44/2007 · Tribunal Constitucional

Acórdão 167/08

ACÓRDÃO N.º 167/2008

Processo n.º 44/2007

3ª Secção

Relator: Conselheiro Vítor Gomes

Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional

I- Relatório

1. A., técnico de administração tributária, a exercer funções de chefe de finanças, nível II, recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo de acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que negou provimento a recurso contencioso que interpôs do indeferimento tácito, imputado ao Ministro das Finanças, de pretensão de processamento do seu vencimento pelo escalão 1, índice 610 e não pelo escalão 2, índice 640, como peticionou.

Por acórdão de 26 de Outubro de 2006, o Supremo Tribunal Administrativo (Secção do Contencioso Administrativo) concedeu provimento aos recursos (jurisdicional e contencioso), aderindo ao entendimento que, na sequência do Acórdão n.º 105/2006 do Tribunal Constitucional (publicado no Diário da República, II Série, de 23 de Março de 2006) e revendo a orientação até então largamente maioritária, esse Supremo Tribunal passou a adoptar quanto ao posicionamento remuneratório dos funcionários da Direcção-Geral dos Impostos que se encontravam nomeados em cargos de chefia tributária (chefes e adjuntos de chefes de repartição de finanças) à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 557/99, assim enunciado (por transcrição do sumário do acórdão de 10/5/2006, Proc. 449/04, em que o STA procedeu à reforma da decisão decorrente do juízo de inconstitucionalidade constante do acórdão n.º 105/2006 deste Tribunal):

"I - O art. 45º do DL nº 557/99, de 17/12 aplica-se, em princípio, apenas para futuro e, portanto, para as nomeações que se vierem a verificar após a entrada em vigor do diploma.

II - Contudo, por violação do art. 59º, nº1, al. a), da CRP, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu art. 13º, deve entender-se que as normas dos arts. 45º, 67º e 69º são inconstitucionais na interpretação segundo a qual os funcionários com a mesma antiguidade na categoria de origem – perito tributário de 2ª classe – mas com maior antiguidade no cargo de chefia tributária – adjunto de chefe de repartição de finanças – auferem remuneração inferior àqueles que têm menor antiguidade no cargo de chefia e que foram nele investidos após a entrada em vigor do diploma.

III - De acordo com o referido em II, a conjugação dos mencionados normativos, seja por transição (ex vi do diploma), seja por nomeação (após o início de vigência do diploma), o acesso a cargos de chefia tributária (como o de chefes de finanças) implicará uma integração na escala indiciária própria dos referidos cargos em escalão idêntico ao que os interessados possuam na escala da categoria de origem".

2. O Ministério Público interpôs recurso deste acórdão, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (LTC), visando apreciar a constitucionalidade das normas a que foi recusada aplicação.

O recurso foi admitido e as partes notificadas para alegações.

Apenas o Ministério Público alegou, sustentando que, por não se suscitar qualquer questão nova, deve seguir-se a doutrina do acórdão n.º 105/2006 e concluir-se que

“ 1º

São inconstitucionais, por violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrada no artigo 13º, as normas constantes dos artigos 45º, 67º e 69º do Decreto-Lei nº 557/99, de 17/12, na interpretação segundo a qual os funcionários com a mesma antiguidade na categoria de origem (perito tributário de 2ª classe), mas com maior antiguidade no cargo de chefia tributária, auferem remuneração inferior àqueles que têm menor antiguidade no cargo de chefia e que foram nele investidos após a entrada em vigor do mesmo diploma.

2º

Termos em que deverá confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade formulado no acórdão recorrido.”

II- Fundamentos

3. Os preceitos do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de Dezembro – diploma que estabelece o estatuto de pessoal e regime de carreiras dos funcionários da Direcção-Geral dos Impostos – a que se reporta o sentido normativo cuja constitucionalidade é objecto de apreciação dispõem o seguinte:

“Artigo 45º

Integração nas escalas salariais dos cargos de chefia tributária

1 - Os funcionários que sejam nomeados para cargos de chefia tributária integram-se na escala indiciária própria dos referidos cargos, em escalão idêntico ao que possuem na escala indiciária da categoria de origem.

2 - Os funcionários providos em lugares correspondentes a cargos de chefia tributária e que sejam promovidos no âmbito das carreiras do GAT são integrados na nova categoria, no escalão que resultar da aplicação das regras previstas nos nºs 1 e 2 do artigo anterior”.

“Artigo 67º

Integração nas categorias do GAT

1 - A integração nas novas categorias do GAT resultante das regras de transição previstas no presente diploma faz-se para o escalão da nova categoria a que corresponda o índice salarial igual ao que os funcionários detêm na categoria de origem ou para o que corresponder ao índice imediatamente superior, no caso de não haver coincidência de índice.

2 - Nos casos em que da aplicação da regra constante do número anterior resulte um impulso salarial igual ou inferior a 10 pontos, conta para efeitos de progressão o tempo de permanência no escalão de origem.

3 - Aos funcionários que em 2000 adquirissem por progressão na anterior escala salarial o direito a remuneração superior à que lhes é atribuída pela transição do presente diploma é garantida, a partir do momento em que se verificasse aquela progressão, a remuneração correspondente ao índice para o qual progrediriam naquela escala salarial.

4 - Os funcionários cuja primeira e segunda progressões após a transição para a escala salarial correspondente à nova categoria se faça para índice inferior ao que lhe teria sido atribuído na escala actualmente em vigor serão pagos pelo índice que lhes caberia na escala anterior até perfazerem o tempo legalmente previsto para a nova progressão.

5 - Das transições decorrentes do presente diploma não podem resultar durante o período de um ano após a sua entrada em vigor impulsos salariais superiores a 20 pontos indiciários.

6 - Nos casos em que se verificam impulsos salariais superiores aos referidos no número anterior, o direito à totalidade da remuneração só se adquire após ter decorrido o período de um ano sobre aquela transição.

7 - O disposto nos números anteriores não impede a integração formal no escalão que resultar das regras de transição.

8 - Os funcionários e agentes que se aposentem durante o ano da entrada em vigor do presente diploma terão a sua pensão de aposentação calculada com base no índice que couber ao escalão em que foram posicionados”.

“Artigo 69º

Integração dos chefes e adjuntos dos chefes de finanças

A integração dos chefes e adjuntos dos chefes de finanças nas respectivas escalas salariais faz-se de acordo com a regra prevista no artigo 67º do presente diploma.”

4. No recurso contencioso perante o Tribunal Central Administrativo, o ora recorrido, perito tributário de 2.ª classe, exercendo o cargo de chefe de repartição de finanças à data da entrada em vigor da nova estrutura da carreira resultante do Decreto-Lei n.º 557/99, sustentou que, cabendo-lhe na categoria de origem para que transitaria (técnico de administração tributária, nível I) o escalão 2, índice 575, deveria ter sido correspondentemente integrado no escalão 2, índice 640, da tabela indiciária do cargo de chefe de finanças, nível II, por aplicação conjugada dos art.º 45.º, 67.º e 69.º do Decreto‑Lei n.º 557/99, de 17 de Dezembro. Esta pretensão arranca do entendimento de que lhe seria aplicável o disposto no n.º 1 do artigo 45.º do novo diploma que, à semelhança do que anteriormente dispunha o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 187/90, de 7 de Junho, na redacção do Decreto-Lei n.º 42/97, de 7 de Fevereiro, preceitua que os funcionários nomeados para cargos de chefia tributária se integram na escala indiciária própria destes cargos em escalão idêntico ao que possuam na escala indiciária da categoria de origem (refira-se que o Decreto-Lei n.º 36/2008, de 29 de Fevereiro, veio dar nova redacção ao artigo 45.º, com vista a corrigir inversões de posicionamento remuneratório que se verificou resultarem da redacção anterior).

O acórdão do Tribunal Central Administrativo foi-lhe desfavorável. Decidiu que o n.º 1 do artigo 45.º não era aplicável ao pessoal já em exercício de funções de chefia. Considerou que a regra do n.º 1 do artigo 45.º (integração na escala salarial própria dos cargos de chefia em escalão idêntico ao que o interessado detenha na categoria de origem) se aplica apenas aos funcionários que sejam nomeados para cargos de chefia ao abrigo do novo regime, que faz depender a nomeação da habilitação com um curso de chefia tributária, e não àqueles que haviam sido nomeados ao abrigo do regime anterior. Estes últimos são, nessa qualidade, directamente integrados nas posições remuneratórias do pessoal de chefia tributária, de acordo com as regras de transição específicas que constam dos artigos 67.º e 69.º, inseridas no capítulo das disposições transitórias. Em consequência, negou provimento ao recurso.

Pelo acórdão recorrido, o Supremo Tribunal Administrativo acolheu a pretensão do recorrente e revogou a decisão do Tribunal Central Administrativo. Mas – como evidencia a transcrição a que procedeu, quer do acórdão n.º 105/2006 deste Tribunal, quer do acórdão do STA que acatou o juízo de inconstitucionalidade nele formulado – para tanto foi decisiva a consideração de que, com esse sentido, as normas dos artigos 45.º, 67.º e 69.º do Decreto-Lei n.º 557/99 conduziriam a que funcionários com a mesma antiguidade na categoria de origem, mas com maior antiguidade no cargo de chefia tributária (os que transitam em cargos de chefia tributária), auferissem remuneração inferior à daqueles que viessem a ser investidos em cargos idênticos após a entrada em vigor do diploma (os agora nomeados para cargos de chefia tributária). Como o acórdão recorrido refere, o Supremo Tribunal Administrativo alterou a sua anterior jurisprudência, largamente maioritária em sentido contrário, na sequência do acórdão n.º 105/2006 do Tribunal Constitucional (cfr., reconhecendo esta inversão de jurisprudência, acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do STA, de 29/3/2007, Proc. 147/06, com extensa indicação de jurisprudência, in http://www.dgsi.pt/jsta ).

Há, portanto, recusa de aplicação de um determinado sentido normativo (aquele que conduziria a que o funcionário interessado fosse posicionado no escalão 1, índice 610) com fundamento em "violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da CRP, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu artigo 13.º”, como razão determinante do resultado a que o acórdão recorrido chegou.

5. No referido acórdão n.º 105/2006, em situação que só difere da presente por se tratar de apreciar um recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, o Tribunal Constitucional julgou inconstitucional, por violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu artigo 13º, as normas constantes dos artigos 69.º, 67.º e 45.º do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de Dezembro, na interpretação segundo a qual os funcionários com a mesma antiguidade na mesma categoria de origem – perito tributário de 2ª classe –, mas com maior antiguidade no cargo de chefia tributária – adjunto de chefe de repartição de finanças de nível I –, auferem remuneração inferior àqueles que têm menor antiguidade no cargo de chefia e que foram nele investidos após a entrada em vigor do mesmo diploma.

Para tanto, ponderou-se o seguinte:

“9 – À primeira vista, parece verificar-se, no caso em apreço, como, aliás, ajuizou o acórdão recorrido, uma situação em que se afigura existir razão material bastante para fundar uma discriminação dos adjuntos de chefe de repartição de finanças resultante da sua integração em escalões diferentes desta categoria, consoante tenham, nela, sido integrados por força do Decreto-Lei n.º 557/99, por mera conversão da nomeação para esse cargo de chefia, em comissão de serviço, efectuada anteriormente à sua vigência, em nomeação para a categoria, ou por virtude de nomeação efectuada segundo as regras de recrutamento estabelecidas no seu art. 15º, n.º 1, alínea c).

Na verdade, segundo este preceito, a nomeação para a categoria de adjunto do chefe de finanças passou a ficar dependente, a mais de outros requisitos anteriormente exigidos, da obtenção de uma habilitação própria – a aptidão no curso de chefia tributária, regulado no art. 38º do mesmo diploma – a partir da entrada em vigor do diploma.

Tem-se por certo, tendo em conta o acima afirmado, que a exigência desta habilitação específica, enquanto encarnando, da perspectiva do legislador, uma maior aptidão para o exercício das funções jurídicas e materiais próprias da categoria em causa, constitui fundamento bastante para sustentar a atribuição de um escalão de vencimento superior por parte de quem tem de a satisfazer em relação a quem não está sujeito a ela.

Nesta perspectiva, a interpretação do conjunto dos referidos preceitos, segundo a qual a regra de integração nas escalas salariais dos cargos de chefia, prevista no referido art. 45º, abrange apenas os funcionários que sejam nomeados após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 557/99, apresenta-se, prima facie, isenta de censura constitucional.

Acontece, porém, que o legislador, no art. 58º, n.º 9, do Decreto-Lei n.º 557/99, deu por satisfeita tal condição de recrutamento para a categoria em causa em relação aos “funcionários abrangidos por este artigo [chefes de repartição de finanças e adjuntos de chefe de repartição de finanças], bem como os actuais peritos tributários e peritos de fiscalização tributária”, considerando-os “como possuindo o curso de chefia tributária”.

Ora, o entendimento, segundo o qual a integração prevista no art. 45º do Decreto-Lei nº 557/99 se aplica apenas aos funcionários que sejam nomeados para o cargo depois da sua entrada em vigor, conjugado com o facto de o mesmo diploma considerar, sem mais, como habilitados com o curso de chefia tributária os funcionários a que alude o n.º 9 do art. 58º, conduz, já, todavia, a que peritos tributários de 2ª classe, tidos, ao mesmo título (por mera atribuição legal) como habilitados com o curso de chefia tributária, possam ser integrados, na categoria de adjunto de chefe de repartição de finanças, em escalão inferior, não obstante terem igual antiguidade na categoria de peritos tributários de 2ª classe [que pelo diploma foi convertida na categoria de técnico de administração tributária – art. 52º, n.º 1, alínea c)] e maior antiguidade na categoria de adjunto de chefe de repartição de finanças, apenas porque foram nomeados para este cargo antes da entrada em vigor e os outros depois da entrada em vigor do mesmo diploma.

A possibilidade de verificação de um tal efeito normativo, que se mostra concretizado no caso dos autos, não é, já, constitucionalmente tolerável, ofendendo o disposto no art. 59º, n.º 1, alínea a) da Constituição, enquanto corolário do princípio da igualdade, consagrado no seu artigo 13º, entendido nos termos acima expostos.”

6. Acompanha-se este entendimento, que corresponde a jurisprudência consolidada do Tribunal na apreciação de normas do regime da função pública que conduzam a que funcionários mais antigos numa dada categoria passem a auferir remuneração inferior à de outros com menor antiguidade e idênticas habilitações, por virtude de reestruturações de carreiras ou de alterações do sistema retributivo em que interfiram factores anómalos, de circunstância puramente temporal, estranhos à equidade interna e à dinâmica global do sistema retributivo e sem relação com a natureza do trabalho ou com as qualificações, a experiência ou o desempenho dos funcionários confrontados (cfr. acórdão n.º 323/2005, Diário da República, I Série-A, de 14 de Outubro de 2005 e jurisprudência aí referida).

Com efeito, os funcionários que em 31 de Dezembro de 1999 não exercessem funções de chefia e detivessem, como o recorrente contencioso, a categoria de peritos de fiscalização tributária de 2.ª classe e fossem remunerados pelo escalão 2 dessa categoria, transitariam para a categoria de técnicos de administração tributária de nível I, nos termos do artigo 52.º, n.º 1, alínea c), daquele diploma, sendo integrados no escalão 2 desta categoria. Face ao preceituado no n.º 9 do artigo 58.º, que os dispensa do curso de habilitação exigido pelo artigo 15.º, passaram a poder ser imediatamente nomeados para cargos de chefia idênticos ao do recorrido e a ser remunerados pelo escalão 2 do cargo respectivo, por força do disposto no n.º 1 do artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 557/99. Ele, sujeito às regras específicas da transição do pessoal em exercício de cargos de chefia à data da entrada em vigor da nova estrutura remuneratória (artigos 67.º e 69.º), continuaria a ser remunerado pelo escalão 1, até perfazer o módulo de tempo e as mais condições necessárias para a progressão.

E não estamos perante uma anomalia da concepção do regime de transição sem efectiva concretização na situação remuneratória dos funcionários que potencialmente se aplica. Segundo o acórdão de 16 de Maio de 2006, Proc. 20/06, do Supremo Tribunal Administrativo (http://www.dgsi.pt/jsta), terão ocorrido nomeações susceptíveis de produzir esta diferenciação remuneratória, designadamente as constantes do Despacho publicado no Diário da República, II Série, de 31 de Maio de 2001 (aviso 7514/2001). Trata-se, seguramente, de funcionários a que não detinham o curso de chefia tributária, pois o respectivo regulamento só veio a ser aprovado pelo Despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais n.º 26160/2005 (2.ª série), Diário da República, II Série, de 20‑12‑2005.

7. Poderia objectar-se que o interessado sempre teria a possibilidade de evitar a percepção de remuneração inferior à de outros funcionários com a mesma categoria de origem e com menor antiguidade em cargo de chefia concorrendo, como eles, a lugares postos a concurso ao abrigo do novo regime, com o consequente posicionamento na escala remuneratória ao abrigo do n.º 1 do artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 557/99.

Não parece, todavia, que esta possibilidade de eliminar a distorção afaste a violação do princípio “a trabalho igual salário igual” que resulta do bloco legal considerado, no seu funcionamento normal. Comporta um sacrifício desproporcionado – basta pensar na álea do concurso ou, até, em não lhe interessarem os novos lugares em que pudesse ser provido sem hiato temporal –, exigir a um funcionário que renuncie ao cargo que ocupa e se candidate a novo lugar de chefia como expediente para evitar ter remuneração inferior a outro, sem melhores habilitações que venha a ser nomeado posteriormente para o exercício de cargo idêntico.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Julgar inconstitucional, por violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu artigo 13º, a norma que resulta dos artigos 69.º, 67.º e 45.º do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de Dezembro, na interpretação segundo a qual funcionários com a mesma ou superior antiguidade na categoria de origem e com maior antiguidade no cargo de chefia tributária auferem remuneração inferior àqueles que têm menor antiguidade no cargo de chefia e que foram nele investidos após a entrada em vigor do mesmo diploma;

b) Negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida no que à questão de constitucionalidade respeita.

Sem custas.

Lisboa, 5 de Março de 2008

Vítor Gomes

Ana Maria Guerra Martins

Carlos Fernandes Cadilha

Gil Galvão