499/06 · Tribunal Constitucional

Acórdão 134/08

ACÓRDÃO N.º 134/2008

Processo n.º 499/06

1ª Secção

Relator: Conselheiro Carlos Pamplona Oliveira

ACORDAM EM CONFERÊNCIA

NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Relatório

1. A fls. 445 foi preferida a seguinte decisão sumária:

A., LDA. recorre para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro (LTC), do acórdão proferido em 14 de Março de 2006 na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo que negara provimento ao recurso jurisdicional interposto da sentença proferida no tribunal administrativo de 1ª instância pela qual improcedera o recurso contencioso interposto contra o despacho da Vereadora do Urbanismo da Câmara Municipal de Lisboa, de 28 de Junho de 1999, que indeferiu o pedido formulado pela recorrente de licenciamento para construção de um edifício de habitação em prédio sito na Rua Xavier Araújo, em Benfica, Lisboa.

Esclareceu, a convite do Tribunal, que o recurso tinha como objecto "a questão de inconstitucionalidade das normas dos artigos 69.º e 70.º do Regulamento do PDM de Lisboa, ratificado pela RCM 94/94, de 29 de Setembro (DR, I Série-B, de 29/09/1994)", pretendendo a recorrente "questionar a dimensão normativa das referidas disposições regulamentares, no sentido em que estas foram interpretadas no douto aresto recorrido, considerando-as aplicáveis a pedido de licenciamento apresentado na sequência de diversos actos administrativos constitutivos de direitos anteriores à publicação e entrada em vigor daquele instrumento de gestão territorial, não salvaguardando os efeitos produzidos por aqueles actos que o antecederam" e, ainda, na "dimensão normativa e sentido em que foram interpretadas no douto aresto recorrido, considerando que consagram restrições urbanísticas de carácter preventivo que não estariam sujeitas a qualquer prazo de caducidade".

Do aresto recorrido foi ainda interposto recurso por oposição de julgados para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, julgado findo por acórdão de 6 de Março de 2007 que não admitiu a invocada oposição de jurisprudência. Depois disso, o processo foi remetido ao Tribunal Constitucional, onde deu entrada em 10 de Janeiro de 2008.

A recorrente fez, então, saber que mantém interesse no julgamento do presente recurso.

Cumpre, por isso, verificar se ocorrem os requisitos que a lei impõe.

Recorde-se que o recurso em causa tem natureza puramente normativa, pelo que não é possível, através dele, sindicar directamente a decisão recorrida ou os juízos jurisdicionais nela contidos.

Deverá, assim, verificar-se se a questão que é colocada ao Tribunal tem natureza normativa, isto é, se se traduz na acusação de inconstitucionalidade de norma efectivamente aplicada como ratio decidendi na decisão recorrida; tal implica que haja identidade perfeita entre a norma aplicada e aquela que é definida pelo recorrente como objecto do seu recurso.

Ora, salta à vista que ao pretender sindicar artigos 69.º e 70.º do Regulamento do PDM de Lisboa no entendimento de que tais normas seriam "aplicáveis a pedido de licenciamento apresentado na sequência de diversos actos administrativos constitutivos de direitos anteriores à publicação e entrada em vigor daquele instrumento de gestão territorial, não salvaguardando os efeitos produzidos por aqueles actos que o antecederam", a recorrente está a querer sindicar a decisão recorrida e não a norma aplicada, pois é manifesto que o Supremo Tribunal Administrativo não a interpretou desta forma, ao contrário, aliás, do que pretendia a recorrente.

Diz – com marcada clareza – a decisão recorrida:

II.2.2. Assim sendo, isto é, revelando-se insubsistente algum direito (decorrente de anterior aprovação de algum aproveitamento urbanístico almejado pela recorrente) adquirido ou interesse legítimo verificado na vigência do Dec.-Lei 166/70, falece o pressuposto essencial de que arrancou (e com o que continua a esgrimir) a recorrente, perdendo todo o sentido falar de (não) caducidade de actos de licenciamento ou aprovação de obras daí decorrentes.

II.2.3. Não se verificando, pois, como subsistente na ordem jurídica alguma decisão administrativa que pudesse condicionar (ou que de algum modo devesse conformar) a Administração, nada obstava, bem pelo contrário, a que a algum pedido de aproveitamento urbanístico deduzido fosse aplicável a disciplina normativa então vigente. Isto é, a um pedido como o formulado a 17.07.96 teria que se aplicar o que dimanava do DL 445/91, e, para o que vai ver-se de seguida, o disposto no Artigo 52.º, nº 2, alínea a), com referência ao que decorre do art. 70.º do RPM, aprovado pela RCM 94/944 (cuja invocada inaplicabilidade perde qualquer sentido face à insubsistência de algum anterior direito da recorrente, como se viu) e que, como deflui da Mª de Fº (cf. alínea g), considera o terreno em causa como inserido em área de estruturação urbanística habitacional, ali identificada e, como tal, e segundo aqueles normativos, sujeito às prescrições/autorizações decorrentes de um plano de urbanização que à data do acto impugnado, e como regista a Mª de Fº (cf. alínea g.4.), ainda se encontrava em elaboração no competente departamento da CML.

Nem se diga, como pretende a recorrente, que aqueles art.s 69.º e 70.º do RPM consubstanciam medidas preventivas, e, como tal, e por força do disposto no art. 112.º/2 do DL 380/99, de 22 de Setembro, à data do acto impugnado (28.06.99) já haviam caducado, sem o que aqueles dispositivos dos art.s 69.º e 70.º violariam os art.s 2.º, 9.º, 13.º, 18.º, 62.º e 266.º da CRP.

Vejamos:

Face ao que decorre do art. 107.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial — RJIGT —, contido no Decreto-Lei n.º 380/99 de 22 de Setembro, bem como face ao que já decorria do art. 7.º do DL 69/90 de 2/MAR, as medidas preventivas, e como se escreveu no acórdão deste STA de 06-07-2004, (Rec. nº 0619/04), constituem “regulamentos que têm como objectivo garantir para uma área que tem em preparação um plano ou a sua revisão, que a liberdade de decisão não fique condicionada por decisões entretanto tomadas em processos individuais com base nos regimes que se pretendem alterar, de tal forma que inviabilize os objectivos do planeamento.

“São medidas”, mais ali se disse, “sujeitas ao critério da necessidade, de âmbito territorial limitado e de âmbito temporal também efémero, não podendo vigorar por mais de dois nos e que deixam de vigorar quando entrar em vigor o plano que motivou a sua emissão.”

São, em suma, prescrições destinadas a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possam limitar a liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do plano como refere o art. 107.º do RJIGT.

Ora, atentando no RPM constata-se desde logo que, como medidas preventivas (que “prevalecem sobre as disposições do presente Regulamento”) apenas são referidas as registadas no artigo 126.º, n.º 1, alínea a).

Por outro lado, e como de mais relevante, importa referir que o que se prescreve no citado artigo 70.º do RPM não consubstancia alguma norma temporária, antes sim estatuições (regras supletivos, como ali são denominadas, mas nunca de carácter temporalmente efémero) de ordenamento urbanístico que na área em causa e na falta dos aludidos planos apenas consentem as obras ali enunciadas, e desde que se não esteja perante “construções ilegais”, como ainda ali se entendeu sublinhar, modelando do modo ali prescrito os poderes de uso e fruição dos imóveis respectivos.

E, um tal entendimento, não é de molde a afrontar algum princípio constitucional, concretamente contido nalgum dos dispositivos contidos nos artºs 2.º, 9.º, 13.º, 18.º, 62.º e 266.º da CRP como a recorrente, de resto sem o substanciar, invoca.

À falta de tal materialização, e face ao que está em causa, sempre se dirá que, estando perante um acto que denegou uma dada pretensão construtiva, nunca o mesmo poderia ter violado o direito fundamental de propriedade, como irá ver-se.

Efectivamente, como vem sendo reiteradamente afirmado pela doutrina e jurisprudência, o jus aedificandi (direito de edificar) não se inclui no direito de propriedade privada, a que se refere o art. 62.º da CRP, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídica pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado. Por isso, os poderes de uso, fruição e disposição em que o direito de propriedade se manifesta só podem ser exercidos se se contiverem dentro dos limites de tal modelação e respeitarem as restrições por ela impostas.

A propósito, e em tal sentido, poderá ver-se abundante jurisprudência deste STA. Citam-se, a título de exemplo os seguintes acórdãos: de 30/09/1997 (rec. 35751), de 18/02/1998 (rec. 27816-P), de 24/05/2000 (rec. 41194), de 24/01/2001 (rec. 40923), de 12/12/2001 (rec. 34981-P), de 07/03/2002 (rec. STA 48179) e de 26/SET02 (rec. 485), de 12 de Novembro de 2002 (Rec. 307/02), de 26 de Setembro de 2002 (Rec. 485.02.12) e de 31-03-2004 (Rec. 035338-P). Como jurisprudência do TC, poderão ver-se, v.g., o Ac. n.º 377/99 — Proc. n.º 501/96 de 22 de Junho de 1999 (in DR II n.º 49, de 28 de Fevereiro de 2000) e o AC. n.º. 544/2001 — Proc. n.º 194/01, com citação de muita outra jurisprudência e doutrina.

Em síntese, e em conclusão, ao pedido de aproveitamento urbanístico por si formulado a 17.07.96 haveria que aplicar-se o que decorre dos art.s 69.º e 70.º do RPM, aprovado pela RCM 94/94, pelo que, e face ao que dimana do art. Artigo 52.º, n.º 2, alínea a) do DL 445/91, o invocado deferimento tácito, a ter-se formado, mostrar-se-ia fulminado de nulidade em virtude de um tal acto ser desconforme a prescrições/autorizações legalmente exigíveis, e que, no caso, não consentiam a construção de “quaisquer obras novas”.

Ou seja, o silêncio da Administração, gerador do pretenso acto tácito, teria recaído sobre um requerimento sujeito àqueles condicionamentos.

E, como é sabido, e segundo o regime jurídico-administrativo em causa, o acto tácito mais não significa que a lei, em certas circunstâncias, mandar interpretar para certos efeitos a passividade ou o silêncio de um órgão administrativo como significando o deferimento ou o indeferimento do pedido, quando sobre o mesmo tinha obrigação de se pronunciar, com vista a proteger o interessado contra uma tal passividade. Só que, no caso, e relativamente a um processo em que a Administração devia intervir nos aludidos termos, a admitir-se que o seu silêncio significava o deferimento do pedido, face ao que alegadamente dimana do que se contém nas mencionadas disposições legais, o mesmo teria, como se viu, e se disse na sentença, de se considerar nulo.

II.2.4. Do antes exposto, e essencialmente porque não pode considerar-se como subsistindo na esfera jurídica da recorrente, à data do acto impugnado, qualquer acto administrativo (expresso ou tácito) que a tivesse investido (ou mantido) no direito ou interesse legítimo que invoca (isto é, na pretensão de construir que almejava e denegado pelo acto impugnado), e bem assim que pré-determinasse a aferição do pedido a que se refere o ponto b) da Mª de Fº, também improcede forçosamente a invocada ilegal revogação de actos administrativos constitutivos de direitos por parte do ACI, assim improcedendo, e sem necessidade de outras considerações, tudo a que a tal respeito é invocado pela recorrente, e que perpassa por boa parte da sua alegação.

Ao contrário do que argumentava a recorrente, o acórdão recorrido concluiu, como se vê, que os aludidos preceitos seriam aplicáveis ao pedido de licenciamento formulado pelo recorrente, pois desconsiderou a invocada "sequência de diversos actos administrativos constitutivos de direitos anteriores à publicação e entrada em vigor daquele instrumento de gestão territorial" julgando totalmente irrelevantes quaisquer efeitos produzidos por aqueles actos.

Na mesma linha se inscreve a questão suscitada também a propósito dos referidos artigos 69.º e 70.º do Regulamento do PDM de Lisboa, mas agora reportada à "dimensão normativa" segundo a qual tais normas "consagram restrições urbanísticas de carácter preventivo que não estariam sujeitas a qualquer prazo de caducidade".

Na verdade, o aresto não perfilhou um entendimento totalmente concordante com a questionada "dimensão", pois – como se lê no transcrito texto – recusou atribuir a estas normas carácter preventivo, antes ponderou que o que se prescreve no citado artigo 70.º do RPM não consubstancia alguma norma temporária, antes sim estatuições (regras supletivos, como ali são denominadas, mas nunca de carácter temporalmente efémero) de ordenamento urbanístico que na área em causa e na falta dos aludidos planos apenas consentem as obras ali enunciadas, e desde que se não esteja perante “construções ilegais”, como ainda ali se entendeu sublinhar, modelando do modo ali prescrito os poderes de uso e fruição dos imóveis respectivos.

Porém, mais significativo é esta matéria surgir como um argumento destinado a moldar uma determinada solução, que não uma autónoma acusação de inconstitucionalidade à norma.

E a prova disto é a circunstância de os preceitos de que falamos apresentarem estatuições plúrimas, e não se saber – porque o recorrente não a identifica – qual foi efectivamente a regra adoptada pela decisão em análise. É que, sem poder desligar-se a questão do complexo preceito legal contido no artigo 69º, a verdade é que mesmo o artigo 70º do Regulamento em causa comporta pelo menos 3 normas, aplicáveis a diversas situações, e nenhuma delas é apontada como tendo sido adoptada pelo aresto em análise.

Nestes termos, não é possível conhecer-se do presente recurso. Decide-se, por isso, com fundamento no artigo 78º-A n.º 1 da LTC, não conhecer do seu objecto.

2. Contra esta decisão reclama a recorrente dizendo, essencialmente, o seguinte:

A., LDA., recorrente no processo à margem referenciado, não se conformando com a douta decisão sumária de 2008.01.24, vem, ao abrigo do art. 78º-A da LTC, reclamar para a conferência, nos termos e com os fundamentos seguintes:

1. [...] a ora reclamante recorreu, em 2005.02.04, para a Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA), invocando nas conclusões 8.ª e 12.ª das respectivas alegações de recurso, as seguintes questões de inconstitucionalidade:

“8.ª Os referidos actos constitutivos de direitos são muito anteriores à entrada em vigor do PDM de Lisboa, ratificado pela RCM 94/94, de 29 de Setembro (v. DR, I Série B, de 1994.09.29, págs. 5916 e segs.), pelo que este instrumento de ordenamento do território é inaplicável in casu e nunca poderia determinar o indeferimento da pretensão formulada pela recorrente (v. arts. 119.º e 266.º da CRP e arts. 12.º e 13.º do Cód. Civil) — cfr. texto nºs. 13 e 14;

12.ª Os arts. 69.º e 70.º do Regulamento do PDM de Lisboa, interpretados no sentido de não estarem sujeitos a qualquer prazo de caducidade, são inconstitucionais por violação dos arts. 2º, 9º, 13º, 18º, 62º e 266º CRP, pois os particulares ficariam indefinidamente impedidos de aproveitar urbanisticamente terrenos situados em zonas urbanas, sem qualquer compensação — cfr. texto nºs. 17 e 18”.

Por Acórdão da 1.º Secção do STA, de 2006.03.14, foi negado provimento ao recurso jurisdicional interposto pela ora reclamante.

Não se conformando com o referido aresto, a ora reclamante recorreu para este Venerando Tribunal Constitucional, invocando novamente as referidas questões de inconstitucionalidade.

Por despacho proferido pelo Senhor Conselheiro Relator, da 1.º Secção do STA, de 2006.04.30, foi admitido o referido recurso interposto para o Tribunal Constitucional quanto às questões de inconstitucionalidade suscitadas pela ora reclamante.

Na douta decisão sumária ora reclamada decidiu-se que não podia tomar-se conhecimento do recurso interposto, pois:

a) A recorrente “ao pretender sindicar os artigos 69.º e 70.º do Regulamento do PDM de Lisboa (...) está a querer sindicar a decisão recorrida e não a norma aplicada (sendo que) o acórdão recorrido concluiu (...) que os aludidos preceitos seriam aplicáveis ao pedido de licenciamento formulado nela recorrente” (v. fls. 2 e 5).

b) A recorrente não cumpriu o ónus de definição das normas jurídicas julgadas inconstitucionais pois “os preceitos (...) apresent(am) estatuições plurimas (...) e nenhuma delas é apontada como tendo sido adoptada pelo aresto em análise” (v. fls. 6).

Salvo o devido respeito, cremos que a decisão reclamada não pode manter-se.

Vejamos.

2. No caso sub judice verifica-se que o pedido de licenciamento de construção apresentado pela ora reclamante na Câmara Municipal de Lisboa foi indeferido por despacho da Senhora Vereadora Margarida Magalhães, de 1999.06.28, num simples “concordo”.

No despacho em causa declara-se que se concorda com a informação do Senhor Director do DMPGU, de 1999.06.02, que, por sua vez, remete para a proposta de indeferimento formulada pelo Senhor Arquitecto Jorge Contreiras, em 1999.02.05, com o seguinte teor:

“...propõe-se o indeferimento do processo sendo a fundamentação de facto o incumprimento dos arts. 69.º e 70.º do RPDM e a fundamentação de direito o incumprimento da b) do n.º 1 do art. 63.º do DL 445/91 com a nova redacção dada pelo DL 250/94”.

O despacho sub judice indicou as referidas normas como fundamento da decisão de indeferimento, não tendo contudo sido minimamente explicitadas as razões jurídicas, face às “estatuições plurimas” emergentes das referidas normas, para o indeferimento dos pedidos de aprovação de projectos e de licenciamento apresentados.

Face à aplicação das referidas normas daquele instrumento de gestão territorial a ora reclamante recorreu daquele acto de indeferimento para os Tribunais Administrativos, invocando no decurso do recurso contencioso as questões de inconstitucionalidade acima enunciadas.

Apesar de terem sido proferidas duas decisões judiciais a negar provimento à pretensão formulada pela ora reclamante, em nenhum delas se indicou ou concretizou, nos termos exigidos pela decisão sumária ora reclamada, qual das “estatuições plurimas” dos preceitos em análise – arts. 69.º e 70.º do PDM de Lisboa – foi subsumida e aplicada ao caso concreto, tendo-se concluindo apenas no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2006.03.14, que: [...]

Em qualquer dos casos, a impossibilidade de melhor identificação das normas em causa nunca poderá ser imputada à ora reclamante, que suportou na sua esfera jurídica as consequências do referido acto administrativo lesivo, tendo procedido à sua impugnação pelas vias judiciais adequadas (v. art. 268º/4 da CRP), invocando a inconstitucionalidade dos normativos em causa (v. arts. 2º, 9º, 130, 18º, 62º, 1190 e 266º da CRP).

[...] é manifesto que a decisão reclamada não pode manter-se.

3. Em primeiro lugar, a ora requerente não pretende e nunca pretendeu “sindicar o mérito da decisão recorrida” proferida pelo STA, tendo apenas questionado a constitucionalidade da dimensão normativa dos referidos preceitos, face ao sentido e alcance que lhe foram atribuídos in casu (v. art. 70/1/b da LTC). [...]

Contrariamente ao que consta da decisão reclamada, a ora recorrente não pretendeu “sindicar a decisão recorrida”, mas sim a dimensão e alcance normativo que foi atribuído aos arts. 69º e 70º do RPDM de Lisboa pela decisão recorrida.

[...]

No caso sub judice está em causa um recurso de constitucionalidade interposto nos termos do art. 70º/l/b) da LTC de decisão de Tribunal que aplicou “norma cuja inconstitucionalidade foi suscitada durante o processo”, pelo que nunca poderia deixar de se entender que é “determinante do juízo a proferir o concreto teor da decisão recorrida” (v. Ac. TC nº. 366/94, de 6 de Março, Proc. 226/94).

Ora, a requerente apenas questionou a constitucionalidade da dimensão normativa restritiva atribuída no douto aresto recorrido às normas sindicadas, na medida em que tal “sentido mediatizado pela decisão recorrida” (v. Ac. TC nº. 433/2006, de 12 de Julho, Proc. 430/2006), afronta as normas e princípios constitucionais consagrados nos arts. 2º, 90, 13º, 18º, 62º, 119º e 266º da CRP.

Trata-se assim claramente, nas palavras da decisão reclamada, de uma “sindic(ância) (d)a decisão recorrida”, quanto ao sentido normativo atribuído às normas impugnadas, mas assente na violação de parâmetros e critérios constitucionais, pelos resultados e desconformidade constitucional de tal interpretação, e não por simples critérios de “interpretação (da) decisão recorrida” sobre a “aplica(bilidade) ao pedido de licenciamento formulado pela recorrente” das normas impugnadas, discutindo-se, v.g., se tal interpretação seria admissível ao abrigo do disposto nos arts. 12º e 13º do C. Civil (cfr. art. 70º/1/b) da LTC).

No presente recurso, a ora requerente nunca questionou a admissibilidade de tal interpretação, por violação de critérios de “interpretação (e) aplicabilidade” das normas impugnadas, mas apenas a constitucionalidade das normas em causa com o alcance, sentido e dimensão normativa que lhes foi efectivamente atribuído in casu, pelo que se impõe a respectiva admissão (v. art. 70º/1/b) da LTC).

4. Em segundo lugar, a ora reclamante enunciou e definiu — como lhe competia — as normas jurídicas que considerou inconstitucionais (v. art. 75º-A/1 e 2 da LTC).

[...]

A ora reclamante identificou assim adequada e suficientemente a questão de constitucionalidade (v. art. 75º-A/1 e 2 da LTC).

4.1. Por um lado, a ora reclamante referiu expressamente as normas constantes do Regulamento do PDM de Lisboa, que considerou inconstitucionais no corpo das suas alegações e conclusões de recurso.

4.2. Por outro lado, a ora reclamante indicou expressamente o sentido ou critério normativo que foi atribuído às normas em causa pelo aresto recorrido, que, além do mais, considerou-as aplicáveis a pedido de licenciamento na sequência de diversos actos administrativos constitutivos de direitos anteriores à publicação e entrada em vigor daquele instrumento de gestão territorial, não salvaguardando os efeitos produzidos por aqueles actos que o antecederam, desconsiderando que consagram restrições urbanísticas de carácter preventivo não sujeitas a qualquer prazo de caducidade e restrições de carácter preventivo, pelas quais os particulares ficariam indefinidamente impedidos de aproveitar urbanisticamente terrenos situados em zonas urbanas, sem qualquer compensação ou indemnização.

4.3. Por outro lado ainda, a ora reclamante indicou também expressamente a violação dos princípios constitucionais consagrados nos arts. 2º, 9º, 13º, 18º, 62º, 119.º 266º da CRP, suscitando a inconstitucionalidade formal e material das normas constantes do Regulamento do PDM de Lisboa (v. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, 3 ed., 1996, 11/342 e segs.).

Acresce que a ora reclamante fundamentou sucintamente a inconstitucionalidade das referidas normas, de acordo com o sentido em que foram interpretadas no douto aresto recorrido, na violação dos princípios da confiança, da segurança jurídica, igualdade, proporcionalidade, da justiça, propriedade privada e respeito pelos interesses legalmente protegidos (v. Ac. TC 71/03, de 12 de Fevereiro, Proc. 592/02, Cons. Mário Torres, www.tribunalconstitucional.t).

4.4. Finalmente, a referência genérica feita às normas constantes do Regulamento do PDM de Lisboa — arts. 69º e 70º — tem que ser entendida à luz do quadro jurídico-material subjacente à decisão recorrida, ao despacho da Senhora Vereadora Margarida Magalhães, de 1999.06.28, à informação do Senhor Director do DMPGU, de 1999.06.02 e à proposta de indeferimento do Senhor Arquitecto Jorge Contreiras, de 1999.02.05.

[...]

Ora, dado que o indeferimento da pretensão da ora reclamante foi sustentado à luz do Regulamento do PDM de Lisboa e na aplicação genérica dos arts. 69º e 70.º daquele instrumento de gestão territorial, sem ter sido individualizada em concreto ou explicitadas as razões jurídicas, face às “estatuições plurimas” emergentes das referidas normas para o indeferimento dos pedidos de licenciamento apresentados pela recorrente, é manifesto que a ora reclamante nunca poderia proceder a tal individualização, desconsiderando a interpretação e aplicação feitas no caso concreto pelas referidas entidades e serviços e substituindo-se na fundamentação das respectivas decisões e informações (v. art. 268º/3 da CRP e arts. 124º e 125º do CPA).

É pois manifesto que, contrariamente ao decidido na douta decisão reclamada, a reclamante cumpriu o ónus de definição das normas jurídicas julgadas inconstitucionais, pois enunciou e definiu — como lhe competia e de acordo com os elementos de que dispõem — as normas jurídicas julgadas inconstitucionais.

A não se entender assim, teríamos de concluir que não seriam objecto de tutela judicial efectiva (v. art. 20.º da CRP) os casos em que, por razões aparentes imputáveis a entidades administrativas e órgãos judiciais, nunca fosse identificada — como não foi no caso sub judice — a “estatuição” secreta, obscura e não publicada de determinado norma do referido instrumento de gestão territorial, apesar de tal norma ter sido aplicada e determinado a lesão dos direitos e interesses da ora requerente, que integram precisamente o objecto de presente processo (v. art. 268º/4 da CRP).

5. Do exposto resulta assim que o douto aresto recorrido aplicou as normas do Regulamento do PDM de Lisboa e a ora recorrente invocou questões de constitucionalidade relativamente às normas dos arts. 69.º e 70.º do referido instrumento de gestão territorial, no sentido e com a dimensão normativa que lhe foram atribuídas in casu, pelo que é manifesta a admissibilidade do presente recurso (v. art. 70º/1/b) da LTC).

Nestes termos, deverá ser julgada procedente a presente reclamação, revogando-se a decisão reclamada, admitindo-se o recurso interposto pela ora reclamante e prosseguindo o presente processo os seus ulteriores termos, com as consequências legais.

3. A entidade administrativa foi ouvida, pronunciando-se contra o deferimento da reclamação.

Fundamentos

4. Na decisão sumária em análise foram explicadas, detalhadamente, as razões pelas quais se não pode conhecer do objecto do presente recurso, interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC.

A reclamante visa questionar o entendimento sufragado pelo Supremo Tribunal Administrativo quando interpretou as disposições contidas nos artigos 69.º e 70.º do Regulamento do PDM de Lisboa, considerando-as "aplicáveis a pedido de licenciamento apresentado na sequência de diversos actos administrativos constitutivos de direitos anteriores à publicação e entrada em vigor daquele instrumento de gestão territorial, não salvaguardando os efeitos produzidos por aqueles actos que o antecederam" e, ainda, considerando "que consagram restrições urbanísticas de carácter preventivo que não estariam sujeitas a qualquer prazo de caducidade".

Alega a recorrida que tal entendimento é desconforme com a Constituição. Mas, na verdade, a crítica está apontada à decisão, cujo resultado seria infractor da Constituição, e não às ditas normas.

Vejamos:

É manifesto que o Supremo Tribunal Administrativo não interpretou as referidas normas com o questionado sentido de serem "aplicáveis a pedido de licenciamento apresentado na sequência de diversos actos administrativos constitutivos de direitos anteriores à publicação e entrada em vigor daquele instrumento de gestão territorial, não salvaguardando os efeitos produzidos por aqueles actos que o antecederam". E não as aplicou com este sentido porque não aceitou a tese sufragada pela recorrente de que se tinham sedimentado na ordem jurídica, antes da entrada em vigor do mencionado Regulamento camarário, "actos administrativos constitutivos de direitos".

É certo que a recorrente entende que não é legítimo não qualificar a actividade que desenvolveu com a Câmara Municipal de Lisboa, assim recusando a existência de actos constitutivos de direitos fixados na sua esfera jurídica; mas o certo é que ao pretender questionar tal entendimento, a recorrente está a atacar a decisão jurídica perfilhada, a valoração jurídica dos factos, e não as normas que ela aplicou para adoptar uma tal solução. Ou seja: para poder concluir-se, no sentido proposto pela recorrente, que as apontadas normas são infractoras da Constituição seria necessário previamente adoptar um outro julgamento, diverso daquele que o Tribunal recorrido perfilhou, quanto ao significado da mencionada actividade administrativa. A errada perspectiva com que a recorrente coloca a questão de inconstitucionalidade no presente recurso, cifra-se, ainda na constatação de que as normas questionadas não foram, como já se disse, aplicadas na decisão recorrida com o sentido impugnado.

De igual forma, ao questionar a conformidade constitucional das mesmas normas, interpretadas no sentido de que "que consagram restrições urbanísticas de carácter preventivo que não estariam sujeitas a qualquer prazo de caducidade", a recorrente está, na verdade, a atacar a decisão por, em seu entender, dela resultar que as medidas provisórias previstas nestes preceitos regulamentares conduzirem a "restrições urbanísticas de carácter preventivo que não estariam sujeitas a qualquer prazo de caducidade" e que assim afectariam, por tempo indeterminado, a capacidade construtiva do prédio. Mas também aqui a crítica se desloca para a decisão, que não para as normas. Na verdade, também nesta parte o Tribunal recorrido aplicou estes preceitos de forma diversa, considerando que "o citado artigo 70.º do RPM não consubstancia alguma norma temporária, antes sim estatuições (regras supletivos, como ali são denominadas, mas nunca de carácter temporalmente efémero) de ordenamento urbanístico que na área em causa e na falta dos aludidos planos apenas consentem as obras ali enunciadas".

Para além de tudo isto, cumpre reafirmar que não seria possível julgar inconstitucionais normas definidas genericamente como sendo "os artigos 69º e 70º do RPM de Lisboa", preceitos que integram uma pluralidade de normas, sem uma rigorosa identificação da norma efectivamente aplicada, o que, ao contrário do que pretende a reclamante, constitui tarefa do recorrente, cabendo-lhe fazer corresponder o sentido da norma impugnada ao enunciado de um preceito jurídico concreto. O que, no caso, manifestamente não acontece.

Não procede, enfim, a reclamação apresentada.

Decisão

5. Em face do exposto, decide-se indeferir a reclamação e confirmar a decisão sumária de não conhecimento do recurso. Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC.

Lisboa, 27 de Fevereiro de 2008

Carlos Pamplona de Oliveira

Maria João Antunes

Gil Galvão