005, de 10 de Janeiro, o Tribunal Constitucional notifica os partidos políticos do acórdão que julgou as contas, bem como o Ministério Público para que este possa promover a aplicação das respectivas coimas.

4. E nos termos do n.° 1 do artigo 44° da mesma Lei, a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos notifica as candidaturas de promoção do Ministério Público, prevista no n.° 3 atrás citado.

5. Podendo as candidaturas pronunciarem-se sobre a matéria descrita na promoção do Ministério Público - n.° 2 do artigo 44°.

6. Competindo ao Tribunal Constitucional pronunciar-se e decidir das sanções a aplicar - artigo 45° da mesma Lei n.° 2/2005.

7. Com o devido respeito pela alegada ‘opinião” do Senhor Procurador-Geral Adjunto do Tribunal Constitucional, não existe preceito legal que permita à ECFP notificar os Mandatários Financeiros das Candidaturas Presidenciais para se pronunciarem (querendo) sobre o conteúdo do referido ofício.

8. E não é a “piedosa” facultação prévia de os Mandatários esclarecerem a situação em que estarão envolvidos ou de se pronunciarem sobre a não existência de dolo na sua actuação; ou a invocação intempestiva do n.° 10 do artigo 32° da Constituição que legitima o aludido despacho.

9. Na verdade, tal despacho não está suportado em qualquer preceito legal.

Conclusão:

A O despacho da Entidade das Contas e dos Financiamentos Políticos de que se recorre, viola o n.° 1 do artigo 31° da Lei n.° 19/2003, de 20 de Junho, e os artigos 43°, n.° 3, 44°, n°s 1 e 2, da Lei n.° 2/2005, de 10 de Janeiro, e o n.° l do artigo 32° da Constituição da República Portuguesa.

A notificação em causa foi efectuada através de ofício subscrito por um vogal da Entidade das Contas e dos Financiamentos Políticos, datado de 30 de Abril do corrente ano, que sob a epígrafe «Audiência e defesa dos Senhores Mandatários Financeiros das Candidaturas às Eleições Presidenciais/2006 antes da promoção do Ministério Público», é do seguinte teor:

Exmo. Senhor

Numa eleição para a Presidência da República, à responsabilidade ”institucional” das várias candidaturas não está associada uma responsabilidade “jurídica” no plano sancionatório (contra-ordenacional), pelas irregularidades verificadas pelo Tribunal Constitucional.

Na verdade, embora as contas da campanha eleitoral sejam prestadas por “cada candidatura” (artigo 27º, nº 1, da Lei nº 19/2003, de 20 de Junho), a responsabilidade contraordenacional pelas irregularidades ou ilegalidades que as mesmas contenham é directamente imputada aos “mandatários financeiros” e aos “candidatos às eleições presidenciais” (nº 1 do artigo 31º da mesma Lei), alargando o nº 2 deste preceito legal tal responsabilidade aos “partidos políticos” que – suportando as candidaturas – hajam cometido a infracção prevista no nº 1 do citado artigo 31º (não comprovação devida das receitas e despesas da campanha eleitoral).

Daqui decorre, salvo melhor opinião, que as infracções tidas como relevantes no douto acórdão nº 19/08 do Tribunal Constitucional quanto às contas apresentadas por cada candidatura serão imputadas – pessoalmente e em primeira linha – aos mandatários financeiros (que eram, aliás, responsáveis pela elaboração e apresentação das contas de campanha, nos termos do nº 1 do artigo 22º da referida Lei) – sendo certo que, como é evidente, no caso de eleição presidencial não há “partidos políticos”, responsabilizáveis nos termos do nº 2 do artigo 31º, e a responsabilidade pessoal dos próprios candidatos é meramente eventual e “subsidiária” nos termos do nº 2 desse mesmo artigo 22º.

Tal circunstância torna, de acordo com a opinião do Senhor Procurador-Geral Adjunto do Tribunal Constitucional, aconselhável que – antes de o Ministério Público promover, nos termos legais, aplicação de coimas aos mandatários financeiros das candidaturas, como responsáveis directos e prioritários – deva proceder-se à respectiva audição (realizada, não obviamente na qualidade de representantes “institucionais” de cada candidatura, mas na veste de possíveis responsáveis pessoais e directos pelo cometimento das infracções já verificadas pelo Tribunal Constitucional).

Salienta-se que o exercício prévio de tal direito de audiência e defesa não terá naturalmente como objectivo e função permitir renovar a controvérsia acerca da existência e relevância de irregularidades ou ilegalidades que o Tribunal Constitucional já teve definitivamente por verificadas, no plano objectivo, quanto às várias candidaturas: importará, porém, facultar previamente aos ditos e possíveis responsáveis pessoais e directos por tais irregularidades a oportunidade de, por um lado, esclarecerem se as mesmas serão de imputar a órgãos ou estruturas nacionais ou locais (o que revestirá particular relevo no caso de existirem mandatários financeiros a nível local – artigo 21º, nº 1, da Lei 19/2003); e, bem assim, para se pronunciarem sobre os aspectos atinentes à imputação no plano subjectivo de tais irregularidades ou ilegalidades – necessariamente, a título de dolo, já que a negligência na elaboração e prestação das contas não aparece expressamente contemplada pelas sucessivas leis de financiamento.

Para além de concretizar, no plano processual, de forma mais adequada, o exercício dos direitos de audiência e defesa, nos termos do nº 10 do artigo 32º da Constituição da República Portuguesa, tal audição dos possíveis responsáveis directos poderá ainda contribuir para esclarecer os factos de que dependa a efectiva existência de um nexo de imputação subjectiva das infracções, possibilitando ao Ministério Público, no momento em que vier a promover o respectivo sancionamento, formular um juízo mais seguro e consistente sobre a probabilidade séria e razoável de as infracções terem sido cometidas com dolo (matéria que, naturalmente, a auditoria realizada pela ECFP, centrada essencialmente no plano técnico-contabilístico, não terá esclarecido em termos suficientes) – e parecendo evidente que não será legítimo partir de uma espécie de “presunção de culpa” pessoal do mandatário financeiro por todas e cada uma das irregularidades/ilegalidades já verificadas objectivamente pelo Tribunal, no douto acórdão proferido nos autos.

Assim fica V. Ex.ª, Senhor Dr. Alexandre Miguel Pereira Araújo, notificado na qualidade de mandatário financeiro da candidatura do Sr. Jerónimo de Sousa para se pronunciar, querendo, no prazo de 15 dias contínuos, relativamente à possível responsabilidade, pessoal e directa, que lhe possa advir do preceituado no nº 1 do artigo 31º da Lei nº 19/2003, relativamente às irregularidades e ilegalidades que o Tribunal Constitucional já considerou relevantes, no plano objectivo, quanto às contas apresentadas por cada candidatura, no seu douto Acórdão n.º 19/08, que aqui se dá por reproduzido.

Apresentado o recurso na Entidade das Contas e dos Financiamentos Políticos, esta limitou-se a remeter os autos ao Tribunal Constitucional.

Cabe apreciar e decidir.

II. Fundamentação

Pelo acórdão n.º 19/2008, de 15 de Janeiro de 2008, proferido no Processo n.º 3/CCE, o Tribunal Constitucional decidiu julgar prestadas as contas relativas à campanha eleitoral para as eleições à Presidência da República realizadas em 22 de Janeiro de 2006 apresentadas por todas as candidaturas concorrentes, mas com ilegalidades/irregularidades, que aí foram discriminadas em relação a cada uma delas, determinando, em consequência, para além do mais, que tal decisão, nos termos do disposto no artigo 43.º, n.º 3, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, fosse notificada às candidaturas, para dela tomarem conhecimento, e ao Ministério Público para que promova a aplicação das respectivas coimas, e fosse também dada a conhecer à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos.

O referido aresto foi proferido no âmbito de um procedimento de verificação do cumprimento da obrigação de prestação de contas das campanhas eleitorais e da existência ou não existência de irregularidades, e, como resulta do citado artigo 43.º, n.º 3, da Lei Orgânica n.º 2/2005, a decisão a proferir nessa matéria, pelo Tribunal Constitucional, implica a sua notificação aos partidos políticos, bem como ao Ministério Público, para que este possa promover a aplicação das respectivas coimas, quando tenham sido detectadas irregularidades susceptíveis de constituírem contra-ordenação.

Conforme determina o artigo 44º desse diploma, a Entidade notifica as candidaturas da promoção que o Ministério Público venha a formular, na fase subsequente do processo - que corresponde a uma acusação em processo contra-ordenacional -, competindo às candidaturas pronunciarem-se, querendo, sobre a matéria descrita na promoção, na parte que lhes respeita e prestar os esclarecimentos que tiverem por convenientes.

É após o termo do prazo de resposta a que se refere esse preceito, que o Tribunal Constitucional decide, em plenário, sobre se há lugar à punição de qualquer das candidaturas e as sanções a aplicar (artigo 45º).

No caso vertente, tendo o Tribunal Constitucional já verificado, através do referido acórdão n.º 19/2008, nos termos do já citado artigo 43.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, a prestação de contas, com irregularidades, por parte da candidatura de Jerónimo de Sousa a Presidente da República, e ordenado a notificação nos termos e para os efeitos do n.º 3 desse artigo, o processo transitou para a fase seguinte, passando a aguardar a promoção do Ministério Público quanto às coimas que devam ser aplicadas.

É nesta fase processual, e ainda antes de ter sido efectuada a referida promoção, que, por sugestão do Procurador-Geral Adjunto junto do Tribunal Constitucional, um vogal da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos determinou a audição do ora recorrente, na sua qualidade de mandatário financeiro da candidatura de Jerónimo de Sousa a Presidente da República, «para se pronunciar, querendo, no prazo de 15 dias contínuos, relativamente à possível responsabilidade, pessoal e directa, que lhe possa advir do preceituado no nº 1 do artigo 31º da Lei nº 19/2003, relativamente às irregularidades e ilegalidades que o Tribunal Constitucional já considerou relevantes, no plano objectivo, quanto às contas apresentadas por cada candidatura».

Como se depreende ainda do texto integral do documento enviado ao recorrente, há pouco transcrito, a notificação visa esclarecer aspectos atinentes à organização financeira da candidatura, sobretudo para efeito de coligir elementos destinados a verificar a imputação subjectiva das infracções, tendo em consideração, em função do que dispõe o artigo 31º, n.º 1, da Lei nº 19/2003, de 20 de Junho, que os mandatários financeiros poderão ser responsabilizados pessoalmente pelas irregularidades cometidas e, assim, incorrer em contra-ordenação punível com coima.

Sublinhe-se que a notificação é feita com expressa menção do disposto no artigo 32º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa, que tem em vista assegurar o direito de audiência e defesa do arguido em processo contra-ordenacional.

É contra o despacho que ordena tal notificação que se insurge o ora recorrente, por considerar que não existe preceito legal que permita à Entidade notificar os mandatários financeiros das candidaturas presidenciais para o aludido efeito, implicando que - no seu entender – esse despacho se encontre ferido de ilegalidade por violação do artigo 31°, n.º 1, da Lei n.° 19/2003, de 20 de Junho, e dos artigos 43°, n.° 3, 44°, n°s 1 e 2, da Lei Orgânica n.° 2/2005, de 10 de Janeiro, e artigo 32°, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa.

Ora, como tudo indica, o acto processual em causa é um mero convite ao interessado para a obtenção de esclarecimentos sobre a matéria de facto e que não tem quaisquer efeitos preclusivos quanto ao conflito de interesses a dirimir entre as partes, traduzindo-se, como tal, num mero acto preparatório da decisão final.

Não impede uma tal caracterização a circunstância de não estar especialmente prevista na lei, para o referido processo de verificação das contas das campanhas eleitorais, a prolação de um acto processual desse tipo.

De facto, a Lei Orgânica n.º 2/2005 apenas regula em termos esquemáticos o processo relativo à apreciação das contas das campanhas eleitorais, referindo-se em traços gerais às suas diversas fases procedimentais, nada obstando a que a entidade competente para instruir ou apreciar o processo venha a ordenar a realização de formalidades que se mostrem necessárias à boa decisão da causa, sejam diligências instrutórias, sejam actos destinados a assegurar o direito de audiência dos arguidos.

A realização de tais diligências pode tornar-se, aliás, uma exigência da garantia do contraditório e do dever de descoberta da verdade, princípios directamente aplicáveis em processo contra-ordenacional (artigo 50º do Regime Geral das Contra-ordenações) ou que resultam da remissão feita na lei para as normas processuais penais (artigos 41º, n.º 2, do Regime Geral das Contra-ordenações, e 290º, 323º, 327º e 340º do Código de Processo Penal), o primeiro dos quais também com consagração constitucional (artigo 32º, n.º 10, da Constituição).

No entanto, nem todos os actos processuais emitidos pela Entidade são passíveis de recurso, como logo decorre do disposto no artigo 23º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005, que declara como irrecorríveis os actos «que se traduzam em emissão de recomendações ou que se destinem apenas a instruir ou a preparar decisões do Tribunal Constitucional, com ressalva daqueles que afectem direitos e interesses legalmente protegidos».

Esse mesmo princípio tem aplicação no âmbito do processo contra-ordenacional, por força do estabelecido nos artigos 55º, n.ºs 1 e 2, e 59º, n.º 1, do Regime Geral das Contra-ordenações, que circunscreve o recurso jurisdicional em processo desse tipo à decisão que aplica uma coima ou aos despachos ou medidas adoptadas pela autoridade administrativa no decurso do processo que possam afectar a posição jurídica do arguido, excluindo-se que o recurso possa abranger as medidas que se destinem apenas a preparar a decisão final de arquivamento ou aplicação da coima, que pela natureza das coisas não colidem com os direitos ou interesses das pessoas.

De resto, a notificação efectuada não é mais do que um convite para o recorrente se pronunciar sobre as questões que aí são especificadas. O recorrente não está vinculado a responder e, em qualquer caso, a diligência em si mesma não tem quaisquer efeitos preclusivos, nem afecta a posição jurídica do interessado, visto que só a ulterior promoção do Ministério Público e a decisão final a proferir no processo, por parte do Tribunal Constitucional, é que poderá delimitar o objecto da lide e definir os termos em que há lugar a responsabilidade contra-ordenacional.

Pelo que o acto que ordena a referida notificação, além de não ser susceptível de impugnação judicial, não envolve também qualquer consequência negativa para o recorrente de modo a justificar a necessidade de tutela judiciária.

III. Decisão

Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide não tomar conhecimento do objecto do recurso.

Lisboa, 11 de Junho de 2008

Carlos Fernandes Cadilha

Maria Lúcia Amaral

Maria João Antunes

Carlos Pamplona de Oliveira

Gil Galvão

João Cura Mariano

Vítor Gomes

José Borges Soeiro

Ana Maria Guerra Martins

Joaquim de Sousa Ribeiro

Mário José de Araújo Torres

Benjamim Rodrigues

Rui Manuel Moura Ramos