TC_20080276 · Tribunal Constitucional

Acórdão 276/08

ACÓRDÃO Nº 276/2008

Processo. n.º 1212/07

3ª Secção

Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha

Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

1. Relatório

Por acórdão de 28 de Março de 2007 (a fls. 505 e seguintes), o Tribunal Central Administrativo Sul concedeu provimento a um recurso jurisdicional interposto por A., S.A. da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada que julgou improcedente a impugnação judicial que deduzira contra as liquidações efectuadas pela Câmara Municipal do Barreiro respeitantes ao ano de 2000 relativas a taxas pela ocupação da via pública com a instalação de condutas.

Lê-se no texto do acórdão, para o que agora releva, o seguinte:

“[…]

2. A questão decidenda. A única questão a decidir consiste em saber se as quantias impostas à ora recorrente pelo Município do Barreiro, como contrapartida pela utilização do subsolo municipal em ordem a nele instalar a rede de gás natural que lhe foi concessionada pelo Estado, podem ser qualificadas como de “taxas” e se a mesma a elas se encontra sujeita.

[…]

4. As questões a que neste recurso o Tribunal é chamado a responder têm sido objecto de inúmeras decisões, designadamente deste mesmo Tribunal e em casos com as mesmas partes do presente […], todas no sentido de que tais imposições pretendidas cobrar à ora recorrente não podem ser qualificadas como taxas, tendo em conta a sua natureza e a qualidade do respectivo sujeito passivo, extravasando os limites conceituais dessa figura, pelo que as liquidadas ao abrigo de tal denominação são, no caso, ilegais, também não se conhecendo nenhuma outra em sentido contrário, sendo por isso caso de fazer uso do disposto no art.° 705.° do Código de Processo Civil, face a tal jurisprudência reiterada e uniforme, e de conceder provimento ao recurso, julgando, em consequência, procedente a impugnação judicial deduzida, e anulando as mesmas taxas pretendidas cobrar à ora recorrente pelo Município do Barreiro, juntando ao presente recurso a cópia do recurso deste Tribunal n.° 4.636/00, de 18.6.2002.

[…]”.

O acórdão de 18 de Junho de 2002 para que aquele remete apresenta, por sua vez, a seguinte fundamentação na parte que mais interessa considerar:

“ […]

2. A questão decidenda. A única questão a decidir consiste em saber se as quantias impostas à ora recorrente pelo Município do Barreiro, como contrapartida pela utilização do subsolo municipal em ordem a nele instalar a rede de gás natural que lhe foi concessionada pelo Estado, podem ser qualificadas como de “taxas” e se a mesma a elas se encontra sujeita.

[…]

Segundo a Lei das Finanças Locais - Lei n.° 1/87 de 6 de Janeiro, art.° 11º. alíneas b) e c) e hoje, desde 1.1.1999, a Lei n.° 42/98, de 6 de Agosto, art.° 19.°, alíneas b) e c) - os municípios podem cobrar taxas por concessão de licenças de ocupação da via pública por motivo de obras e por ocupação (ou utilização do solo, subsolo ou espaço aéreo) do domínio público (municipal).

Mas não é toda a ocupação que legitima a imposição de taxas. De acordo com a definição dessa figura, como ficou dito, a taxa pressupõe uma utilização individualizada de bens semipúblicos; uma utilização que satisfaça, ‘além das necessidades colectivas, necessidades individuais, isto é, necessidades de satisfação activa, necessidades cuja satisfação exige a procura das coisas pelo consumidor’.

E no caso concreto em apreço verifica-se, precisamente, a ausência dessa utilização individualizada de bens do domínio público. Com efeito, não se trata, como o configura a CMB, de uma utilização para satisfação de necessidades individuais da A. O que se verifica é a ocupação e utilização de bens dominiais para instalação e funcionamento de um serviço público (que lhe foi concessionado pelo Estado); trata-se de bens públicos que são utilizados na sua função própria de satisfação de necessidades colectivas que é a existência de uma rede de distribuição de gás natural (independentemente da procura que ela venha a ter e sem que se possa individualizar quem e em que medida poderá individualmente vir a usufruir das utilidades por ela proporcionadas).

[…]

A actuação da concessionária não se dirige à satisfação de um interesse próprio, individual, mas, antes, à satisfação de um interesse público por cuja satisfação ela ficou responsável, nos termos do respectivo contrato de concessão, tendo desta forma passado a desempenhar uma função pública, como colaboradora da Administração na realização dos interesses gerais para os quais ficou investida.

E nesta medida ficou investida no direito de utilizar o domínio público, tal como se fosse a própria Administração a utilizá-lo, para efeitos de implantação e exploração das infra-estruturas da concessão, nos termos da legislação aplicável (cfr. Base XVII anexa ao DL 33/91, citado e Cláusula 23ª do contrato de concessão).

[…]

Em suma e como acima se disse, a titularidade dos direitos e poderes relativamente a tais infra-estruturas continua na entidade concedente passando apenas para o concessionário a faculdade de os exercer, durante o período em que se mantiver a concessão, não perdendo o serviço público a sua natureza pelo facto de ser gerido por uma empresa privada.

E nestas condições as quantias que a CMB pretende cobrar a título de contrapartida pela utilização pela recorrente do subsolo público municipal, pelo assentamento de condutas, ramais, etc., destinados à implantação daquela rede de gás natural, em regime de serviço público que lhe foi concessionado, não podem ser qualificadas como taxas, tendo em conta a sua natureza e a qualidade do respectivo sujeito passivo, extravasando os limites conceituais dessa figura.

E estando o poder tributário dos municípios limitado ao estabelecimento de (verdadeiras) taxas, as liquidações efectuadas têm de se haver como ilegais.

[…]”.

A Câmara Municipal do Barreiro arguiu a nulidade do acórdão de 28 de Março de 2007, por total falta de fundamentação legal, e pediu que se aclarasse qual a norma do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas da Câmara Municipal do Barreiro que foi desaplicada, por ilegal e qual a norma ou normas em que tal ilegalidade radica (fls. 536 e seguintes).

Por acórdão de 11 de Setembro de 2007 (fls. 550 e seguinte), o Tribunal Central Administrativo Sul indeferiu totalmente o requerimento de arguição de nulidade e de aclaração.

Notificada deste acórdão, a Câmara Municipal do Barreiro interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, pretendendo a apreciação da constitucionalidade da norma do artigo 45º, ponto 14, do Regulamento Municipal de Taxas e Licenças da Câmara Municipal do Barreiro, cuja aplicação o tribunal recorrido teria recusado, com base num juízo implícito de inconstitucionalidade (fls. 565 e seguinte).

Por decisão sumária (fls. 580 a 586), proferida ao abrigo do disposto no artigo 78º-A, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional, não se tomou conhecimento do recurso com os seguintes fundamentos:

“ […]

A norma que constitui o objecto do presente recurso de constitucionalidade é a do artigo 45º, ponto 15 (ponto 14, na sua versão originária, que é, aliás, a indicada pela recorrente, no requerimento de interposição do recurso), do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças referente ao ano de 1999 da Câmara Municipal do Barreiro (a fls. 371 e seguintes; versão originária, a fls. 162), que prevê as seguintes licenças por ocupação da via pública:

Artigo 45º

[…]

15 – Tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes – por metro linear ou fracção e por ano:

a) Com diâmetro até 20 cm – 1095$;

b) Com diâmetro superior a 20 cm – 1320$

O tribunal recorrido não recusou expressamente a aplicação desta norma, com fundamento na sua inconstitucionalidade; no entanto, na perspectiva da recorrente, teria havido uma recusa implícita com esse fundamento, o que justificaria a interposição do presente recurso ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional.

Para que pudesse aceitar-se este entendimento seria, porém, necessário que, do acórdão respeitante ao recurso n.º 4.636/00, de 18.6.2002, junto ao acórdão recorrido – e para cuja fundamentação este remete –, resultasse, de algum modo, um julgamento de inconstitucionalidade sobre a norma do referido artigo 45º, ponto 15, atendendo a que, do texto do próprio acórdão recorrido, apenas decorre um julgamento de ilegalidade sobre essa mesma norma, por as imposições pretendidas cobrar à ora recorrida não poderem ser qualificadas como taxas, tendo em conta a sua natureza e a qualidade do respectivo sujeito passivo.

Verifica-se, porém, que no acórdão respeitante ao recurso n.º 4.636/00 também não se encontra qualquer julgamento, explícito ou implícito, de inconstitucionalidade da mencionada norma: na verdade, o artigo 45º, ponto 15, é aí apenas analisado sob o ponto de vista da sua conformidade com a Lei das Finanças Locais (Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro), que atribui aos municípios o poder de cobrar taxas por concessão de licenças de ocupação da via pública por motivo de obras e por ocupação do domínio público.

Por outro lado, a análise do problema de saber se o artigo 45º, ponto 15 consagra uma verdadeira taxa não é, no acórdão respeitante ao recurso n.º 4.636/00, perspectivada à luz de normas ou princípios constitucionais (diz-se mesmo, no texto desse acórdão – cfr. fls. 519 – que a apreciação da legalidade da taxa em causa nos autos é prévia à discussão sobre se tal taxa obedece aos parâmetros constitucionais): ora, esta ausência de referentes constitucionais directos impede a conclusão de que o tribunal recorrido tenha recusado a aplicação de qualquer norma, com fundamento na sua inconstitucionalidade.

Assim sendo, não pode conhecer-se do objecto do presente recurso, por falta de preenchimento dos respectivos pressupostos processuais.

[…]”.

Desta decisão sumária reclama a recorrente para a conferência, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional (fls. 591 a 595), aduzindo o seguinte:

“[…]

O acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 28/3/2007, que, a fls. 505 e ss., decidiu a questão de fundo, reflecte o entendimento, entretanto abandonado por esse Alto Tribunal, de que as taxas devidas pela ocupação do subsolo municipal não revestiriam tal natureza, mas sim a de verdadeiros impostos, sendo, como tal ilegais, por violação de reserva de lei parlamentar.

Como se escrevia no Acórdão do TCA n° 4636/00, de 18/6/2002, ao qual o de 28/3/2007, por remissão expressa, foi beber a fundamentação:

“Por ser de imediato relevo jurídico-constitucional, tem-se vindo a assistir, na doutrina, a contribuições para a afinação dos critérios susceptíveis de proporcionar uma cuidadosa definição da fronteira entre a taxa e o imposto; e a essa afinação de critérios tem-se praticamente reconduzido ao aperfeiçoamento do conceito de taxa, partindo do caracterização desta receita pública que a Ciência das Finanças elaborou”. (sublinhado nosso).

E mais adiante:

“Mas não é toda a ocupação [do domínio público] que legitima a imposição de taxas. De acordo com a definição dessa figura, como ficou dito, a taxa pressupõe uma utilização individualizada de bens semipúblicos (…)”

E mais adiante ainda:

“E nestas condições as quantias que a CMB pretende cobrar a título de contrapartida pela utilização pela recorrente do subsolo municipal, pelo assentamento de condutas, ramais, etc., destinados à implantação daquela rede de gás concessionado, não podem ser qualificadas como taxas, tendo em conta a sua natureza e a qualidade do respectivo sujeito passivo, extravasando os limites conceituais dessa figura.

E estando o poder tributário dos municípios limitado ao estabelecimento de (verdadeiras) taxas, as liquidações efectuadas têm de se haver como ilegais”.

O Acórdão do TCA em análise recusa, assim a aplicação do art°. 45º, ponto 15, do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças pelo facto de o tributo liquidado, a taxa de ocupação do solo ou subsolo municipais “extravasar os limites conceituais dessa figura”.

Conceito e limites aferidos em termos jurídico-constitucionais, di-lo o acórdão.

Sem dúvida que a fundamentação algo elíptica do douto acórdão deixa margem para dúvidas interpretativas, desde logo por aparentemente se movimentar num plano meramente dogmático da ciência jurídica e também na das finanças.

Mas o que é certo é que, ao recusar a aplicação da citada norma do Regulamento por o considerar ilegal, tal recusa traz implícito um juízo de constitucionalidade tanto mais que a “ilegalidade” apontada não se reconduz a qualquer violação da Lei das Finanças Locais (único diploma expressamente citado) como liminarmente se colhe do confronto que em tal acórdão se faz.

E sempre ressalvado o devido respeito por opinião contrária, quando no acórdão do TCA se refere que a apreciação da legalidade da taxa em causa nos autos é prévia à discussão sobre se tal taxa obedece aos parâmetros constitucionais, não se quer, com isso, significar que a ilegalidade suscitada seja estranha aos ditames constitucionais.

O controlo da legalidade desta espécie de tributos convoca por via de regra a apreciação de diversos tópicos constitucionais e não adiantaria, na perspectiva do douto acórdão, examinar, como não examina, a questão expressamente suscitada pela recorrente, da proporcionalidade, se o tributo não lograsse passar no crivo do exame mais elementar: saber se ela consubstancia uma verdadeira taxa.

Como escreveu o Prof. Sérgio Vasques “A questão mais elementar a examinar no controlo de uma taxa local é a de saber se ela consubstancia genuína taxa e pode assim ser livremente criada pela autarquia ou se representa antes um imposto e a sua criação pela autarquia redunda em violação do artigo 165° da Constituição da República.”

A ausência de referentes constitucionais directos dificulta, sem dúvida alguma, o enquadramento da desaplicação da norma regulamentar em questão.

Todavia, não se vê que tal recusa possa ter outro fundamento que não o da inconstitucionalidade nos precisos termos em que o aresto a fundamentou.

[…].”

A recorrida não apresentou resposta.

2. Fundamentação

Para se conhecer do objecto do recurso, interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, seria necessário que tivesse havido, por parte do tribunal recorrido, a recusa de aplicação de uma norma com fundamento em inconstitucionalidade.

A reclamante defende que o acórdão recorrido recusou a aplicação do artigo 45º, ponto 15, do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças, da Câmara Municipal do Barreiro, referente ao ano de 1999, com fundamento num juízo implícito de inconstitucionalidade, porquanto aí se reflecte o entendimento de que as taxas devidas pela ocupação do subsolo municipal não revestem tal natureza, mas sim a de verdadeiros impostos, sendo, como tal ilegais, por violação de reserva de lei parlamentar.

No entanto, nem a decisão recorrida nem o acórdão de 18 de Junho de 2002, respeitante ao recurso n.º 4.636/00, para cuja fundamentação esta remete, qualificam as quantias cobradas ao abrigo do artigo 45º, ponto 15, do referido Regulamento como “verdadeiros impostos”. Apenas referem que estas não podem ser qualificadas como taxas, tendo em conta a sua natureza e a qualidade do respectivo sujeito passivo (concessionário de um serviço público, investido no direito de utilizar o domínio público, tal como se fosse a própria Administração a utilizá-lo, para efeitos de implementação e de exploração das infra-estruturas da concessão).

Por outro lado, da decisão não transparece qualquer confronto entre a norma em questão e um preceito ou princípio constitucional, designadamente de desconformidade da primeira em face dos segundos.

Na verdade, a decisão recorrida enuncia como questão decidenda a de saber se “as quantias impostas à [ora] recorrente pelo Município do Barreiro, como contrapartida pela utilização do subsolo municipal em ordem a nele instalar a rede de gás natural que lhe foi concessionada pelo Estado, podem ser qualificadas como de “taxas” e se a mesma a elas se encontra sujeita”.

E considerando, em suma, que “a titularidade dos direitos e poderes relativamente a tais infra-estruturas continua na entidade concedente passando apenas para o concessionário a faculdade de os exercer, durante o período em que se mantiver a concessão, não perdendo o serviço público a sua natureza pelo facto de ser gerido por uma empresa privada”, responde à questão colocada no sentido de que “as quantias que a CMB pretende cobrar a título de contrapartida pela utilização pela recorrente do subsolo público municipal, pelo assentamento de condutas, ramais, etc., destinados à implantação daquela rede de gás natural, em regime de serviço público que lhe foi concessionado, não podem ser qualificadas como taxas, tendo em conta a sua natureza e a qualidade do respectivo sujeito passivo, extravasando os limites conceituais dessa figura” e de que “estando o poder tributário dos municípios limitado ao estabelecimento de (verdadeiras) taxas, as liquidações efectuadas têm de se haver como ilegais”.

A decisão recorrida limita-se, pois, a referir que o poder tributário dos municípios está limitado ao estabelecimento de (verdadeiras) taxas, sem formular qualquer juízo de constitucionalidade em relação a norma do artigo 45º, ponto 15, do referido Regulamento Municipal, designadamente o de que tenha sido violada a reserva de lei parlamentar.

O juízo de inconstitucionalidade que a reclamante considera implícito não tem, assim, no texto da decisão recorrida a necessária correspondência.

Ora, como este Tribunal tem reconhecido, a recusa de aplicação de uma norma pode ser implícita, mas é necessário que se possa extrair do texto da decisão recorrida que essa recusa teve por fundamento um juízo de inconstitucionalidade.

Não resultando da decisão recorrida qualquer juízo de inconstitucionalidade idóneo para o efeito de fazer funcionar o sistema de fiscalização de constitucionalidade, falha a previsão da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, pelo que, como se decidiu na decisão reclamada, não pode conhecer-se do objecto do presente recurso.

3. Decisão

Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, indefere-se a reclamação.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC.

Lisboa, 13 de Maio de 2008

Carlos Fernandes Cadilha

Maria Lúcia Amaral

Gil Galvão