721/07 · Tribunal Constitucional

Acórdão 225/08

ACÓRDÃO N.º 225/2008

Processo n.º 721/07

1ª Secção

Relator: Conselheiro Carlos Pamplona de Oliveira

ACORDAM NO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

I. Relatório

1. A. e B. recorreram para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro (LTC), do acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Lisboa em 12 de Outubro de 2006. Pretendem que o Tribunal julgue inconstitucional a norma do n.º 5 do artigo 678.º do Código de Processo Civil “se interpretado com o sentido e alcance da revogação tácita do regime de garantia de tutela jurisdicional efectiva de reapreciação em 2.ª instância, assegurado pelo artigo 57.º do RAU para qualquer acção de despejo ou mesmo em processo que seja discutido um qualquer regime de arrendamento vinculístico, independentemente do valor da acção”.

2. No Acórdão n.º 571/2007 – fls. 922 e ss – decidiu-se já o seguinte:

Impõe-se começar por reafirmar que, apesar da relevância que a questão assume no caso em presença, não cabe ao Tribunal Constitucional esclarecer se o artigo 685º n.º 5 do Código de Processo Civil revogou, ou não revogou, o preceituado no artigo 57º n.º 1 do RAU.

Conforme se afirmou na decisão sumária ora em reclamação – e tal afirmação é inteiramente de manter –, não cabe a este Tribunal a tarefa de sindicar as decisões jurisdicionais propriamente ditas, o que inevitavelmente aconteceria se pretendesse determinar, no caso presente, qual das duas normas em confronto, de direito infraconstitucional, deveria ser aplicada na resolução concreta do caso.

É o que resulta do disposto no artigo 70º n.º 1 alínea b) e n.º 1 do artigo 75º-A, ambos da LTC, conforme tem sido pacificamente entendido pela jurisprudência do Tribunal.

Questão diversa consiste em saber se tal revogação determinou a violação de preceito constitucional, tal como pretendem os recorrentes ora reclamantes.

Decidiu a Relação de Lisboa no seu acórdão que a norma do artigo 57º do RAU foi substituída pela constante do artigo 685º n.º 5 do Código de Processo Civil, regra esta que aplicou ao caso; entendeu, portanto, que só será sempre admissível recurso para a Relação, independentemente do valor da causa e da sucumbência, nas acções em que se aprecie a validade ou a subsistência de contratos de arrendamento para habitação.

Dois problemas de constitucionalidade, no entanto, se podem colocar: o primeiro, de natureza material, consiste em saber se é constitucionalmente admissível distinguir os casos de arrendamento habitacional dos demais casos de arrendamento, fazendo incluir estes na regra geral de alçada para efeito de recurso, e conferindo àqueles a já referida garantia de recurso, independentemente do valor da causa e da sucumbência.

A esta questão, a decisão sumária reclamada respondeu no sentido da não desconformidade constitucional da norma, sufragando-se na jurisprudência do Tribunal quanto à liberdade de conformação do legislador ordinário em matéria de recursos de decisões não penais.

E também quanto a esta decisão nada há a censurar pois, conforme abundantemente se explicou na decisão em análise, não ocorre aqui violação intolerável do direito de acesso aos tribunais.

Mas uma outra questão surge suscitada no presente recurso, e também atinente à desconformidade constitucional da mesma norma aplicada pela Relação de Lisboa na decisão recorrida.

É a seguinte: uma vez que o regime geral do arrendamento rural e urbano constitui matéria integrada na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia de República, por força do disposto no artigo 165º n.º 1 alínea h) da Constituição, e que a alteração do artigo 678º do Código de Processo Civil, que (tal como aceita a Relação) modificou o regime de recursos quanto ao arrendamento não habitacional decorreu através de diploma governamental – Decreto-Lei n.º 180/96 de 25 de Setembro – não antecedido da específica autorização legislativa para alterar o dito regime de arrendamento, pese embora aprovado ao abrigo da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 28/96 de 2 de Agosto, estar-se-ia em presença de um caso de inconstitucionalidade orgânica.

Aliás, esta questão foi, com estes contornos, adequadamente suscitada perante o Tribunal recorrido.

Ora, sobre o assunto a decisão sumária em reclamação nada diz. Importa, por isso, reconhecer que não tendo havido resposta a esta matéria, que concretiza questão que não pode ser tida como simples, para os efeitos do artigo 78º-A da LTC, nem manifestamente infundada, haverá que fazer seguir – restrito a esta questão – o recurso para julgamento.

3. Assim delineado o âmbito do recurso, alegaram os recorrentes, concluindo:

§ 1.º: A matéria relativa ao «regime geral do arrendamento rural e urbano» é da exclusiva competência legislativa da Assembleia da República (AR), salvo autorização ao Governo para legislar sobre o assunto (cf. art. 165.º, n.º 1, al. h), e art, 198.º, n.º 1, al. a) e b), da CRP);

§ 2.º: Entre o mais, as leis de autorização legislativa devem definir o objecto, o sentido e a extensão da autorização que conferem (cf. art. 165.º, n.º 2, da CRP),

Pelo que,

§ 3.º: O teor do n.º 5 do art. 678.º do CPC, na interpretação operada pelo recorrido Acórdão do TRL como susceptível de modificar (revogar) o regime previsto para os recursos em matéria de arrendamento carecia da indicada autorização legislativa, sob pena de inconstitucionalidade orgânica.

Na verdade,

§ 4.º O preceito em causa resultou da entrada em vigor do Dec.-Lei n.º 180/96, de 25 de Setembro, diploma este emitido ao abrigo da Lei de Autorização Legislativa n.º 28/96, de 2 de Agosto, sem que, todavia, esta se pronunciasse especificamente sobre a autorização em causa, nem sequer aflorando o assunto em matéria da precedente autorização específica sobre a matéria da competência dos tribunais.

E tanto seria necessário, pois,

§ 5.º: Parafraseando Aragão Seia: os valores sociais subjacentes aos arrendamentos (equivalendo nas suas dimensões proporcionalmente relevantes os habitacionais e os não habitacionais) fazem com que os recursos, sendo embora meios processuais, possuam valor substantivo devendo, por isso, fazer parte do regime geral do Arrendamento, pelo que «Quando se legisla sobre essa garantia legisla-se sobre aquele regime, matéria que, nos termos da al. h) do n.º 1 do art, 165.º da Constituição da República, se inscreve na reserva parlamentar, só podendo ser alterado pela Assembleia da República ou pelo Governo com a sua autorização».

§ 6.º: Tanto se deve ao facto de as condições e as causas da extinção do arrendamento integrarem o ‘regime jurídico’ dessa figura negocial e estar prevista em legislação com conteúdo e valores que comungam do foro substantivo (cf. art. 1047.º do Código Civil e arts. 50.º a 52.º, 55.º, 57º e 64.º do RAU), conferindo qualidade constitutiva à sentença definitiva a proferir em acção de despejo, como meio de cessação do contrato de arrendamento; assegurando a legislação citada o direito a um duplo grau de jurisdição para as acções de despejo a despeito de estarem «espartilhadas» pelos valores anacronicamente impostos pela lei.”

A recorrida apresentou alegação, pugnando pela improcedência do recurso.

Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação:

4. Importa averiguar se a norma constante do n.º 5 do artigo 678.º do Código de Processo Civil (na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 180/96, de 25 de Setembro, ao abrigo da Lei de autorização n.º 28/96, de 2 de Agosto), e a aplicação que dela foi feita à acção de despejo em causa, se apresenta como organicamente inconstitucional por ter sido violada a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República prevista no actual artigo 165.º n.º 1 alínea h) da Constituição: no entender do recorrente, o Governo não estava munido da competente autorização legislativa para proceder à alteração do regime geral de arrendamento, nomeadamente quanto ao regime de recursos.

Recorde-se que, no presente caso, o acórdão recorrido decidiu que a nova redacção dada ao n.º 5 do artigo 678º do Código de Processo Civil procedera à revogação tácita do regime previsto no artigo 57.º n.º 1 do Regime do Arrendamento Urbano (RAU), excluindo os arrendamentos não habitacionais do regime especial de recurso. Por esse motivo, tendo a acção valor inferior à alçada dos tribunais de comarca e apresentando, por objecto, um arrendamento de natureza não habitacional, não foi admitido o recurso interposto pelos ora recorrentes.

Não cabendo ao Tribunal Constitucional, no âmbito do recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, sindicar directamente as decisões dos tribunais, mas apenas julgar da conformidade constitucional de normas jurídicas nelas aplicadas, cumpre apreciar.

5. Dispõe o n.º 5 do artigo 678º do Código de Processo Civil, na já referida redacção introduzida pelo artigo 1º do Decreto-Lei n.º 180/96 de 25 de Setembro: “Independentemente do valor da causa e da sucumbência, é sempre admissível recurso para a Relação nas acções em que se aprecie a validade ou a subsistência de contratos de arrendamento para habitação”. Considerou a decisão recorrida que esta norma, revogando o regime especial do artigo 57.º n.º 1 do RAU (“A acção de despejo admite sempre recurso para a Relação, independentemente do valor da causa”), passou a aplicar-se ao caso em presença, pois em causa está um contrato de arrendamento urbano para fins não habitacionais.

O Decreto-Lei n.º 180/96 de 25 de Setembro foi editado ao abrigo da Lei n.º 28/96 de 2 de Agosto que autorizou o Governo a rever o Código de Processo Civil. Todavia, o sentido da autorização não abrangia a alteração do regime de recurso nos arrendamentos, pois, salvo excepções aqui irrelevantes, nos termos do artigo 3º da Lei n.º 28/96, a autorização cifrou-se essencialmente no seguinte:

a) Adequar a regra da legitimidade estabelecida no artigo 26.º-A à regra correspondente do artigo 2.º da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto;

b) Facilitar a utilização pelo juiz do princípio da adequação formal previsto no artigo 265.º-A;

c) Permitir, em alteração ao artigo 288.º, que o juiz conheça de mérito, mesmo que se verifique a existência de excepção dilatória não suprida, se a decisão for inteiramente favorável à parte em cujo interesse se estabelecera o pressuposto processual;

d) Acentuar o princípio da igualdade do sancionamento das partes no plano da litigância de má fé;

e)Tornar menos gravosa a inquirição de testemunhas que, residindo na área do círculo judicial, nos termos do n.º 1 do artigo 623.º, residam em ilha diferente da do tribunal da causa e eliminar a inquirição por carta precatória de testemunhas residentes nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, relativamente às acções pendentes naquelas áreas;

f) Alargar aos vencimentos ou salários auferidos pelo executado a possibilidade concedida ao juiz pelo n.º 3 do artigo 824.º;

g) Salvaguardar o direito de habitação do executado, permitindo, em certos casos, que a desocupação da casa prevista no n.º 4 do artigo 840.º se protraia para o momento da venda.

Ora, a partir da revisão constitucional de 1982, passou a ser da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do arrendamento rural e urbano (artigo 165.º, n.º 1, alínea h).

Todavia, o Tribunal Constitucional tem aceitado que nem todas as matérias da disciplina jurídica do arrendamento integram o chamado regime geral do arrendamento rural e urbano. Por exemplo, diz-se no Acórdão n.º 410/97, in Diário da República, I Série-A, de 8 de Julho:

3. – A Constituição da República dispõe, no nº 1 do seu artigo 168º, ser da exclusiva competência da Assembleia da Re­pública legislar, salvo autorização ao Governo, sobre as maté­rias que elenca, constando nestas a da alínea h): "Regime geral do arrendamento rural e urbano."

Vem-se entendendo que, em matéria de arrendamento urbano, o sentido da reserva é reportado ao regime "comum ou normal" da matéria, sem prejuízo, todavia, de regimes espe­ciais, que podem ser definidos pelo Governo (ou, se for caso disso, pelas assembleias regionais), desde que respeitados os princípios fundamentais do regime geral, entre os quais se con­ta "seguramente", segundo observam Gomes Canotilho e Vital Mo­reira, "o regime da celebração do contrato e da sua cessação, bem como os direitos e deveres das partes" (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, págs. 673 e 674).

O Tribunal Constitucional, a este propósito, ponde­rou já, no acórdão nº 77/88 (publicado no Diário da República, I Série, de 28 de Abril de 1988):

[...] a reserva em causa não se li­mita à definição dos «princípios», «di­rectivas» ou «standards» fundamentais em matéria de arrendamento (é dizer, das «bases» respectivas), mas desce ao nível das próprias «normas» integradoras do regime desse contrato e modeladoras do seu perfil. Circunscrito o âmbito da reserva pela noção de «arrendamento rural e urbano», nela se incluirão, pois, as regras relativas à celebração de tais contratos e às suas condições de valida­de, definidoras (imperativa ou supletiva­mente) das relações (direitos e deveres) dos contratos durante a sua vigência e definidores, bem assim, das condições e causas da sua extinção - pois tudo isso é «regime jurídico» dessa figura nego­cial. Por outras palavras, em suma: ca­be reservadamente ao legislador parlamen­tar definir os pressupostos, as condições e os limites de autonomia privada no âm­bito contratual em causa" (cfr., ainda, inter alia o acórdão nº 311/93, publicado no Diário da República, II Série, de 22 de Julho de 1993, que incidiu sobre gran­de parte das alíneas do artigo 2º da ci­tada Lei nº 42/90).

Em sentido idêntico, diz o Acórdão n.º 127/98 (Diário da República, II Série, de 28 de Maio):

10. Desde a revisão constitucional de 1982, entra na competência reservada da Assembleia da República (reserva relativa) o "regime geral do arrendamento rural e urbano" (art. 168º, nº 1, alínea h), da Constituição; actualmente e após a 4ª revisão constitucional de 1997, regula a matéria o art. 165º, nº 1, alínea h)).

Interpretando esta norma, indicam Gomes Canotilho e Vital Moreira que esta reserva não abrange "eventuais regimes especiais [que] sejam definidos pelo Governo (ou, se for caso disso, pelas assembleias das regiões autónomas), nos pontos indicados pela própria lei, com respeito pelos princípios fundamentais do regime geral [...]. Dentre estes princípios conta-se seguramente o regime de celebração do contrato e da sua cessação, bem como os direitos e deveres das partes (cfr. Ac. TC nº 77/88) e ainda a fixação do montante da renda e respectivos critérios (cfr. Ac. TC nº 245/89). Em qualquer caso, trata-se, entre outras coisas, de dar execução às directivas constitucionais do art. 65º-3 (arrendamento urbano) e do art. 99º-1 (arrendamento rural)" (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, págs. 673-674).

No referido acórdão nº 77/88 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11º vol., págs. 361 e segs.), teve ocasião o Tribunal Constitucional de precisar o que entrava na competência reservada do órgão parlamentar em matéria de regime geral de arrendamento rural e urbano, nos seguintes termos:

" Refere-se ele [o dispositivo da alínea h) do nº 1 do art. 168º da Constituição] ao «regime geral do arrendamento rural e urbano» - numa fórmula que encontra paralelo na das alíneas d) e e) do mesmo artigo (ambas tratando igualmente de regime geral), e é diferente da das alíneas f), g) ou n), por exemplo, as quais incluem na reserva apenas as «bases» dos correspondentes regimes. Ora, logo este ponto de partida textual mostra que a reserva em causa não se limita à definição dos «princípios», «directivas» ou standards fundamentais em matéria de arrendamento (é dizer, das «bases» respectivas), mas desce ao nível das próprias «normas» integradoras do regime desse contrato e modeladoras do seu perfil. Circunscrito o âmbito da reserva pela noção de «arrendamento rural e urbano», nela se incluirão, pois, as regras relativas à celebração de tais contratos e às suas condições de validade, definidoras (imperativa ou supletivamente) das relações (direitos e deveres) dos contraentes durante a sua vigência, e definidoras, bem assim, das condições e causas da sua extinção - pois tudo isso é «regime jurídico» dessa figura negocial. Por outras palavras e em suma: cabe reservadamente ao legislador parlamentar definir os pressupostos, as condições e os limites do exercício da autonomia privada no âmbito contratual em causa." (vol. cit., pág. 367)

Mas o acórdão nº 311/93 recordou igualmente que, não obstante a reserva parlamentar constante da alínea h) do nº 1 do art. 168º da Constituição não ser "esgotante e absoluta", o acórdão nº 77/88 havia enunciado a regra de que a mesma reserva devia ser entendida:

" [...] como respeitante unicamente aos aspectos significativos, ou seja, verdadeiramente substantivos do regime legal do contrato, mas permitindo a intervenção do Governo na regulamentação do que seja puramente adjectivo ou processual.

Como quer que seja, à Assembleia da República estará sempre reservada a definição das regras materiais aplicáveis à generalidade dos contratos de arrendamento rural e urbano, e tenham estes últimos como finalidade a habitação ou quaisquer outros fins [...]"

O Tribunal tem, como se vê, entendido que as matérias da disciplina jurídica do arrendamento que integram o regime geral do arrendamento e que, em consequência da alínea h) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, constituem reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República ("a definição das regras materiais aplicáveis à generalidade dos contratos de arrendamento rural e urbano, e tenham estes últimos como finalidade a habitação ou quaisquer outros fins") respeitam unicamente aos aspectos significativos, ou seja, "verdadeiramente substantivos do regime legal do contrato", permitindo a Constituição a intervenção do Governo na regulamentação "do que seja puramente adjectivo ou processual"; a reserva atribuída à Assembleia da República abrangerá "as regras materiais aplicáveis à generalidade dos contratos de arrendamento rural e urbano, tenham estes últimos como finalidade a habitação ou quaisquer outros fins", mas não inclui a definição das regras adjectivas a que se devem submeter estes contratos.

Assim definido o sentido da reserva em matéria de arrendamento, pode concluir-se que cabe na competência do Governo, desde que respeitados os princípios fundamentais do regime geral, a "regulamentação do que seja puramente adjectivo ou processual".

6. Acontece que a norma impugnada, contida no o n.º 5 do artigo 678º do Código de Processo Civil é, a todas as luzes, uma norma adjectiva, processual, que, respeitando aos recursos a interpor, não encerra qualquer traço de natureza substantiva. De acordo com a doutrina já exposta, não pode considerar-se integradora do regime geral do contrato de arrendamento, e modeladora do seu perfil.

Em suma, para editar esta norma não carecia o Governo de autorização parlamentar, razão pela qual se deve entender que a mesma não enferma da invocada inconstitucionalidade orgânica.

III. Decisão:

7. Em face do exposto, nega-se provimento ao recurso. Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 25 UC.

Lisboa, 17 de Abril de 2008

Carlos Pamplona de Oliveira

José Borges Soeiro

Maria João Antunes

Rui Manuel Moura Ramos