754/07 · Tribunal Constitucional

Acórdão 181/08

ACORDÃO Nº 181/2008

Processo n.º 754/07

Plenário

Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I - Relatório

1. O Partido Comunista Português vem recorrer para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 46º da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, da deliberação de 12 de Junho de 2007 da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (adiante, ECFP), que lhe aplicou uma coima no montante de 26 salários mínimos mensais nacionais, correspondente ao total de dez mil quatrocentos e setenta e oito euro, pela prática da contra-ordenação prevista e punida no n.º 2 do artigo 47º dessa Lei.

A deliberação impugnada é do seguinte teor:

I – DOS FACTOS

A Entidade das Contas e Financiamentos Políticos verificou que o Partido Comunista Português (PCP) não comunicou as acções de propaganda política realizadas no decurso do ano de 2005, bem como os meios nelas utilizados que envolveram um custo superior a um salário mínimo mensal nacional, cujo cumprimento era devido até ao dia 31 de Maio de 2006.

Na sequência de deliberação de 19 de Julho de 2006 (constante da acta nº 40 desta Entidade) foi instaurado um processo de contra-ordenação ao PCP e procedeu-se ao levantamento de auto de notícia, no qual foram indicados os factos relativos à infracção, bem como a transcrição das normas jurídicas aplicáveis à situação em causa (constante de fls. 1 e 2, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

O PCP foi regularmente notificado do auto de notícia, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 50º do DL nº 433/82, 27 de Outubro, na redacção dada pelo DL nº 244/95, de 14 de Setembro – Regime Geral das Contra-Ordenações (adiante designado por RGCO), tendo apresentado a resposta que consta dos autos a fls. 4 e 5.

No seguimento das deliberações tomadas nas reuniões de 12 e 19 de Setembro e 3 de Outubro de 2006 desta Entidade (constantes, respectivamente, das actas nºs 41, 42 e 43), o PCP foi notificado da decisão proferida no âmbito do presente processo de contra-ordenação, por ofício datado de 4 de Outubro de 2006, tendo-lhe sido aplicada a coima de 26 salários mínimos nacionais.

O Partido Comunista Português interpôs recurso da decisão, ao abrigo do nº 3 do artigo 46º da Lei Orgânica nº 2/2005, de 10 de Janeiro.

O Tribunal Constitucional, no Acórdão nº 105/2007 de 14 de Fevereiro de 2007, concedeu provimento ao recurso e declarou nula a decisão por falta de um elemento essencial no processo decisório da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos – a deliberação individualizada do órgão sobre o processo em concreto – não se pronunciando sobre as demais questões suscitadas pelo recorrente.

Devolvidos os autos a esta Entidade e atendendo ao facto de o Acórdão proferido não obstar à tomada de deliberação por parte da Entidade, prosseguiu-se com o processo de contra-ordenação.

Apreciados os autos e no seguimento da resposta que já tinha sido oferecida pelo PCP ao auto de notícia, foi este ainda notificado para se pronunciar, nos termos do artigo 50º do RGCO, sobre uma lista discriminativa das acções de propaganda política levadas a cabo por aquele partido no decurso do ano de 2005, susceptíveis de integrar a previsão constante do artigo 16º, nº 2, da Lei Orgânica nº 2/2005, de 10 de Janeiro (cfr. fls. 56 e 57 que aqui se dão por integralmente reproduzidas).

Da referida lista constam as acções de propaganda política desenvolvidas pelo partido em causa, não integradas em campanhas eleitorais, inventariadas pelos serviços da ECFP, com base em informação oficiosamente recolhida ao longo do ano de 2005 e cruzada com os dados constantes das contas partidárias prestadas.

O PCP respondeu por carta recebida no dia 11 de Maio de 2007 (cfr. fls. 66).

II – DO DIREITO

A) Entidade competente para o processamento da contra-ordenação e a aplicação da coima

É da competência da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (adiante designada por ECFP), a aplicação das sanções previstas na Lei Orgânica nº 2/2005, de 10 de Janeiro, isto é, a aplicação das coimas aos mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista, primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores e partidos políticos, pelo incumprimento dos deveres de comunicação e de colaboração (artigos 46º, nº 2, e 47º da Lei Orgânica nº 2/2005 mencionada).

Das decisões da ECFP cabe recurso de plena jurisdição para o Tribunal Constitucional, em plenário (artigo 46º, nº 3, do mesmo diploma).

B) As normas aplicáveis

As matérias relativas ao financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais encontram expressão legal na Lei nº 19/2003, de 20 de Junho, e na Lei Orgânica nº 2/2005, de 10 de Janeiro.

Os mencionados diplomas legais entraram em vigor no início de 2005 e introduziram diversos aspectos inovadores comparativamente ao quadro legal anteriormente aplicável e que consistem, entre outros, na ampliação e reforço das atribuições da nova entidade fiscalizadora, no acréscimo de deveres e obrigações dos partidos e candidaturas, na introdução de novos comandos ao nível das receitas e despesas e num quadro sancionatório mais penalizador, prevendo, nalgumas situações, a pena de prisão.

No actual regime do financiamento dos partidos e das campanhas está instituído o dever de comunicação de dados à ECFP (artigo 16º, nºs 2, 3 e 5 da Lei Orgânica nº 2/2005, de 10 de Janeiro, e acessoriamente o nº 1 do artigo 26º da Lei nº 19/2003, de 20 de Junho).

Conforme o disposto no artigo 16º da Lei Orgânica nº 2/2005, os partidos políticos estão obrigados a comunicar à Entidade as acções de propaganda política que realizem, bem como os meios nelas utilizados, que envolvam um custo superior a um salário mínimo nacional, até à data de entrega das contas dos partidos.

Tal obrigação de comunicação de dados é independente da obrigação de prestação das contas e não se confunde com esta, quer ao nível das regras que regulam o seu cumprimento, quer ao nível da punição, em caso de incumprimento.

Apesar do prazo de cumprimento dessa obrigação se reportar ao limite do prazo para entrega das contas anuais dos partidos, a comunicação de dados em causa nos presentes autos é uma obrigação autónoma e, por isso, não integrada na prestação de contas.

É pressuposto da vida de qualquer partido político realizar acções de propaganda política para atingir os seus fins próprios. Estamos a falar das actividades permanentes dos partidos políticos de difusão – nas suas variadas formas – dos programas partidários e das ideias e posições políticas com o objectivo último de manter a fidelidade dos seus filiados e apoiantes e de angariar a confiança dos indecisos e restante eleitorado.

Em suma, trata-se de qualquer actividade que seja relevante para a formação ou determinação da consciência política de qualquer cidadão, distinguindo-se das actividades estritamente eleitorais, necessariamente efémeras.

A violação do preceito acima referido constitui contra-ordenação punível nos termos do artigo 47º do mesmo diploma, sob a epígrafe “Incumprimento dos deveres de comunicação e colaboração” e cujo teor é o seguinte:

«1 - Os mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que violem os deveres previstos nos artigos 15.º e 16.º são punidos com coima mínima no valor de 2 salários mínimos mensais nacionais e máxima no valor de 32 salários mínimos mensais nacionais.

2 - Os partidos políticos que cometam a infracção prevista no n.º 1 são punidos com coima mínima no valor de 6 salários mínimos mensais nacionais e máxima no valor de 96 salários mínimos mensais nacionais.» (sublinhado nosso).

III – DA DEFESA

O Partido Comunista Português foi regularmente notificado nos termos e para os efeitos do artigo 50º do RGCO.

Assim, em fase de audiência escrita, o PCP pronunciou-se nos termos que constam de fls. 4, 5 e 66 e que aqui se dão aqui por integralmente reproduzidos.

Em síntese e sobre os factos do presente processo:

- Quanto ao teor do auto de notícia, assumiu o incumprimento da obrigação de comunicação de dados referente ao ano de 2005 e indicou as respectivas razões.

- Quanto à lista discriminativa das acções de propaganda política, invocou, sem especificar e documentar, que algumas das acções tiveram lugar no âmbito de campanhas eleitorais, outras tiveram um custo inferior a um SMN e o pagamento de alguns almoços e jantares foi efectuado por cada um dos participantes, confirmando, ainda, tudo quanto foi alegado na resposta ao auto de notícia.

IV – FUNDAMENTAÇÃO

O Partido Comunista Português, em resposta à contra-ordenação admitiu a falta cometida e alegou razões para o incumprimento do dever a que estava obrigado, em concreto a novidade da lei, o número reduzido de acções políticas em virtude da realização de eleições consecutivas e a falta de condições logísticas.

Todavia, as razões apontadas, generalizadas a todos os partidos políticos, não relevam em termos de verificação ou não da infracção, nem excluem a culpa do arguido e a ilicitude do facto.

Por outro lado, apesar de referir a inaplicabilidade da lei relativamente a algumas das acções contidas na lista que lhe foi comunicada, não especifica a que acções se refere, nem apresenta os elementos probatórios pertinentes.

Dessa lista constam acções realizadas pelo Partido Comunista Português no decurso do ano de 2005, tendo cada uma delas um custo muito superior a 1 SMN.

Como já se referiu, as referidas acções foram monitorizadas pelos serviços da ECFP e efectuado o devido cruzamento com as informações constantes das contas anuais prestadas por aquele partido.

Os custos havidos com a realização desses eventos partidários e propagandísticos caem na previsão legal constante do artigo 16º, nº 2, da Lei Orgânica nº 2/2005, já identificada e, nessa medida, deveriam ter sido comunicados à ECFP, o que não ocorreu.

A conduta de não observância do dever de comunicação de dados é punida nos termos do nº 2 do artigo 47º da Lei Orgânica nº 2/2005, de 10 de Janeiro.

O arguido PCP, ao agir do modo descrito – conhecendo a obrigação legal a que estava sujeito e sabendo que realizou acções superiores a 1 SMN não as comunicou – actuou com dolo, pelo que a sua conduta é culposa, típica e ilícita, inserindo-se no tipo legal do nº 2 do artigo 47º mencionado.

Preenchidos os requisitos legais determinantes da violação prevista na norma indicada, resta determinar a punição concreta, calculada em função da gravidade da contra-ordenação, da culpa, da situação económica do agente e do benefício económico que este retirou da prática da contra-ordenação, como dita o artigo 18º, n.º 1 do RGCO.

É evidente que o arguido, com a sua conduta, violou interesses de ordem pública legalmente protegidos, impedindo que a entidade fiscalizadora tivesse conhecimento, em devido tempo, das acções desenvolvidas, bem como a falta cometida e a culpa do arguido são de considerável gravidade, atendendo ao facto de se tratar de um número elevado de acções.

Se as razões apontadas na defesa para o incumprimento poderiam, eventualmente, levar a uma aplicação da coima pelo mínimo, existe, no entanto, fundamento para a agravar.

Inexplicavelmente, o Partido Comunista Português não veio suprir a falta cometida, ainda que intempestivamente, tendo afirmado na sua resposta que só no futuro irá dar cumprimento ao estipulado na lei.

Ora, o arguido não nega a existência de acções políticas no ano de 2005, bem como é do conhecimento público que algumas tiveram lugar (como por exemplo, o conhecido evento anual do PCP – a Festa do Avante).

Assim, é relevante para a fixação da coima em concreto o facto de o arguido não ter vindo a prestar a comunicação em falta no âmbito do presente processo de contra-ordenação, tanto mais que a instauração do mesmo não o ilibava de cumprir essa obrigação, devendo este facto ser considerado em desfavor do arguido.

V - CONCLUSÃO

Atendendo à matéria factual apurada, julga-se o Partido Comunista Português autor da contra-ordenação prevista e punida no nº 2 do artigo 47º da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de Janeiro.

Ponderados os factores que devem ser atendidos, condena-se o Partido Comunista Português no pagamento da coima de 26 salários mínimos mensais nacionais (€ 10.478 – dez mil quatrocentos e setenta e oito euros).

Esta decisão torna-se definitiva e exequível se não for judicialmente impugnada nos termos do artigo 46º, n.º 3, da Lei Orgânica nº 2/2005 de 10 de Janeiro, e do artigo 102º-C da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional)”.

Na sua alegação de recurso, o Partido Comunista Português formulou as seguintes conclusões:

A — A Entidade das Contas e Financiamentos Políticos ultrapassou os limites, quanto à possibilidade de vir a deliberar sobre as consequências da infracção, impostos na conclusão do acórdão 970/2006, do Tribunal Constitucional.

B — A Entidade das Contas e Financiamentos Políticos veio a suprir no processo de contra-ordenação a indicação material que fundamentaria a instauração do processo, depois deste já ter findo.

C — O incumprimento do n° 2, do artigo 16°, da Lei 2/2005, de 10 de Janeiro, ocorre na sequência de um comando legal recente, do próprio ano de 2005.

D — A obrigação (nova) é simultânea e coincidente com uma intensa actividade político-partidária em consequência de pré-campanhas e campanhas eleitorais desenvolvidas e realizadas no ano de 2005.

E — Não foi considerado um prazo razoável para adaptação das estruturas partidárias às obrigações decorrentes da nova Lei.

F — A decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos é desajustada, consideradas as circunstâncias em que o incumprimento ocorreu.

G — Bem como se comparada com a jurisprudência do Tribunal Constitucional perante incumprimentos semelhantes ocorridos em condições análogas.

H — A confissão e a disponibilidade e vontade de vir a cumprir no ano imediato aos factos não é um elemento agravante.

I — Nas circunstâncias concretas em que ocorre o incumprimento não pode ser considerado como preenchido o elemento subjectivo na modalidade de dolo”.

Tendo o recurso sido apresentado na Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, em 7 de Julho de 2007, foi remetido na mesma data ao Tribunal Constitucional, onde foi distribuído na 5ª espécie.

O processo foi continuado com vista ao magistrado do Ministério Público, que se limitou a requerer, ao abrigo do disposto no artigo 62º do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO), que se procedesse ao julgamento da matéria contra-ordenacional, nos termos do artigo 16º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005 de 10 de Janeiro.

Por despacho do relator de 16 de Outubro de 2007, com invocação do disposto no artigo 340º, n.º 1, do Código de Processo Penal, subsidiariamente aplicável, ordenou-se a notificação da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos para juntar os elementos de prova que tenham servido de fundamento à decisão condenatória.

A Entidade respondeu através do documento de fls 92 a 98, entrado em 7 de Dezembro seguinte.

Notificado para dizer o que se oferecer, o Partido Comunista Português referiu que os meios utilizados numa das acções políticas levadas a efeito anualmente (Festa do Avante) são sempre comunicados autonomamente à ECFP e reafirmou que diversas acções incluídas na lista discriminativa, pela própria descrição do seu conteúdo, não se incluem no âmbito de aplicação do artigo 16º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005.

Cabe apreciar e decidir.

II. Fundamentação de facto

2. Com relevo para a decisão são de considerar os seguintes factos, que se encontram documentalmente provados:

a) Em sessão de 19 de Julho de 2006, a ECFP deliberou enviar autos de contra-ordenação a todos os Partidos Políticos, com base em incumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 16º da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro (cfr. fotocópia da certidão de fls. 44);

b) Por ofício do dia imediato, subscrito pelo presidente da ECFP, o Partido Comunista Português foi notificado de auto de notícia de que se juntou cópia, nos termos e para os efeitos do artigo 50º do Regime Geral das Contra-ordenações, para se pronunciar sobre a infracção que lhe é imputada e a sanção em que incorre (fls. 11 e verso)

c) Do auto de notícia constam os seguintes elementos (fls. 10):

Factos que constituem infracção:

Não observância do dever de comunicação de dados.

Em sede de contas relativas ao ano de 2005, o Partido Comunista Português não comunicou à Entidade das Contas as acções de propaganda política que realizaram no decurso do referido ano, bem como os meios nelas utilizados, que envolveram um custo superior a um salário mínimo, o que era obrigatório, impreterivelmente, até ao dia 31 de Maio de 2006”.

[…]

d) Em 7 de Agosto de 2006, o Partido Comunista Português apresentou a resposta em que sustenta, em síntese, o seguinte (fls. 12 e seguinte):

1 – A Lei anterior sobre o financiamento dos partidos políticos não referia qualquer obrigação semelhante à que veio a ser consagrada no artigo 16° da Lei Orgânica n.º 2/2005.

2 – Esta Lei entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2005.

3 – - Aquando da sua entrada em vigor, já se desenvolviam acções de pré-campanha eleitoral que culminaram com a campanha eleitoral para as eleições legislativas ocorridas em 20 de Fevereiro de 2005.

4 – A que, praticamente, se seguiu a pré-campanha, e depois a campanha das eleições autárquicas, cujo acto eleitoral decorreu em Outubro seguinte.

5 – Após o que, e em alguns casos em simultâneo com a pré e a campanha autárquica, se iniciou a pré-campanha para a eleição do Presidente da República, na qual o Partido Comunista Português esteve envolvido, enquanto apoiante do candidato Jerónimo de Sousa.

6 – Esta situação de eleições consecutivas ocupou, durante todo o ano de 2005, a estrutura política do Partido Comunista Português com uma actividade política manifestamente acrescida.

7 – Que não permitiu, apesar dos esforços, que algumas das acções de propaganda política partidária, em sentido estrito, fossem anotadas, como deveriam ter sido, em lista própria, já que o seu custo terá ultrapassado o valor do salário mínimo mensal nacional.

8 — O que, aliás, é constatável através da análise das contas apresentadas ao Tribunal Constitucional em Maio de 2006.

9 — Só que o empenhamento dos quadros do Partido Comunista Português na acção politica — objecto primeiro e último de qualquer partido politico — e a dinâmica de três eleições no espaço de um ano, não permitiram a sistematização, nem a criação de condições logísticas para poder haver acesso à informação detalhada que é exigida e que devia culminar com a elaboração da relação onde estivessem mencionadas todas as acções de propaganda política com referência à data, local, meios utilizados e custos superiores a um salário mínimo mensal nacional.

10 – E tanto foram estas — e só estas — as razões que impediram o cumprimento do disposto no artigo 16° da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, relativamente às acções de propaganda polítíco-partidárias desenvolvidas durante 2005, que o Partido Comunista Português criou as condições para cumprir em 2006, e no futuro, essa obrigação legal, uma vez que, após o termo das três eleições teve, finalmente, oportunidade de fazer circular a informação atinente pelas suas estruturas e prover a estrutura central de meios de recepção, tratamento e controlo das acções que venham a integrar-se no comando legal do artigo 16° da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro.

Nestes termos, e atendendo à novidade da Lei e ao circunstancialismo excepcional ocorrido no ano de 2005, em consequência da marcação de três actos eleitorais seguidos, bem como ao facto concreto de em 2006 e no futuro o comando do artigo 16° da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, ir ser cumprido pelo Partido Comunista Português, deve ser relevada a falta e arquivado o processo de contra-ordenação.

e) Em sessão de 12 de Setembro de 2006, a ECFP analisou a “metodologia de coimas a aplicar” no âmbito dos processos de contra-ordenação e definiu o critério de cálculo relativamente aos Partidos Políticos cujas acções de propaganda política não foram objecto de comunicação nos termos legalmente estabelecidos (cfr. fotocópia da certidão de fls. 41 a 43);

f) Em sessão de 19 de Setembro de 2006, foi deliberado efectuar uma revisão dos critérios a utilizar na determinação das coimas a aplicar aos diversos partidos, prevendo-se para o Partido Comunista Português uma coima correspondente a 26 SMN (cfr. fotocópia da certidão de fls. 38);

g) Em sessão de 3 de Outubro de 2006, foram sujeitos à aprovação de todos os membros da ECFP os quadros finais referentes às coimas aplicáveis a cada um dos partidos envolvidos, mantendo-se para o Partido Comunista Português a coima anteriormente considerada (cfr. fotocópia da certidão de fls. 37);

h) Por ofício de 4 de Outubro de 2006, o Partido Comunista Português foi notificado da decisão proferida pela Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, reunida em plenário no dia imediatamente anterior (cfr. ofício de fls. 14);

i) Acompanhava o ofício de notificação, o texto integral de uma decisão que é subscrita pelo Presidente Entidade das Contas e Financiamentos Políticos e em que se conclui (fls 15-19):

Atendendo à matéria factual apurada, julga-se o Partido Comunista Português autor da contra-ordenação prevista e punida no n.º 2 do artigo 47º da Lei Orgânica n.º 2/2005.

Ponderados os factores que devem ser atendidos, condena-se o Partido Comunista Português no pagamento da coima de 26 salários mínimos mensais nacionais (€ 10.033,40 – dez mil e trinta e três euro e quarenta cêntimos).

Esta decisão torna-se definitiva e exequível se não for judicialmente impugnada nos termos do artigo 59º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro, e pela Lei n.º 109/2001, de 24 de Agosto, e do artigo 46º, n.º 3, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro.

j) Dessa decisão interpôs o Partido Comunista Português recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 46º, n.º 3, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, o qual deu entrada nos serviços da ECFP em 6 de Novembro de 2006 e foi remetido ao Tribunal Constitucional em 10 de Novembro seguinte (cfr. fls. 22 a 25);

l) Por acórdão de 14 de Fevereiro de 2007, o Tribunal Constitucional, em Plenário, concedeu provimento ao recurso interposto pelo Partido Comunista Português, declarando nulo o acto recorrido (Acórdão n.º 105/2007)

m) Para fundamentar a sua decisão, o Tribunal Constitucional considerou, para além do mais, o seguinte (cfr. fls. 46 a 69):

[…]

Sucede todavia que a decisão comunicada ao Partido Comunista Português embora oficialmente imputada ao órgão colegial foi efectivamente proferida pelo presidente, sem sequer conter qualquer remissão para qualquer acta que revele aquela deliberação ou, pelo menos, suportar-se em documentação constante dos autos.

[…]

Deste modo, faltando-lhe um elemento essencial, o acto recorrido enferma de nulidade, nos termos do n.º 1 do artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo, base legal mais adequada à natureza do acto do que a subsunção do defeito de formação da vontade do órgão na alínea a) do n.º 1 do artigo 119º do Código de Processo Penal, que seria a hipótese alternativa, mediante a equiparação da decisão aplicativa da sanção à sentença em processo penal. Com efeito, trata-se de infracção à disciplina respeitante ao regime geral de funcionamento e processo decisório do órgão, enquanto órgão administrativo, e não ao regime legal específico do procedimento de contra-ordenação, que é o domínio de aplicação subsidiária das normas do processo penal (artigo 41º do RGCO).

Esta conclusão não implica, naturalmente, que a ECFP não possa, no exercício das suas competências, vir a deliberar sobre as consequências da infracção em questão no presente recurso; torna, todavia, desnecessário analisar outras questões nele suscitadas. […];

n) Na sequência da declaração de nulidade do acto punitivo, e devolvido o processo à ECFP, esta entidade, por ofício datado de 23 de Abril de 2007, enviou ao Partido Comunista Português “uma lista discriminativa das acções de propaganda política levadas a cabo por esse partido político no decurso do ano de 2005, todas susceptíveis de integrar a previsão constante do artigo 16º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro”, notificando-o para, querendo, se pronunciar “sobre esses factos no prazo de 15 (quinze) dias contínuos, para efeitos do disposto no artigo 50º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro” (cfr. fls. 71 a 76);

o) A lista, com referência às datas de início e fim da acção e a fonte da informação, descreve as seguintes acções (págs. 75/76):

6-Jan - "Mesa Redonda ""As Mulheres exigem uma Mudança a Sério"" - Hotel Lisboa-Plaza, Lisboa ")

12-Jan - "Audição Pública ""A Política Necessária"" - Hotel Zurique, Lisboa"

15-Jan - Encontro Nacional sobre as Eleições Legislativas 2005 - Centro de Congressos de Lisboa

5-Mar - Comício/Festa Comemorativo do 84º Aniversário do PCP (concerto da Quadrilha) - Sala Tejo - Pavilhão Atlântico, Lisboa

6-Mar - Almoço promovido pela Organização do Seixal - Quinta da Valenciana, Seixal

12-Mar - Comício/Festa Comemorativo do 84º Aniversário do PCP (concerto Ronda dos Quatro Caminhos) - Coliseu do Porto

12-Mar - Jantar da Organização Regional de Braga - restaurante O Jordão, Guimarães

12-Mar - Assembleia da Organização Concelhia de Vila Real e Jantar Comemorativo - restaurante Lopes (Araucária), Vila Real

13-Mar - Almoço/Comício Regional do Alentejo e Aniversário do PCP - Pavilhão da Feira, Grândola

17-Mar - "Debate ""Cinco Anos da Estratégia de Lisboa"" promovido pela GUE/NGL e PCP - Hotel Roma (Sala Veneza), Lisboa"

19-Mar - 4ª Assembleia da Organização Concelhia de Gaia - Auditório da Assembleia Municipal - Gaia

20-Mar - Almoço da Juventude e Final Nacional do Torneio de Futsal da JCP - Pavilhão do Alto do Moinho, Corroios

30-Mar - Almoço de Aniversário do PCP promovido pela Célula dos Trabalhadores da CM de Palmela - Loureiros, Palmela

2-3Abr3 - Congresso Regional PCP Açores, Centro Municipal de Cultura de Ponta Delgada

23-Abr - Jantar Comemorativo do 25 de Abril promovido pela Concelhia de Setúbal - restaurante O Quintal, Setúbal

23-Abr - Assembleia da Organização da Célula da Festa do Avante (Qta da Atalaia), Almoço Convívio e Debate - Adega, Seixal

23-Abr - Almoço Comemorativo do 25 de Abril promovido pela Concelhia de Sintra - Salão dos Bombeiros Voluntários de Queluz

25-Abr - Festa-Convívio na sede do PCP, Ilha Terceira e São Miguel

15-Mai - Jerónimo de Sousa na Festa Convívio do PCP/Suiça - Espaço Valeyres-sous-Rances

20-Mai - Jornadas Parlamentares em Santiago do Cacém - Salão Nobre da CM de Santiago do Cacém

21-22 Mai - Festa Alentejana - Parque de Feiras e Exposições, Beja

28-Mai - Encontro Distrital de Santarém da CDU - Hotel Corinthia, Santarém

3-Jun - "Debate sobre ""A Constituição Europeia e a Educação"" - Teatro Municipal de Almada"

14-Jun - Tempo de Antena

18-Jun - Encontro/Debate - Auditório da APDL, Leça da Palmeira

19-Jun - Encontro Regional da CDU - Sociedade União Seixalense, Seixal

22-Jun - Comício Contra o Desemprego - Fórum Lisboa

5-6-Ago - Festa da Unidade - São Pedro da Cova, Gondomar

2-4-Set - Festa do Avante

23-Set - Debate sobre o Tratado Constitucional promovido pelos eurodeputados do PCP - Hotel Sofitel, Lisboa

21-Out- "Comício ""Avançar e Crescer, por um Portugal com Futuro"" - Sala Tejo, Pavilhão Atlântico, Lisboa"

11-Nov - "Debate sobre""Aborto Clandestino"" - Sala Panorâmica Norte, Hotel Tuela, Porto "

26-Nov - Almoço-Convívio 26º Aniversário da JCP

22-Dez - Jantar de Natal

p) Em resposta, o Partido Comunista Português veio dizer o seguinte (fls. 77):

1. — Confirma tudo quanto alegou na resposta ao auto de notícia que esteve na origem do presente processo de contra-ordenação.

2. — Da análise que nos foi possível fazer relativamente à totalidade das acções incluídas na lista discriminativa enviada, sempre se diz:

2.1. — São referidas acções que tiveram lugar no âmbito da campanha eleitoral para as Legislativas de 2005, Presidenciais de 2006 e constam das respectivas contas e listas de iniciativas:

2.2. - São referidos almoços e jantares cujos pagamentos terão sido efectuados por cada um dos participantes directamente ao restaurante.

2.3. — Há acções cujo custo foi inferior a um salário mínimo nacional

3. - Nestes termos, termina-se como na resposta inicial ao auto de notícia;

q) Por ofício datado de 21 de Junho de 2007, a ECFP notificou o Partido Comunista Português da decisão de 12 de Junho de 2007, que lhe aplica a coima de 26 salários mínimos nacionais ” (cfr. fls. 78);

r) O ofício acompanhava cópia integral da decisão, cuja transcrição consta da rubrica Relatório;

s) No seguimento da notificação feita por iniciativa do relator, já nos autos de recurso, em vista à recolha de prova quanto à caracterização das acções constantes da lista discriminativa como acções de propaganda política e ao respectivo custo, foi junto pelo ECFP o documento de fls 92 a 98, que aqui se dá como reproduzido.

III - Fundamentação de direito

3. Vem o presente recurso da decisão da ECFP que, no âmbito do correspondente processo contra-ordenacional, e no uso da sua competência própria, aplicou ao Partido Comunista Português a coima de 26 salários mínimos nacionais, segundo a previsão constante do artigo 47º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, por violação dos deveres de comunicação de dados a que se refere o artigo 16º, n.º 2, dessa Lei.

Idêntica medida sancionatória havia já sido aplicada por decisão subscrita pelo Presidente da ECFP, de 4 de Outubro de 2006, que, em sede de recurso, o Tribunal Constitucional, pelo acórdão n.º 105/2007, de 14 de Fevereiro, declarou nula por vício inerente à formação e expressão da vontade do órgão colegial a quem incumbia a prática do acto.

Na sequência do referido acórdão anulatório, a ECFP, retomando o prosseguimento do processo, notificou o Partido Comunista Português para se pronunciar sobre uma lista discriminativa das acções de propaganda política levadas a efeito durante o ano de 2005, passando esse documento, bem como a resposta entretanto apresentada pelo interessado, a fazer parte integrante do processo contra-ordenacional, e só no seguimento dessa diligência é que emitiu uma nova decisão punitiva, que está agora sob recurso.

Considerando que está em causa o incumprimento de deveres conexos com a prestação de contas, por parte de partidos políticos, a que corresponde a aplicação de uma coima, entende-se ser aplicável, com as devidas adaptações, o disposto no artigo 102º-C da Lei do Tribunal Constitucional, integrado, por aplicação subsidiária, pelo Regime Geral das Contra-ordenações (RGCO).

Com efeito, a referida disposição da Lei do Tribunal Constitucional regula o recurso de aplicação de coimas previsto no n.º 3 do artigo 26º da Lei n.º 72/93, de 30 de Novembro, diploma que instituiu o regime de financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais e cometia à Comissão Nacional de Eleições a competência para, em primeiro grau de jurisdição, sancionar a infracção aos deveres que aí se consignavam relativamente a prestação de contas no âmbito das campanhas eleitorais.

Esse diploma foi substituído pela Lei n.º 56/98, de 18 de Agosto, que previa, correspondentemente, no seu artigo 28º, n.º 3, o recurso de aplicação de coimas para o Tribunal Constitucional, disposição para a qual se devia considerar feita a remissão constante do artigo 102º-C da Lei do Tribunal Constitucional.

A Lei n.º 56/98 foi, entretanto, revogada pela Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, que estabelece o novo regime aplicável aos recursos financeiros dos partidos políticos e das campanhas eleitorais. Essa mesma Lei prevê, desde logo, a cominação de coimas para a não prestação de contas, atribuindo ao Tribunal Constitucional a competência para a sua aplicação (artigo 33º), e criou a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos como órgão independente destinado a instruir os processos e a coadjuvar o Tribunal Constitucional no âmbito da apreciação e fiscalização do financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais (artigos 24º e 25º).

A Entidade das Contas e Financiamentos Políticos foi depois regulamentada pela Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, que, para além de regular aspectos atinentes à respectiva organização e funcionamento, veio tornar exigível, em relação aos partidos políticos, coligações de partidos, cidadãos ou grupos de cidadãos que se apresentem a actos eleitorais, certos deveres de comunicação e colaboração, cujo incumprimento é punido com coima aplicável pela Entidade com recurso para o Tribunal Constitucional (artigos 16º, n.ºs 1 e 2, e 46º, n.º 2 e 3, e 47º).

O Tribunal Constitucional mantém, por isso, uma competência própria, em primeiro grau de jurisdição, para aplicação de coimas em matéria de contas dos partidos políticos, que corresponde ao processo previsto no artigo 103º-A da Lei do Tribunal Constitucional, e uma competência em sede de recurso de decisões da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos que apliquem as sanções previstas na Lei Orgânica n.º 2/2005, que deve entender-se constituir o recurso sucedâneo do mencionado no artigo 102º-C da mesma Lei.

Numa interpretação actualista, é, pois, esse preceito que regula o processo relativo ao recurso de aplicação coimas, em matéria de contas dos partidos políticos, agora previsto no artigo 46º, n.º 3, da Lei Orgânica n.º 2/2005.

Nele se estabelecem apenas os requisitos do requerimento de interposição de recurso e local em que deve ser apresentado (n.º 1), o prazo de recurso e modo de contagem (n.º 2), a faculdade de sustentação da decisão por parte da entidade recorrida (n.º 3), os poderes instrutórios do relator e a formação que deve intervir no julgamento (n.º 4).

Pelo que, tratando-se de um processo contra-ordenacional, em todos os aspectos não aí especialmente previstos deve considerar-se subsidiariamente aplicável o Regime Geral das Contra-ordenações (RGCO).

4. O recorrente refere, em primeira linha, que a decisão impugnada ultrapassou os limites do caso julgado, porquanto o acórdão n.º 105/2007 apenas autorizara a ECFP a “deliberar sobre as consequências da infracção”, não a habilitando a “acrescentar no processo inicial, entretanto findo, um elemento fundamental à sua instauração e prosseguimento – a indicação da materialidade fáctica”. Desse modo, a entidade recorrida teria aproveitado a anulação da primeira decisão condenatória para suprir uma deficiência instrutória que, pela sua essencialidade, poderia desde logo pôr em causa a validade do acto punitivo.

Deve começar por dizer-se, a este propósito, que o acórdão n.º 105/2007 convocou a aplicação do artigo 133º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo apenas para efeito de caracterizar o vício que afectava a anterior decisão da ECFP, por considerar que era essa a base legal mais adequada à natureza do defeito de formação de vontade que foi detectado relativamente ao órgão colegial que tinha efectiva competência para proferir a decisão final no âmbito do processo contra-ordenacional. Isso porque, tratando-se embora de um processo de contra-ordenação relativamente ao qual se aplicam, subsidiariamente, as normas de processo penal, a entidade competente para decidir, ainda que possa caracterizar-se como uma entidade administrativa independente, está sujeita, em matéria de organização e funcionamento, não havendo um regime específico próprio, às disposições gerais aplicáveis do Código de Procedimento Administrativo (artigo 2º, n.º 1).

O fundamento utilizado para a qualificação do vício não invalida, porém, que a respectiva consequência processual – que, no caso, redundou na nulidade da decisão condenatória - seja depois reconduzida ao quadro jurídico em que se insere o tipo legal de acto que está em causa.

No direito processual contra-ordenacional aplicam-se subsidiariamente os preceitos reguladores do processo criminal, sendo que, em casos omissos, poderão ainda observar-se as normas de processo civil que se harmonizem com o processo penal (artigo 41º, n.º 1, do RGCO e 4º do Código de Processo Penal). O RGCO apenas contém uma disposição relativa aos requisitos da decisão condenatória sem nada estipular quanto às consequências da sua falta, pelo que, na ausência de uma disciplina própria, deverão considerar-se aplicáveis, nessa matéria, os princípios processuais gerais.

O efeito normal da nulidade de sentença – embora se não encontre explicitamente referenciado na lei - será o da sua reparação, pelo tribunal recorrido, através do suprimento do vício que tiver constituído a causa de nulidade. Um afloramento desse princípio encontra-se na norma do artigo 374º, n.º 2, do Código de Processo Penal, que permite que o tribunal a quo possa reparar as nulidades arguidas em recurso antes ainda da remessa do processo ao tribunal superior, e resulta ainda, nos mesmos termos, do disposto no artigo 668º, n.º 4, do Código de Processo Civil. Apenas em certas circunstâncias e por razões de economia processual, é que a lei processual civil permite, quando não haja obstáculo relacionado com a própria natureza do vício, que o suprimento possa ser efectuado pelo tribunal de recurso, para efeito, de, nesse caso, poder tomar desde logo posição sobre a matéria de fundo (artigos 715º, n.º 1, e 731º, n.º 2, do CPC; a mesma solução no artigo 149º, n.º1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

Todavia, no caso vertente, importa reter que a nulidade da decisão condenatória provém de um vício que respeita ao próprio processo de formação de vontade do órgão colegial que deveria intervir. E que ocorreu por virtude de a decisão final ter sido proferida, não pelo órgão a quem competia aplicar as sanções (composto, nos termos da lei, pelo presidente e dois vogais), mas apenas por um dos seus membros.

Neste contexto, o vício que afecta a decisão condenatória determina que se não possa atribuir ao acto praticado o valor jurídico próprio de uma decisão final de processo contra-ordenacional. Isto é, não se trata apenas de uma decisão que se tornou inválida por não preencher os requisitos formais que são legalmente exigidos – e que poderiam ser supridos através da prolação de uma nova decisão -, mas uma decisão que não pode sequer ser atribuída ao órgão que detém competência para a proferir.

Em qualquer caso – e independentemente da qualificação jurídica que se lhe possa atribuir -, o reconhecimento de que a decisão não foi proferida pelo órgão próprio acarreta, pela natureza das coisas, não apenas a completa inoperância da decisão quanto aos seus efeitos em relação a terceiros, mas faz também ressurgir na esfera jurídica do órgão legalmente competente os poderes decisórios relativos ao objecto do processo. Deste modo, e por efeito do julgado, a ECFP assume em plenitude o seu poder dispositivo sobre o processo – que necessariamente engloba a iniciativa de investigação e instrução -, nada obstando a que, na sequência da anulação, possa ainda sobrestar na decisão para realizar quaisquer diligências que julgue necessárias para adoptar uma posição final.

E isso porque – como bem se compreende – a autoridade administrativa com competência para aplicar uma sanção ainda não tinha exercido o seu poder decisório, nem esgotado a sua capacidade de intervenção processual.

É indiferente para o caso que a Entidade, antes ainda de ter proferido através do seu presidente a decisão agora tida como juridicamente ineficaz, tenha entretanto adoptado, através do órgão próprio, diversas deliberações destinadas a fixar os critérios de punibilidade ou de dosimetria da coima que poderiam servir de orientação relativamente à ulterior aplicação de uma sanção (cfr. alíneas e), f) e g) da matéria de facto). O certo é que essas deliberações são meramente indicativas e não representam a decisão final do procedimento relativamente a cada dos seus destinatários e não poderiam, como tal, limitar o exercício dos poderes instrutórios e decisórios que incumbem ao órgão colegial.

Neste mesmo sentido se deverá entender naturalmente a alusão que é feita no acórdão n.º 105/2007 à possibilidade de a ECFP, apesar da declaração de nulidade da decisão imputada ao seu presidente, «vir a deliberar [no exercício das suas competências] sobre as consequências da infracção em questão». Apenas se pretendeu esclarecer, nesse contexto, que não há nenhum obstáculo a que o processo seja retomado para efeito de ser proferida uma nova decisão, sem que daí se possa retirar qualquer impossibilidade de a Entidade, ainda no âmbito das suas competências, realizar outras diligências que julgue ainda necessárias.

Em qualquer caso, o reatamento da instrução não afronta os limites objectivos do caso julgado definido pelo citado acórdão n.º 105/2007, que apenas se prende com a consequência processual de se dever considerar sem efeito a anterior decisão punitiva.

5. No decurso do processo e, em sede de recurso, na resposta à exposição escrita de fls. 92 a 98, o Partido recorrente põe em causa a exactidão da lista discriminativa em que se baseou a decisão recorrida, sustentando, ainda que sem qualquer especificação concreta, que muitas das acções aí referidas não constituíram acções de propaganda política e outras não representaram uma despesa efectiva para o partido ou porque foram suportadas directamente pelos participantes ou porque o seu custo não foi superior a um salário mínimo nacional.

Podendo ser posta em causa, pelos termos em que a arguição vem formulada, a própria validade formal da decisão condenatória, importa abordar esta questão com precedência sobre os demais fundamentos do recurso, que aliás, constitui matéria de conhecimento oficioso (artigo 391º, nº 2, do CPP).

Como tem sido sublinhado pelo Tribunal Constitucional noutras ocasiões, o direito sancionatório público, enquanto restrição relevante de direitos fundamentais, participa do essencial das garantias consagradas explicitamente para o direito penal, isto é, do núcleo de garantias relativas à segurança, certeza, confiança e previsibilidade dos cidadãos.

Essa é, aliás, uma decorrência do princípio ínsito no n.º 10 do artigo 32º da Constituição da República, pelo qual «[n]os processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa».

No caso vertente, tratando-se de um processo sancionatório do tipo contra-ordenacional, em aplicação do disposto no artigo 58º, n.º 1, alínea b), do RGCO, a decisão que aplica a coima deve conter, para além das demais menções constantes desse preceito, «a descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas».

Esse é um elemento essencial que, sendo inerente à própria fundamentação da decisão punitiva, constitui uma componente do direito de defesa do arguido, permitindo-lhe tomar conhecimento dos factos que integram o tipo legal de infracção e contraditar os elementos de prova que tenham servido de base à punição.

Só desse modo o arguido poderá ficar em condições de exercer plenamente o direito de contraditório e suscitar eficazmente a reapreciação da questão em sede de recurso jurisdicional.

Assim se compreende, também, que o artigo 379º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo Penal repute como nula a sentença que não contiver as menções referidas no artigo 374º, n.ºs 2 e 3, alínea b), do mesmo Código, aí se incluindo a enumeração dos factos provados e a exposição dos motivos, de facto e de direito, que fundamentam a decisão.

Não estabelecendo o RGCO a consequência processual para a falta dos requisitos da decisão condenatória, a que se refere aquele artigo 58º, devem entender-se como aplicáveis subsidiariamente, por força do que dispõe o artigo 41º, n.º 1, desse diploma, as correspondentes disposições do Código de Processo Penal, e assim, também, as referidas normas dos artigos 374º, n.ºs 2 e 3, alínea b), e 379º, n.º 1, alínea a), deste Código (neste sentido, Simas Santos/Jorge de Sousa, Contra-ordenações. Anotações ao regime geral, Lisboa, 2001, pág. 381).

No caso, a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos verificou que o Partido Comunista Português (PCP) não cumpriu o dever de comunicação em relação às acções de propaganda política, com um custo superior a um salário mínimo mensal nacional, que foram realizadas no decurso do ano de 2005, pelo que, por deliberação de 19 de Julho de 2006, instaurou o competente processo de contra-ordenação.

Essa deliberação integra um auto de notícia em que não se especificam quaisquer factos concretos susceptíveis de se enquadrarem no tipo legal de infracção, limitando-se esse auto a declarar, em termos genéricos, que não foi observado o dever de comunicação de dados (cfr. alínea c) da matéria de facto).

Por decisão subscrita pelo Presidente da ECFP de 4 de Outubro de 2006, foi aplicada uma coima de 26 salários mínimos nacionais que o PCP impugnou mediante recurso para o Tribunal Constitucional.

Na sequência do acórdão anulatório de 14 de Fevereiro de 2006, a que já se aludiu, a Entidade prosseguiu os autos de contra-ordenação, notificando o PCP para se pronunciar, nos termos do artigo 50º do RGCO, sobre uma lista discriminativa das acções de propaganda política levadas a cabo por aquele partido no decurso do ano de 2005, susceptíveis de integrar a previsão constante do artigo 16º, nº 2, da Lei Orgânica nº 2/2005, de 10 de Janeiro.

Em resposta, o PCP alegou, em síntese, que foram aí referenciadas acções que não se encontrariam sujeitas ao dever de comunicação de dados imposto pelo citado preceito.

Em seguida a essa resposta, e sem qualquer outra diligência instrutória, a Entidade proferiu a deliberação recorrida, que condena o arguido, pela referida infracção ao disposto no artigo 16º, nº 2, da Lei Orgânica nº 2/2005, na coima de 26 salários mínimos nacionais.

Para fundamentar essa deliberação, a Entidade, em sede de matéria de facto, limita-se a constatar o seguinte:

Da referida lista [referindo-se à lista discriminativa que fora oportunamente comunicada ao PCP] constam as acções de propaganda política desenvolvidas pelo partido em causa, não integradas em campanhas eleitorais, inventariadas pelos serviços da ECFP, com base em informação oficiosamente recolhida ao longo do ano de 2005 e cruzada com os dados constantes das contas partidárias prestadas.

Em análise crítica à defesa apresentada pelo arguido, na parte em que se alega que na lista discriminativa se encontram incluídas acções não caracterizáveis como acções de propaganda política ou que não representaram um custo superior a um salário mínimo nacional, a Entidade, na parte que agora mais releva, acrescenta o seguinte:

Por outro lado, apesar de referir a inaplicabilidade da lei relativamente a algumas das acções contidas na lista que lhe foi comunicada, não especifica a que acções se refere, nem apresenta os elementos probatórios pertinentes.

Dessa lista constam acções realizadas pelo Partido Comunista Português no decurso do ano de 2005, tendo cada uma delas um custo muito superior a um SMN.

Como já se referiu, as referidas acções foram monitorizadas pelos serviços da ECFP e efectuado o devido cruzamento com as informações constantes das contas anuais prestadas por aquele partido.

Sem embargo de reconhecer que a ECFP podia tomar conhecimento oficioso dos factos e inferi-los dos documentos que tenha em seu poder ou a que possa aceder, o certo é que, no caso concreto, se limitou a remeter para uma lista discriminativa que consta dos autos, sem especificar quaisquer meios de prova que permitam a demonstração de que os eventos aí discriminados constituem acções de propaganda política e que a sua realização teria representado um custo superior a um salário mínimo nacional.

É manifestamente insuficiente, neste plano, a mera referência a procedimentos internos de monitorização e de cruzamento de informações, quando é certo que nem a decisão recorrida, nem o processo de contra-ordenação reflectem a existência de qualquer prova documental de que possa extrair-se a conclusão de que o Partido recorrente levou a efeito todas aquelas acções, que estas eram acções de propaganda política - e não de campanha eleitoral -, e que o seu custo é superior ao limite previsto no artigo 16º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005.

A corroborar a ideia de imprecisão no apuramento dos factos está a informação prestada pela Entidade em resposta à diligência instrutória de iniciativa do relator, destinada a facultar a junção dos elementos de prova em que se baseou a deliberação recorrida.

A ECFP não apresentou qualquer documentação atinente a qualquer das acções mencionadas na sobredita lista discriminativa, e apenas fez juntar aos autos a exposição escrita a que se refere a alínea s) da matéria de facto, em que se formulam diversos considerandos quanto ao presumível custo de cada uma das iniciativas consideradas, acabando por admitir que alguns dos eventos considerados se referem a acções de campanha eleitoral, que não estão cobertas pelo dever de comunicação previsto no artigo 16º, nº 2, da Lei Orgânica nº 2/2005; que outros eventos, por terem sido realizados em espaços pertencentes a entidades públicas, poderão não ter representado uma despesa efectiva para o partido; e ainda que não existe qualquer prova disponível quanto a outras iniciativas.

Tudo conduz, pois, a concluir pela insuficiência dos motivos de facto que fundamentam a decisão, que ademais se encontra desprovida de qualquer suporte probatório, o que permite considerar verificada, por inobservância dos requisitos a que se refere o artigo 374º, n.º 2, do Código de Processo Penal, a causa de nulidade prevista no subsequente artigo 379º, n.º 1, alínea b).

Circunstância que, implicando a procedência do recurso, prejudica o conhecimento dos seus restantes fundamentos.

IV - Decisão

Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide conceder provimento ao recurso, declarando nula a decisão recorrida

Lisboa, 12 de Março de 2008

Carlos Fernandes Cadilha

Maria Lúcia Amaral

Maria João Antunes

Carlos Pamplona de Oliveira

Gil Galvão

João Cura Mariano

Vítor Gomes

José Borges Soeiro

Ana Maria Guerra Martins

Joaquim de Sousa Ribeiro

Mário José de Araújo Torres (com declaração de voto)

Benjamim Rodrigues (com declaração de voto)

Rui Manuel Moura Ramos

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Pelas razões expostas nos Acórdãos n.ºs 104/2007, 105/2007 e 106/2007, entendi que era inútil, no presente caso, uma tomada de posição expressa sobre o regime de tramitação do recurso para o plenário do Tribunal Constitucional das decisões da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (ECFP) que apliquem sanções aos partidos políticos pela prática da contra‑ordenação consistente na omissão de comunicação das acções de propa­ganda política que realizem, bem como dos meios nelas utilizados, que envolvam um custo superior a um salário mínimo mensal nacional (artigos 16.º, n.º 2, 47.º, n.º 2, e 46.º, n.ºs 2 e 3, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro), designadamente se essa tramitação deve obede­cer, com as necessárias adaptações, à regulada nos artigos 59.º e seguintes do Decreto‑Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro (Regime Geral das Contra‑Ordenações – RGCO), ou, antes, ao regime especial previsto no artigo 102.º‑C da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção introduzida pela Lei n.º 88/95, de 1 de Setembro – LTC).

Na verdade, tal como nas situações sobre que recaíram aqueles três Acórdãos, também no presente caso a opção por um ou por outro dos regimes era manifestamente insus­ceptível de ter qualquer repercussão quer no juízo sobre a tempestividade do recurso, quer na aquisição do material de ponderação, quer no sentido da decisão da causa.

2. Tendo, no entanto, sido maioritariamente entendido ser conveniente o Tribu­nal, no presente caso, explicitar a sua opção quanto ao regime de tramitação aplicável a este tipo de recursos, uma vez que nem a Lei Orgânica n.º 2/2005, nem a LTC dão resposta directa à questão, sustentei que o mesmo deveria ser o do RGCO, com as necessárias adaptações, e não o do artigo 102.º‑C da LTC, como veio a ser decidido.

O artigo 102.º‑C da LTC é uma norma especial, aditada pela Lei n.º 88/95, que veio regular a tramitação do recurso previsto no n.º 3 do artigo 26.º da Lei n.º 72/93, de 30 de Novembro. Este preceito previa que cabia recurso para o Tribunal Constitucional das decisões referidas no n.º 1, isto é, das decisões do presidente da Comissão Nacional de Eleições de aplicação das coimas previstas no capítulo em que o preceito se inseria – o Capítulo III, ver­sando sobre o financiamento das campanhas eleitorais –, designadamente para sancionar os candidatos (no caso de eleições presidenciais), os primeiros proponentes de grupos de cida­dãos eleitores ou os partidos políticos (nas restantes eleições) que obtivessem receitas para as campanhas eleitorais por formas não previstas nesse diploma ou que não observassem os limites máximos admissíveis de despesas realizadas em cada campanha eleitoral (artigo 23.º), que não discriminassem ou não comprovassem devidamente as receitas e despesas da campa­nha eleitoral (artigo 24.º), ou que não prestassem as contas eleitorais nos prazos e segundo as regras enunciadas no artigo 20.º ou não procedessem à sua regularização, prevista no preceito imediato, nos termos estabele­cidos pela Comissão Nacional de Eleições (artigo 25.º).

Sem dificuldade se admite que o regime do artigo 102.º‑C da LTC continuou a aplicar‑se ao recurso, previsto no artigo 28.º, n.º 3, da Lei n.º 56/98, de 18 de Agosto (que substituiu a Lei n.º 72/93), para o Tribunal Constitucional das decisões da Comissão Nacional de Eleições de aplicação de coimas por infracções idênticas às anteriormente referidas: per­cepção de receitas ou realização de despesas ilícitas (artigo 25.º), não discriminação de recei­tas e de despesas (artigo 26.º) e não prestação de contas (artigo 27.º) – tudo em relação a cam­panhas eleitorais. Tratava‑se, no artigo 26.º, n.º 3, da Lei n.º 72/93, e no artigo 28.º, n.º 3, da Lei n.º 56/98, do mesmo recurso, tendo por objecto o mesmo tipo de infracções, e sendo a mesma a entidade administrativa autora das decisões impugnadas.

Mas esta linha de continuidade já não se pode afirmar relativamente ao novo regime de fiscalização do financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, resultante da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho – que revogou a Lei n.º 56/98 –, e da Lei Orgâ­nica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro. Face a este novo regime, desapareceu o campo de aplicação para que o artigo 102.º‑C fora concebido, uma vez que a Comissão Nacional de Eleições dei­xou de ter competência para apreciar a regularidade das contas das campanhas eleitorais (que foi transferida para o Tribunal Constitucional – artigo 23.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003) e para aplicar coimas pelas infracções cometidas nesse domínio [agora compete ao Tribunal Consti­tucional aplicar directamente as sanções previstas no Capítulo IV da Lei n.º 19/2003 (cf. arti­gos 33.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003 e 46.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005), e à ECFP aplicar as sanções previstas na Lei Orgânica n.º 2/2005, com recurso para o plenário do Tribunal Constitucional (cf. art. 46.º, n.ºs 2 e 3, da Lei Orgânica n.º 2/2005)].

A infracção em causa no presente recurso insere‑se, não no âmbito da fiscaliza­ção das contas das campanhas eleitorais, mas no âmbito da fiscalização das contas dos parti­dos políticos – que cabe ao Tribunal Constitucional (e não à Comissão Nacional de Elei­ções) desde a Lei n.º 72/93 –, ao qual exclusivamente competiu a aplicação directa de coimas pelas irregularidades detectadas, até que, com a instituição da ECFP e relativamente às coimas cuja aplicação, em primeira linha, foi confiada a esta Entidade, surgiu a previsão, ex novo, do recurso a que se refere o n.º 3 do artigo 46.º da Lei Orgânica n.º 2/2005.

É, assim, a meu ver manifesta a impossibilidade de ver qualquer linha de conti­nuidade entre o recurso cuja tramitação foi regulada no artigo 102.º‑C da LTC e o presente recurso, criado, pela primeira vez, pela Lei Orgânica n.º 2/2005, em termos de este ser consi­derado “sucedâneo” daquele, como se refere no precedente acórdão. São distintas as entidades autoras das decisões impugnadas, não tendo cabimento ver na ECFP a sucessora da Comissão Nacional de Eleições; são distintas as matérias sobre que incidem as infracções sancionadas (irregularidades na prestação de contas das campanhas eleitorais no caso do artigo 102.º‑C da LTC; irregularidades na prestação de contas anuais dos partidos políticos, no presente caso); são distintas as exigências de celeridade, desde sempre associadas à matéria das campanhas eleitorais (que terão justificado a redução a metade do prazo de dedução da impugnação judi­cial da decisão administrativa sancionatória), em contraste com os mais dilatados prazos na prestação das contas dos partidos políticos.

Em suma: não me parece possível (e muito menos exigível) que o destinatário normal de uma decisão da ECFP que aplique sanção por irregularidade na prestação de contas de partidos políticos consiga “adivinhar” que à tramitação da impugnação dessa decisão para o plenário do Tribunal Constitucional, prevista no n.º 3 do artigo 46.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, seja aplicável a norma do artigo 102.º‑C da LTC, que regulava um recurso que já não existe na ordem jurídica, tendo por objecto acto de uma entidade e versando sobre matéria distintas da enti­dade e da matéria em causa no presente recurso. Trata‑se de entendimento – o perfilhado no precedente acórdão – que não tem no preceito legal em causa o mínimo suporte literal e que representa um substancial e inesperado agravamento da posição do arguido, designadamente pela redução a metade do prazo de interposição do recurso.

E é entendimento que contrasta com o que, relativamente aos recursos para a Secção Criminal do Supremo Tribunal de Justiça (STJ) das decisões da Comissão Nacional de Eleições que apliquem coimas por ilícitos eleitorais previstos na Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto (artigo 203.º) e na Lei Orgânica do Regime do Referendo – Lei n.º 15‑A/98, de 3 de Abril (artigo 224.º), tem sido seguido pelo STJ, que, na falta de previsão, nessas leis, de tramitação especial para esses recursos, tem sistematicamente considerado aplicável o regime geral das contra‑ordenações: cf. Acórdãos do STJ, de 22 de Janeiro de 2003, P. 3204/02, de 11 de Junho de 2003, P. 3090/02, de 22 de Outubro de 2003, P. 1681/03, de 9 de Março de 2006, P. 458/06, de 27 de Abril de 2006, P. 356/06, de 6 de Julho de 2006, P. 1383/06, de 6 de Setembro de 2006, P. 679/06, de 13 de Setembro de 2006, P. 1384/06, de 21 de Dezembro de 2006, P. 3201/06, de 10 de Janeiro de 2007, P. 2829/06, de 18 de Janeiro de 2007, P. 3067/06, de 29 de Janeiro de 2007, P. 3202/06, e de 4 de Outubro de 2007, P. 809/07, em www.dgsi.pt/stj.

Eis, sumariamente expostas, as razões pelas quais votei no sentido de que, a tomar‑se posição (que reputei desnecessária, por de todo em todo irrelevante para a decisão do caso concreto) sobre a questão do regime aplicável à tramitação do presente recurso, nunca se poderia considerar aplicável o regime do artigo 102.º‑C da LTC, mas antes o do regime geral das contra‑ordenações.

Mário José de Araújo Torres

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 – Votámos vencido quanto à questão de aplicação do regime constante do art.º 102.º-C da Lei n.º 28/82 (LTC) aos recursos para o plenário do Tribunal Constitucional de decisões de aplicação de coimas proferidas pela Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (Entidade das Contas) a que aludem os n.ºs 2 e 3 do art.º 46.º da Lei Orgânica n.º 2/2005.

Entendemos que o regime desses recursos deve ser determinado apenas em face do disposto nesses n.ºs 2 e 3 do art.º 46.º da Lei Orgânica n.º 2/2005 e, subsidiariamente, no Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO).

O preceito do art.º 102.º-C da LTC refere-se aos recursos que estavam previstos no n.º 3 do art.º 26.º da Lei n.º 72/93, de 30 de Novembro, ou seja, aos recursos das decisões de aplicação de coimas por parte do Presidente da Comissão Nacional de Eleições pelas infracções previstas no Capítulo III da mesma Lei n.º 72/93, consubstanciadas na violação de normas relativas ao financiamento das campanhas eleitorais e à apresentação das respectivas contas.

Ora, por força da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, entrada em vigor em 1 de Janeiro de 2005 no que importa à questão, a competência para apreciar as contas das campanhas eleitorais deixou de caber ao Presidente da Comissão Nacional de Eleições para passar a caber directamente ao Tribunal Constitucional. Por virtude disso, congruentemente, o legislador da Lei Orgânica n.º 2/2005, passou a atribuir, no seu art.º 46.º, n.º 1, a competência para aplicar as sanções previstas naquela Lei n.º 19/2003, com ressalva das sanções criminais, ao Tribunal Constitucional, estatuindo nos seus art.ºs 35.º a 45.º o procedimento relativo à sua apresentação, apreciação e julgamento.

Quer isto dizer que o Tribunal Constitucional passou a aplicar directamente as coimas pelas contra-ordenações constantes da referida Lei n.º 19/2003, relativas não só ao financiamento dos partidos políticos como às campanhas eleitorais, de acordo com o procedimento previsto nos referidos art.ºs 35.º a 45.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, sendo que tais contravenções, no que importa ao financiamento das campanhas eleitorais, representam o sucedâneo das anteriormente recortadas na Lei n.º 72/93, com as alterações posteriormente introduzidas pelas Leis n.ºs 56/98, de 18 de Agosto, e 23/2000, de 23 de Agosto.

As sanções para cuja aplicação a Entidade das Contas é competente foram criadas apenas pela Lei Orgânica n.º 2/2005, com o escopo de tornar possível e conferir eficácia aos poderes atribuídos a tal entidade no domínio do controlo do financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, punindo o incumprimento dos deveres de comunicação e colaboração previstos nos art.ºs 15.º e 16.º da mesma Lei (art.º 47.º da Lei Orgânica n.º 2/2005).

Tratando-se de um ilícito contra-ordenacional específico cuja conformação era impossível ser recortada no domínio da Lei n.º 72/93, em virtude de inexistir aí o órgão perante deve ser cumprido o referido dever de informação e colaboração, torna-se evidente não poder ele ser incluído na previsão constante do art.º 102.º-C da LTC que estatui o regime de recurso das decisões de aplicação de coimas relativas ao financiamento e contas das campanhas eleitorais constante da Lei n.º 72/93 e cuja competência cabia ao Presidente da Comissão Nacional de Eleições.

Por outro lado, não podia o legislador da Lei Orgânica n.º 2/2005 desconhecer os preceitos constantes da LTC relativos, quer à aplicação de coimas pelo Tribunal Constitucional (o que sucedia já no domínio do julgamento das contas dos partidos políticos – art.º 103.º-A), quer os relativos aos recursos das decisões de aplicação de coimas proferidas pelo Presidente da Comissão Nacional de Eleições (art.º 102.-C).

Tanto é assim que o legislador de tal diploma não deixou de assumir directamente o regime do processo relativo à aplicação de coimas pelo Tribunal Constitucional então atinente apenas ao controlo do financiamento e das contas dos partidos políticos, não obstante nos referidos art.ºs 35.º a 45.º da mesma Lei haver introduzido diversas especialidades, devidas essencialmente ao facto da previsão da Entidade das Contas como órgão coadjuvante tecnicamente do Tribunal Constitucional na apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais (cf. art.º 2.º da Lei Orgânica n.º 2/2005). Fê-lo no seu art.º 33.º.

Deste modo, o procedimento e processo relativos à aplicação de coimas pelo Tribunal Constitucional por infracções relacionadas com o financiamento e contas dos partidos passou a abranger também as campanhas eleitorais e as respectivas contas, aplicando-se em primeira linha o disposto nos art.ºs 35.º a 45.º da Lei Orgânica n.º 2/2005 e depois o art.º 103.º-A da LTC.

Mas a mesma atitude não tomou a Lei Orgânica n.º 2/2005 relativamente ao procedimento e processo relativos às infracções contra-ordenacionais que criou concernentes ao incumprimento de deveres de informação e de colaboração para com a Entidade das Contas (art.ºs 15.º, 16.º e 47.º).

No que tange a tais matérias, a Lei limitou-se a prever a competência da Entidade das Contas para aplicar as sanções previstas na mesma Lei, bem como a existência de recurso dessas decisões para o plenário do Tribunal Constitucional e a configurar esse recurso como sendo de plena jurisdição.

A tanto entendeu o legislador limitar o regime especial demandado pela natureza específica dessas contra-ordenações, do órgão que aplica as respectivas coimas e da relação orgânica que intercede entre ela e o Tribunal Constitucional.

Estando, porém, em causa uma sanção (coima) aplicada por um órgão de natureza administrativa, conquanto independente e coadjuvante tecnicamente do Tribunal Constitucional na apreciação das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais (art.º 2.º), e referindo-se ela a infracções consubstanciadas na omissão de um dever de colaboração e de informação para com uma entidade administrativa, não se vislumbrou ao legislador a necessidade de prever a conformação de um procedimento e processo diferentes do previsto no RGCO. Deste modo o legislador da Lei n.º 2/2005 assumiu como sendo subsidiariamente aplicável, por natureza do respectivo ilícito, o RGCO.

Como, porém, não pode deixar de ser, a aplicação deste regime há-de ajustar-se à especial natureza e configuração do Tribunal Constitucional enquanto órgão jurisdicional de recurso, procedendo-se às adaptações necessárias, tendo em conta que o processo de recurso deve cumprir as exigências constitucionais de um processo leal, equitativo e justo e com respeito pelo princípio do contraditório.

A necessidade de uma tal adaptação não se apresenta, porém, como escolho que impossibilite a adequação da solução. Basta notar que a tese do acórdão envolve, para além do expressamente previsto na referida Lei Orgânica n.º 2/2005, uma adaptação total ao procedimento em causa das regras previstas no art.º 102.º-C para um outro ilícito contra-ordenacional e para coimas aplicadas por outra entidade administrativa.

Na solução que defendemos poderá ver-se, porém, ainda respeitado o princípio da tipicidade dos meios processuais, sendo que o entendimento do acórdão apenas pode ser alcançado com recurso à analogia atinente a todo um conjunto de normas.

Benjamim Rodrigues