665/07 · Tribunal Constitucional

Acórdão 144/08

ACÓRDÃO N.º 144/2008

Processo n.º 665/07

1.ª Secção

Relator: Conselheiro José Borges Soeiro

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I – Relatório

1. Por Acórdão de 1 de Abril de 2004, o Conselho dos Oficiais de Justiça deliberou a aplicação da pena única de inactividade pelo período de um ano ao ora Recorrente, A., Técnico de Justiça Principal junto do Tribunal Judicial das Caldas da Rainha.

Na sequência de recurso hierárquico interposto pelo Recorrente, o Conselho Superior do Ministério Público, em 14 de Dezembro de 2004, confirmou na íntegra a decisão impugnada.

Ainda inconformado, o Recorrente propôs de seguida acção administrativa especial, nos termos dos artigos 46.º e seguintes do CPTA, pretendendo obter a revogação do acto condenatório. Para tanto alegou o vício de falta de fundamentação da decisão impugnada, bem como a violação dos princípios da proporcionalidade, adequação e subsidiariedade das penas. Subsidiariamente, invocou ainda que a pena deveria ter sido suspensa na sua execução, nos termos do disposto no artigo 33.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro.

2. Em simultâneo, o Recorrente deduziu providência cautelar de suspensão de eficácia do referido acto administrativo, que veio a ser deferida por Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de Junho de 2005.

3. Por acórdão de 16 de Fevereiro de 2006, o Supremo Tribunal Administrativo negou provimento à acção proposta, tendo, no que releva para os presentes autos, decidido o seguinte:

“2 – Defende, depois, o autor que o acórdão não valorou explicitamente os factos constantes dos arts. 21° a 56° da matéria de facto provada.

É verdade. Realmente, nenhuma apreciação expressa foi efectuada a propósito da actuação do autor sobre a sua contribuição para o apaziguamento das tensas relações existentes entre alguns funcionários, da sua preocupação em assegurar o bom funcionamento do serviço e até da correcção do seu comportamento, factos que o próprio acórdão considerou provados. Simplesmente, tal como na generalidade foi referido no acórdão do COJ no capítulo dedicado ao ‘enquadramento jurídico- disciplinar’ (fls. 376 do p.a.; fls. 28 dos autos), não viu a entidade competente razões para os subsumir à noção de circunstância atenuante especial prevista no art. 29.º do ED.

De resto, a forma como o autor coloca a questão exprime mais um juízo de censura contra a medida e graduação da pena, atentatória, portanto, dos critérios definidos no art. 28.º do ED.

Ora, se ao tribunal é possível analisar da existência material dos factos nos moldes acima referidos e averiguar se eles constituem infracções disciplinares, já lhe não cabe apreciar a medida concreta da pena, salvo em casos de erro grosseiro e manifesto, porque essa é uma tarefa da Administração que se insere na chamada discricionariedade técnica ou administrativa, (Acs. do STA, de 11/12/86, in BMJ n° 362/434 e de 5/06/90, in BMJ n° 398/355;de 02/10/90, in BMJ n° 400/712; de 03/03/94, Proc. N° 033069, de 23/03/95, Proc. N° 032586; 6/03/97, Proc. n°041112; de 8/01/2000, Proc. n°038605; de 7/02/2004, Proc. n° 048149, entre outros). E não vemos, sinceramente, que tenha havido erro grosseiro nesse aspecto, pois que até mesmo para o acórdão, uma só das infracções (a da alínea b)) bastaria para a aplicação da pena de inactividade.

3 – Prosseguindo, advoga o autor impugnante que teriam sido violados os princípios da proporcionalidade, adequação e subsidiariedade das penas.

Estaria em causa, desta vez, a circunstância de não ter sido relevada factualidade apurada noutro procedimento disciplinar contra si instaurado (Proc. n° 183- D/039), apesar de ter sido a mesma a entidade punitiva (COJ) e, portanto, com conhecimento dos respectivos factos. Factualidade que, acrescida de outros elementos que agora documenta a respeito da sua competência, dedicação, urbanidade, etc, haveria de atestar a inadequação e desproporcionalidade da pena.

Ora bem. Em primeiro lugar, a factualidade reportada no art. 33.º da petição inicial não foi considerada provada no relatório do acórdão punitivo de fls. 40 v° e sgs. dos autos. O que, por si só, impediria que no procedimento n° 160.D/02 – que deu origem à pena de que ora recorre – todo esse circunstancialismo pudesse ser ponderado. Em segundo lugar, a argumentação produzida a propósito dos restantes elementos documentados nos autos não poderia servir para o caso presente, uma vez que, como o autor reconhece, foram obtidos já depois da prática dos factos aqui imputados e até mesmo após a aplicação da respectiva medida sancionatória.

Em todo o caso, sempre anuiremos que a graduação da sanção disciplinar de suspensão, dentro dos limites legalmente estabelecidos, é uma actividade incluída na discricionariedade imprópria (justiça administrativa), podendo sofrer os vícios típicos do exercício do poder discricionário, designadamente o desrespeito pelo princípio da proporcionalidade, na sua vertente da adequação (Ac. do STA, de 3/11/2004, Proc. n° 0329/04).

Contudo, nas hipóteses em que a medida tomada se situa dentro de um círculo de medidas possíveis, deve considerar-se proporcionada e adequada aquela de que a Administração se serviu (Esteves de Oliveira e outros, in Código de Processo Administrativo anotado, pags. l04/l05; tb. cit. Ac. do STA de 3/11/2004).

Assim, perante todo o circunstancialismo factual apurado, e não se nos deparando qualquer erro manifesto na dosimetria concreta da pena, não vemos como possa afirmar-se a violação dos princípios da proporcionalidade e adequação ou, tão-pouco, que a pena pudesse, subsidiariamente, ser outra.”

O Recorrente interpôs então recurso de apelação para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo daquele Tribunal, tendo concluído as suas alegações, no que ora importa, pela seguinte forma:

“(…)

5.º O tribunal a quo ao não apreciar do mérito da medida, designadamente, quanto à culpa do recorrente e sua graduação, violou o princípio constitucional da igualdade e o princípio da tutela jurisdicional efectiva, plasmados nos artigos 13.º e 20.º da Constituição da República Portuguesa.

6.º Igualmente, o Tribunal a quo violou o artigo 3°, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

7.º A interpretação do art° 3°, n.º 1 do CPTA no sentido de que as decisões sobre matéria disciplinar se encontram no âmbito da conveniência ou oportunidade da actuação da administração, estando fora da plena jurisdição dos tribunais administrativos, é inconstitucional por violação dos art°s 13° e 20° da Constituição da República Portuguesa.”

4. Em 29 de Março de 2007, o Pleno negou provimento ao recurso, assim confirmando, consequentemente, a decisão recorrida.

É deste acórdão que surge interposto o presente recurso de constitucionalidade, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação:

“– da inconstitucionalidade do art° 3.º, n.º 1 do CPTA quando interpretado no sentido de que as decisões sobre matéria disciplinar se encontram no âmbito da conveniência ou oportunidade da actuação da administração, estando fora da plena jurisdição dos tribunais administrativos, o que configura uma violação do direito da impugnação contenciosa de quaisquer actos administrativos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos e do princípio da tutela judicial efectiva dos actos da administração consagrados dos artigos 13.º, 20.º e 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa.

– da violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, plasmados nos artigos 13.º e 20.º da Constituição da República Portuguesa ao não ser apreciado pelo Tribunal o mérito da medida, designadamente, quanto à culpa do recorrente e sua graduação por parte do acórdão.”

5. Notificado para alegar, o Recorrente concluiu, nomeadamente, nos seguintes termos:

“(…)

J) No caso em apreço, o Acórdão não se pronunciou no sentido da apreciação da decisão administrativa de determinação da pena disciplinar a aplicar e sua medida, não se verificando assim, a observância ou não dos princípios da justiça e da proporcionalidade, imposta à Administração;

L) De acordo com o entendimento exarado, decorrente do princípio da separação de poderes, concluir-se-á que a falta de controle jurisdicional de decisões administrativas que se encontrem nesta área dúbia, continuará a determinar a lesão de direitos e de interesses legalmente protegidos;

M) Concluindo, tendo a norma do artigo 3.°, n.° 1 do Código de Processo nos Tribunais administrativos sido interpretada e aplicada com os condicionalismos e alcances atrás referidos, mostra-se ela ferida de inconstitucionalidade.”

O Conselho Superior do Ministério Público, Recorrido, pugnou pela improcedência do recurso.

6. Por despacho de 15 de Janeiro de 2008, o Relator ordenou a notificação do Recorrente para que se pronunciasse sobre a “eventualidade de o recurso não ser objecto de conhecimento pelo facto de a dimensão interpretativa impugnada não corresponder à ratio decidendi do acórdão recorrido bem como pelo facto de a violação dos artigos 13.º e 20.º da Constituição vir assacada à decisão propriamente dita.”

Na resposta o Recorrente invocou, no essencial, que a concretização da dimensão normativa foi efectivada nas conclusões das alegações, sustentando que “dúvidas não podem haver que a dimensão interpretativa do tribunal a quo em referência ao citado preceito legal está implícita à ratio decidendi, ou seja, é ela o sustentáculo do argumento jurídico subjacente à decisão de considerar improcedente a conclusão do recorrente.”

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentos

Questão Prévia

7. A apreciação do presente recurso pressupõe que se encontrem devidamente observados e cumpridos os pressupostos enunciados na Constituição e na Lei do Tribunal Constitucional. Assim, o conhecimento de recursos interpostos ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), já citado, como é o caso, ocorre quando, nomeadamente, a norma impugnada tenha sido aplicada pela instância recorrida como ratio decidendi, isto é, como fundamento da decisão controvertida, na dimensão interpretativa contestada pelo recorrente.

No requerimento de interposição de recurso, o Recorrente refere que pretende ver apreciado o artigo 3.º, n.º 1, do CPTA, “quando interpretado no sentido de que as decisões sobre matéria disciplinar se encontram no âmbito da conveniência ou oportunidade da actuação da administração, estando fora da plena jurisdição dos tribunais administrativos (...)”, face a uma eventual violação dos artigos 13.º, 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição.

No entanto, e como facilmente resulta da leitura de ambos os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, o artigo 3.º, n.º 1, do CPTA não foi aplicado naquela lata interpretação. Vejamos o que a este propósito se escreveu no Acórdão do Pleno, face à questão de inconstitucionalidade suscitada nas alegações de recurso dirigidas àquele Tribunal formulada nos mesmos idênticos termos:

“Ora (…) o tribunal não acolheu a interpretação do preceito referida pelo recorrente, de que as decisões sobre matéria disciplinar se encontram no âmbito da conveniência ou oportunidade da actuação da Administração, estando fora da plena jurisdição dos tribunais administrativos.

Como se deixou já repetidamente referido, o tribunal apenas reconheceu, na esteira da jurisprudência uniforme deste Tribunal Pleno, em sede de determinação da medida da pena, a existência de uma margem de liberdade de decisão, numa área designada de ‘justiça administrativa’, apenas sindicável se os critérios de graduação utilizados ou o resultado atingido se revelarem grosseiros ou ostensivamente inadmissíveis (o que recupera o patamar da censura jurisdicional em elementos de vinculação).” (assinalado nosso)

Com efeito, na decisão recorrida (bem como na anterior pronúncia do Supremo Tribunal Administrativo), apenas foi sindicada a “dosimetria concreta da pena”, face à ausência de qualquer “erro manifesto” (cfr. fls. 93 dos autos). Deste modo, o Tribunal recorrido pronunciou-se no sentido de que escaparia à jurisdição administrativa o controle de decisões proferidas em matéria disciplinar e atinentes à determinação da medida concreta da sanção a aplicar sempre que não se verificasse situação de erro ostensivo ou de violação do princípio da proporcionalidade na sua vertente de adequação.

Aliás, da análise do acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 16 de Fevereiro de 2006 resulta claro que o Tribunal apreciou devidamente todos os outros aspectos que vinham controvertidos relativamente à sanção disciplinar decretada, nomeadamente a fundamentação do Acórdão do Conselho Superior do Ministério Público, a valoração dos factos constantes dos artigos 21.º a 56.º da matéria de facto provada e a questão da não suspensão da pena.

Verifica-se, portanto, que a norma objecto do presente recurso não foi aplicada na dimensão interpretativa que vem impugnada o que obsta, nesta parte, ao conhecimento do recurso.

Invocando o Recorrente na sua resposta que procedeu à especificação da dimensão normativa concretamente aplicada em sede de alegações de recurso de constitucionalidade, cumpre realçar que este não é já momento processual idóneo para o fazer. O objecto do recurso de constitucionalidade, tal como resulta delimitado pelo requerimento de interposição do mesmo, não pode posteriormente vir a ser alargado nas alegações subsequentes (cfr., entre muitos outros, o Acórdão n.º 512/2006, publicado no Diário da República, II Série, de 23 de Fevereiro de 2007).

8. Por outro lado, ainda no requerimento de interposição de recurso, o Recorrente invoca a violação do princípio da tutela judicial efectiva pelo facto de o Tribunal a quo não ter apreciado o mérito da medida “designadamente quanto à culpa do recorrente e sua graduação por parte do acórdão.” Esta matéria foi posteriormente retomada nos pontos 16 a 18 da alegações de recurso. No entanto, esta questão de constitucionalidade surge directamente referida à decisão recorrida e não a qualquer norma ou interpretação normativa. Sendo o recurso de constitucionalidade, em qualquer uma das suas modalidades, um recurso normativo, não competindo ao Tribunal Constitucional, deste modo, proceder à análise e sindicância das decisões proferidas pelos restantes tribunais, falha, nesta parte, outro pressuposto essencial ao conhecimento do recurso.

Assim, não se verificando os pressupostos necessários ao conhecimento do recurso não pode o mesmo ser objecto de conhecimento.

III – Decisão

9. Nos termos e pelos fundamentos expostos acordam, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional, em não conhecer do objecto do recurso.

Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 12 (doze) UC.

Lisboa, 4 de Março de 2008

José Borges Soeiro

Maria João Antunes

Carlos Pamplona de Oliveira

Gil Galvão

Rui Manuel Moura Ramos