1118/07 · Tribunal Constitucional

Acórdão 212/08

ACÓRDÃO N.º 212/2008

Processo n.º 1118/07

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Benjamim Rodrigues

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

A – Relatório

1 – O Representante do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga recorre para o Tribunal Constitucional ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na sua actual versão (LTC), da sentença ali proferida em 4 de Julho de 2007, na qual se recusou, com fundamento em inconstitucionalidade, a aplicação do Regulamento da Rede de Saneamento de Guimarães, por violação do disposto no artigo 115.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa (com correspondência, na versão actual, ao artigo 112.º, n.º 7).

2 – Na parte circunstancialmente relevante, a decisão recorrida tem o seguinte teor:

“Pela Exma. Magistrada do Ministério Publico, foi suscitada questão da inconstitucionalidade ­d­o regulamento, pelo que importa, em primeiro, conhecer da mesma:

Ora, tendo por base a matéria de facto dada como provada, conc1ui-se que o Regulamento da Rede de Saneamento de Guimarães foi aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de 16 de Março de 1984.

Por sua vez a publicidade do mesmo foi feita por Edital datado de 29 de Março de 1984.

O art. 115° n.º 7 da CRP, na redacção de 1982 rege o seguinte: "Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão”.

Face à matéria de facto dada como assente e consultando o Regulamento em discussão nos presentes autos, conc1ui-se que do mesmo não consta a indicação da lei habilitante conforme determina o n.º 7 do art. 115° da CRP, hoje, art. 112° n.º 7.

Assim, face ao descrito, conc1ui-se que o Regulamento da Rede de Saneamento de Guimarães, por não conter de forma expressa a lei habilitante, é formalmente inconstitucional.

Pelo que, fica prejudicado, o conhecimento das demais questões suscitadas”.

3 – Desta decisão foi interposto, nos termos supra descritos, o presente recurso de constitucionalidade, tendo o recorrente, em sede de alegações, pugnado pela inconstitucionalidade formal das normas do Regulamento da Rede de Saneamento de Guimarães, por ser totalmente omissa a indicação da lei habilitante e por o mesmo conter normas dotadas de manifesta eficácia externa.

Cumpre agora julgar.

B – Fundamentação

4 – Como é consabido, desde a revisão constitucional de 1982, consagraram-se, expressamente, na Lei Fundamental as exigências formais a que devem obedecer os regulamentos: a indicação expressa da lei ou leis que visam regulamentar ou que atribuem, especificamente, competência (subjectiva e objectiva) para a emissão do regulamento, ou, dito de outro modo, a referência expressa à lei habilitante, e, no que toca aos regulamentos do Governo, a sua sujeição à forma de decreto regulamentar, nas situações constitucionalmente previstas.

O artigo 115.º, n.º 7 (na versão vigente à data da edição do Despacho e que hoje corresponde ao artigo 112.º, n.º 8 da CRP) estipulava que “os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão”, pelo que o incumprimento do dever constitucional de citação da lei habilitante num regulamento que contém normas com evidente eficácia externa determina a inconstitucionalidade formal das normas nele contidas.

O Tribunal Constitucional tem, sobre esta matéria, uma jurisprudência extensa e clara.

Entende o Tribunal, como pode ler-se no Acórdão n.º 375/94 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 28º volume, p. 215), que “ao impor o dever de citação da lei habilitante, o que a Constituição pretende é garantir que a subordinação do regulamento à lei (e, assim, a precedência da lei relativamente a toda a actividade administrativa) seja explícita (ostensiva)”.

No Acórdão n.º 188/00 (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional, 46.º vol., p. 775), explica-se, ainda, que a “orientação do Tribunal frisa, portanto, que – conforme se pode ler na norma constitucional que prevê tal exigência –, a indicação da lei que se visa regulamentar ou que define a competência objectiva ou subjectiva para sua emissão há-de ser expressa (questão, esta, da forma de citação que é, como se sabe, diversa da de saber se se devem admitir autorizações legais implícitas para a emissão de regulamento, relativa à forma da autorização legal)”.

É por esta razão, e nos termos do Acórdão n.º 665/94, que (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional, 29.º vol., p. 339) se considera que “’ainda que se pudesse identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas legais que habilitavam a aprovação do regulamento em causa’, ‘a verdade é que a inconstitucionalidade formal se mantém, pois a função da exigência da identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento), mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo à luz da principiologia do Estado de direito democrático’ (cfr. J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª Ed., Coimbra Editora, 1983, pág.516)”.

Em todo o caso, como se disse no Acórdão n.º 357/99 (publicado no Diário da República II Série, de 2 de Março de 2000), “não impõe a lei constitucional que a indicação da lei definidora da competência conste de um qualquer trecho determinado do Regulamento”, exigindo-se porém, como já se referiu, que tal menção seja “expressa” e assim se recusando qualquer referência implícita à base legal autorizante (v. Acórdão n.º 345/01, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

Atente-se, também, com manifesto interesse para o caso sub judicio, no que se firmou no acórdão n.º 76/88 (Diário da República I Série, de 21 de Abril de 1988) quanto à teleologia funcional da norma do artigo 115.º, n.º 7, da CRP:

“É, pois, claro, […] que abrangidos pela regra bidireccional do n.º 7 do artigo 115.º [n.º 7 do artigo 112.º] da Constituição da República Portuguesa estão todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo […] e dos órgãos próprios das autarquias locais […]. Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede cada um deles, e que, por força do disposto no n.º 7 do artigo 115.º da Constituição da República Portuguesa, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento.

O papel dessa lei precedente – di-lo o n.º 7 do artigo 115.º – não é sempre o mesmo.

Umas vezes a lei a referir é aquela que o regulamento visa regulamentar. Será esse o caso dos regulamentos de execução stricto sensu ou dos regulamentos complementares.

Outras vezes a lei a indicar é a que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão. De facto, no exercício do poder regulamentar têm de ser respeitados diversos parâmetros, e assim é que «cada autoridade ou órgão só pode elaborar os regulamentos para cuja feitura a lei lhe confira competência, não podendo invadir a de outras autoridades ou órgãos (competência subjectiva)» e nessa «feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar (competência objectiva)» – Afonso Rodrigues Queiró, «Teoria dos regulamentos», Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, nºs 1-2-3-4, p. 19 (...)”.

Ora, do teor do Regulamento da Rede de Saneamento de Guimarães – aprovado por Deliberação de 16 de Março de 1984 da Assembleia Municipal de Guimarães, em sessão de 10 de Março do mesmo ano – (fls. 280 e ss.), resulta, tal como ajuizou a decisão recorrida, que o mesmo é totalmente omisso quanto à identificação da respectiva lei habilitante, deixando os seus destinatários totalmente desprovidos do conhecimento dessa lei, com prejuízo para os valores da certeza e transparência que o preceito constitucional ínsito no nº 7 do artigo 115º da Lei Fundamental visa acautelar (cf. Acórdão n.º 283/00, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

Deste modo, as suas normas padecem de inconstitucionalidade formal, por violação do disposto no n.º 7 do art.º 115.º da Constituição, na versão vigente (1982) ao tempo da edição do Regulamento.

C – Decisão

5 – Destarte, atento o exposto, o Tribunal Constitucional decide:

a) Julgar formalmente inconstitucionais, por violação do n.º 7 do artigo 115.º da Constituição, na versão decorrente da Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, as normas constantes do Regulamento da Rede de Saneamento de Guimarães, aprovado na sessão de 10 de Março de 1984 da Assembleia Municipal de Guimarães; e, em consequência,

b) Negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida quanto ao juízo de inconstitucionalidade nela formulado.

Sem custas.

Lisboa, 2 de Abril de 2008

Benjamim Rodrigues

João Cura Mariano

Joaquim de Sousa Ribeiro

Mário José de Araújo Torres

Rui Manuel Moura Ramos