547/07 · Tribunal Constitucional

Acórdão 112/08

ACÓRDÃO Nº 112/2008

Processo n.º 547/07

3ª Secção

Relatora: Conselheira Ana Guerra Martins

Acordam, na 3ª Secção, do Tribunal Constitucional

I – RELATÓRIO

1. O presente recurso vem interposto pelo Ministério Público, com natureza obrigatória, ao abrigo do artigo 280º, n.º 1, alínea a), e n.º 3 da CRP e dos artigos 70º, n.º 1, alínea a), e 72º, n.º 3, ambos da LTC, da sentença proferida pelo Tribunal da Relação do Porto, em 23 de Janeiro de 2007 (fls. 634 a 654) que julgou improcedente o recurso interposto e determinou a desaplicação da norma extraída do n.º 4 do artigo 23º do Código de Expropriações, uma vez que aquele, constituindo “um preceito de natureza exclusivamente fiscal, é inconstitucional por violar de forma flagrante o princípio da irretroactividade da lei fiscal e da igualdade fiscal” (fls. 649).

2. Notificado para alegar, o Ministério Público apresentou as suas alegações, cujo teor ora se reproduz:

“1. Apreciação da questão de constitucionalidade suscitada.

O presente recurso obrigatório vem interposto pelo Ministério Público da decisão, proferida no Tribunal da Relação do Porto, que recusou aplicar, com fundamento em inconstitucionalidade, a norma constante do artigo 23°, nº 4, do Código de Expropriações de 1999.

Esta questão não é nova na jurisprudência constitucional, tendo sido — em momento relativamente recente — apreciada pelo Plenário do Tribunal Constitucional que concluiu, no Acórdão nº 422/04, que a referida norma não viola o disposto nos artigos 13° e 62°, n°2, da Constituição da República Portuguesa.

A decisão recorrida adere, no essencial, à tese que ficou vencida no referido aresto, bem como às posições doutrinárias que aí foram analisadas e ponderadas.

Deste modo, não se verificando qualquer elemento novo ou superveniente que determine a reponderação do juízo de não inconstitucionalidade formulado, por maioria, pelo Plenário deste Tribunal Constitucional — e que coincide, aliás, com o sentido propugnado na alegação, apresentada pelo Ministério Público no processo que culminou na prolação de tal acórdão — entendemos que — reiterando os fundamentos do Acórdão n° 422/04 — deverá proceder o presente recurso.

2. Conclusão

Nestes termos e pelo exposto, conclui-se:

1º

Pelas razões invocadas no Acórdão nº 422/04, proferido pelo Plenário do Tribunal Constitucional, a norma constante do artigo 23°, nº 4, do Código de Expropriações de 1999 não viola o disposto nos artigos 13° e 62°, nº 2 da Constituição da República Portuguesa.

2°

Termos em que deverá proceder o presente recurso.”

4. Por sua vez, notificado das alegações do Ministério Público, o recorrido A. juntou requerimento aos autos, informando que “prescinde de o fazer, mais requerendo que o prazo concedido se esgote com o presente requerimento.

Quanto à recorrida Câmara Municipal de Amarante, notificada das referidas alegações, deixou esgotar o respectivo prazo de resposta sem que viesse aos autos pronunciar-se.

Cumpre, então, apreciar e decidir.

II – FUNDAMENTAÇÃO

5. Entre a data de apresentação dos autos, conclusos, à Relatora do presente recurso e a prolação do presente acórdão, este Tribunal teve oportunidade de apreciar a questão relativa à inconstitucionalidade do n.º 4 do artigo 23º do Código de Expropriações, mediante intervenção do seu Plenário, com vista à prevenção de eventuais divergências jurisprudenciais, conforme decorre do n.º 1 do artigo 79º-A da LTC. Em 14 de Janeiro de 2008, foi aprovado o Acórdão n.º 11/2008, que procedeu a uma reorientação do sentido da jurisprudência deste Tribunal a propósito daquela questão de inconstitucionalidade normativa, tendo-se, consequentemente, abandonado o sentido da jurisprudência anteriormente espelhada no Acórdão n.º 422/2004.

Em função desta recentíssima fixação de jurisprudência constitucional, procede-se apenas a uma remissão para a fundamentação exaustivamente desenvolvida no referido Acórdão n.º 11/2008, de 14 de Janeiro de 2008. Assim:

“2. A posição anterior do Tribunal Constitucional

Este Tribunal decidiu, no Acórdão n.º 422/2004 (pub. em “Acórdãos do Tribunal Constitucional”, 59º vol., pág. 687), tirado em Plenário, ao abrigo do disposto no art.º 79.º - A, da LTC, num caso em que estava em causa a mesma norma, mas que a entidade expropriante era o Município onde se situava o terreno expropriado, não julgar inconstitucional a norma questionada.

Considerou-se que o disposto no n.º 4, do artigo 23.º, do Código das Expropriações de 1999, não violava nem o princípio da igualdade, nem o direito a uma justa indemnização, consagrados, respectivamente, nos artigos 13.º e 62.º, n.º 2, da C.R.P. - fundamentos então invocados para recusar a aplicação daquela norma pela sentença proferida no processo em que foi prolatado o referido acórdão.

Posteriormente, efectuaram o mesmo juízo de constitucionalidade, por remissão para os fundamentos do acórdão acima referido, os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- n.º 585/2004 (disponível no site www.tribunalconstitucional.pt).

- n.º 588/2004 (disponível no site www.tribunalconstitucional.pt).

- n.º 625/2004 (pub. em “Acórdãos do Tribunal Constitucional”, 60.º vol., pág. 503).

- n.º 629/2004 (disponível no site www.tribunalconstitucional.pt).

- n.º 643/2004 (pub. no Diário da República, II Série, de 10-1-2005).

- n.º 644/2004 (disponível no site www.tribunalconstitucional.pt).

- n.º 662/2004 (disponível no site www.tribunalconstitucional.pt).

- n.º 683/2004 (disponível no site www.tribunalconstitucional.pt).

- n.º 251/2005 (disponível no site www.tribunalconstitucional.pt).

- n.º 332/2005 (disponível no site www.tribunalconstitucional.pt).

No acórdão n.º 625/2004 afirmou-se que “o acolhimento dessa orientação implica não apenas o acatamento do sentido da decisão das questões de constitucionalidade expressamente tratadas pelo acórdão do Plenário, mas também o respeito pela projecção que, relativamente a questões nele não explicitamente apreciadas, há que atribuir aos juízos em que se fundaram tais decisões, pelo menos quando constituam seu pressuposto lógico necessário.”

Este raciocínio permitiu que também se considerasse, nesse acórdão e noutros posteriormente proferidos, que o disposto no n.º 4, do art.º 23.º, do Código das Expropriações de 1999, não violava também o princípio da não retroactividade fiscal, consagrado no art.º 103.º, n.º 3, da C.R.P..

(…)

5. O princípio constitucional da justa indemnização

O artº 62.º, n.º 2, da C.R.P., determina que a expropriação por utilidade pública só pode ser efectuada mediante o pagamento de justa indemnização.

Apesar da Constituição ter remetido para o legislador ordinário a fixação dos critérios conducentes à fixação da indemnização por expropriação, ao exigir que esta seja “justa”, impõe a observância dos seus princípios materiais da igualdade e proporcionalidade, assim como do direito geral à reparação dos danos, como corolário do Estado de direito democrático (artº 2.º, da C.R.P.).

Em termos gerais e utilizando definição comum à jurisprudência deste Tribunal, poder-se-á dizer que a “justa indemnização” há-de tomar como ponto de referência o valor adequado que permita ressarcir o expropriado da perda do bem que lhe pertencia, com respeito pelo princípio da equivalência de valores. O valor pecuniário arbitrado, a título de indemnização, deve ter como referência o valor real do bem expropriado.

Se é admissível que na fixação deste montante interfiram razões de interesse público que justifiquem a introdução de cláusulas de correcção do puro valor de mercado, de modo a evitar avaliações que não se enquadrariam na ideia do valor “justo”(v.g. o disposto nos art.º 23.º, n.º 2, a), b), c) e d) e n.º 3), já não devem ser admitidas operações redutoras do valor real do bem expropriado, visando apenas uma diminuição oportunista da indemnização a pagar, ou com fundamentos estranhos à equidade desse valor.

O art.º 23.º, n.º 4, do Cód. das Exp., ao impor a dedução do valor correspondente à diferença entre as quantias efectivamente pagas a título de contribuição autárquica e aquelas que o expropriado teria pago com base na avaliação efectuada para efeitos de expropriação nos últimos cinco anos, ao montante indemnizatório calculado de acordo com os critérios previstos no Código das Expropriações, está a reduzir o valor da indemnização a receber pelo expropriado, sem que essa redução tenha como finalidade a afinação da “justiça” desse valor.

Na verdade, a aplicação desta disposição interfere relevantemente na fixação do quantum indemnizatório (ALÍPIO GUEDES, em “Valorização de bens expropriados”, pág. 79, da 2ª ed., da Almedina, refere que essa redução é, em média, da ordem dos 5% do montante indemnizatório), resultando esta tentativa de cobrança de uma prestação totalmente alheia ao acto expropriativo e às operações de apuramento do valor do bem expropriado, através de um enxerto procedimental, numa arbitrária diminuição do valor da indemnização a pagar, com benefício injustificado para a entidade expropriante.

Traduzindo-se, pois, o disposto no art.º 23.º, n.º 4, do Cód. das Exp., numa diminuição do montante indemnizatório a pagar pelo acto expropriativo, sem qualquer fundamento no acerto do valor “justo” do bem expropriado, mostra-se violado o princípio constitucional da “justa indemnização”, consagrado no art.º 62.º, da C.R.P..

E, uma vez que ao conceito de “justa indemnização” está umbilicalmente ligada a observância do princípio constitucional da igualdade (art.º 13.º, nº 1, da C.R.P.), na sua manifestação de igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos, abrangendo a relação externa da expropriação (ALVES CORREIA, na anot. cit., na R.L.J., Ano 134º, pág. 346), o art.º 23.º, n.º 4, da C.R.P., ao impedir que os expropriados sejam plenamente compensados pelo “sacrifício” patrimonial que lhes foi exigido, recebendo menos do que aquilo que perderam, também infringe o referido princípio da igualdade de encargos.

6. O princípio constitucional da igualdade fiscal

O princípio constitucional da igualdade fiscal, como expressão específica do princípio geral estruturante da igualdade (art.º 13.º, da C.R.P.), não se resume à regra da universalidade dos impostos, segundo a qual estes incidem sobre todos aqueles que tem capacidade contributiva, determinando também que todos devem estar adstritos ao pagamento de impostos com base no mesmo critério – a regra da uniformidade dos impostos (sobre este princípio, vide SOUSA FRANCO, em “Finanças públicas e direito financeiro”, vol. II, pág. 178-182, da 4ª ed., da Almedina, e CASALTA NABAIS, em “O dever fundamental de pagar impostos”, pág. 435 e seg., da ed. de 1998, da Almedina).

Segundo esta regra, o que é igual deve ser tributado igualmente e o que é desigual deve ser tributado desigualmente, na medida dessa desigualdade. Mas a diferenciação entre o que é igual ou desigual implica a adopção de critérios valorativos das realidades tributáveis.

Para apurar a eventual violação deste princípio pela norma recusada pela sentença recorrida convém efectuar um rápido sobrevoo pelo regime da contribuição autárquica.

A contribuição autárquica sucedeu à contribuição predial, cujo Código mais recente havia sido aprovado em 1963, pelo D.L. nº 45.104, de 1 de Junho, no âmbito da Reforma Fiscal de 1958-1966, dirigida pelo Prof. Teixeira Ribeiro (a contribuição predial terá sido criada pela Lei de 19 de Abril de 1845, sendo a “jugada”, cobrada no reinado de D.Afonso Henriques, o primeiro imposto predial conhecido em Portugal).

Esta reforma caracterizou-se por consagrar um sistema misto de impostos cedulares sobre o rendimento, taxando as suas diferentes categorias, consoante a respectiva origem, a que acrescia um imposto de sobreposição – o imposto complementar – que tributava globalmente a soma de todos os rendimentos pessoais. Nesse conjunto de impostos figurava a contribuição predial, que tributava os rendimentos efectivamente obtidos, no respeitante aos prédios urbanos arrendados, o valor locativo, ou seja a utilidade obtida pelo respectivo uso ou fruição que era dada pela renda que o proprietário poderia obter, caso tivesse arrendado o imóvel, relativamente aos prédios urbanos não arrendados, e a renda da terra, obtida pelo rendimento médio presumido, determinado por avaliação directa ou cadastral, no tocante aos prédios rústicos.

Com a reforma fiscal operada nos anos 1988-1989, a inclusão na base de tributação dos novos impostos – IRS e IRC – de todos os rendimentos efectivos auferidos pelos contribuintes, conduziu à consequente extinção da contribuição predial, apenas relativamente aos prédios produtores de rendimentos, o que resultou na necessidade de repensar a problemática da tributação predial.

Foi nesta conjuntura legislativa, aliada à problemática do financiamento das autarquias locais, que nasceu a contribuição autárquica, consagrada no C.C.A., aprovado pelo D.L. n.º 442-C/88, de 30 de Novembro, que entrou em vigor em 1-1-1989.

Este novo imposto municipal pretendeu ser um imposto sobre o patrimó­nio imobiliário, que incidia sobre o valor de todos os prédios situados no território de cada município (art.º 1.º, do C.C.A.), enquanto o rendimento real que alguns deles proporcionavam continuava a ser tributado em sede de IRS e IRC. Mais do que na lógica do princípio da capacidade de pagar, a criação deste imposto foi justificada pelo princípio do benefício, na medida em que os proprietários dos prédios são especiais beneficiários de infra-estruturas e serviços muito onerosos que a colectividade lhes proporciona, desempenhando as autarquias um papel relevante nesse domínio (LOPES PORTO, em “A reforma fiscal portuguesa e a tributação local”, em “Estudos em Homenagem ao Prof. Eduardo Correia”, no B.F.D.U.C., nº especial do ano de 1984, vol. III, pág. 133-137, RUI DUARTE MORAIS, em “Notas sobre a contribuição autárquica”, em “Fisco”, 1989, vol. I, t. 7, pág. 15, VASCO VALDEZ MATIAS, em “A contribuição autárquica e a reforma da tributação do património”, pág. 24-25, da ed. de 1999, da Vislis, e CASALTA NABAIS, em “As bases constitucionais da reforma do património”, em “Fisco”, 2004, vol. XV, t. nº 111/112, pág. 18-20).

Estabeleceu o C.C.A., no seu art.º 7.º, n.º 1, que o valor tributável dos prédios é o seu valor patrimonial determinado nos termos de um futuro Código das Avaliações.

Mas, enquanto este Código não entrasse em vigor, os art.º 6.º a 9.º, do D.L. n.º 442-C/88, de 30 de Novembro, estabeleceram, transitoriamente, o seguinte:

“Artº 6º

1 – O valor tributável dos prédios urbanos, enquanto não for determinado de acordo com as regras do Código das Avaliações, será o que resultar da capitalização do rendimento colectável actualizado com referência a 31 de Dezembro de 1988, através da aplicação do factor 15.

2 - O rendimento colectável dos prédios urbanos não arrendados, reportado a 31 de Dezembro de 1988, é desde já objecto de uma actualização provisória de 4% ao ano, cumulativa, com o limite de 100%, desde a última avaliação ou actualização, não se considerando para o efeito a que resultou da aplicação do disposto no nº 1 do artigo 69º da Lei nº 2/88, de 28 de Janeiro.

Art.º 7.º

1 – O valor tributável dos prédios rústicos, enquanto não for determinado de acordo com as regras do Código das Avaliações, será o que resultar da capitalização do rendimento colectável, actualizado com referência a 31 de Dezembro de 1988, através da aplicação do factor 20.

2 – O rendimento colectável dos prédios rústicos, reportado a 31 de Dezembro de 1988, é desde já objecto de uma actualização provisória de 2% ao ano, cumulativa, com o limite máximo de 100%, desde a última avaliação ou actualização, não se considerando para o efeito a que resultou da aplicação do disposto no nº 1 do artigo 69º da Lei nº 2/88, de 28 de Janeiro.

Artº 8º

1 – Enquanto não entrar em vigor o Código das Avaliações, os prédios continuarão a ser avaliados segundo as correspondentes regras do Código da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Indústria Agrícola, aprovado pelo Decreto-Lei nº 45 104, de 1 de Julho de 1963, determinando-se o seu valor tributável de acordo com o disposto nos nºs 1 dos artigos 6º e 7º do presente decreto-lei.

2 – No caso de terrenos para construção, o seu valor tributável será determinado por aplicação das regras contidas no Código da Sisa e do Imposto sobre as Sucessões e Doações.

Art.º 9º

Até à entrada em vigor da nova legislação que as regulamente, a organização e conservação das matrizes será feita por aplicação das correspondentes normas do Código da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Indústria Agrícola, aprovado pelo Decreto-Lei nº 45 104, de 1 de Julho de 1963.”

Perante a falta de um consensual Código de Avaliações pronto para entrar em vigor simultaneamente com o C.C.A., o legislador recorreu ao regime revogado, limitando-se a prever uma pequena actualização automática do valor tributável constante das desactualizadas matrizes prediais.

Apesar da A.R. ter emitido autorização legislativa no sentido do Governo poder aprovar um Código de Avaliações (art.º 50.º, b), da Lei n.º 2/92, de 9 de Março, a qual foi declarada inconstitucional com força obrigatória geral pelo acórdão n.º 358/92, deste Tribunal, por indeterminação), isso nunca chegou a suceder (um projecto do Código de Avaliações foi publicado em “Ciência e Técnica Fiscal”, nº 384, Outubro-Dezembro de 1996, pág. 187-235), pelo que as transcritas normas transitórias perpetuaram-se, tendo acabado por vigorar durante todo o período de vida da contribuição autárquica.

A constatação da profunda desactualização das matrizes prediais, perante a quase inexistência de operações de reavaliação pela administração fiscal, nomeadamente nas situações previstas no artº 263.º, b), e 264.º, do C.C.P.I.I.A., não é suficiente para que o automatismo da valoração da avaliação efectuada no âmbito de um processo de expropriação, imposta pelo n.º 4, do art.º 23.º, do Cód. das Exp., seja considerado um atentado ao princípio da igualdade fiscal.

Na verdade, não pode a desactualização generalizada dos valores matriciais, resultante da não utilização pela administração fiscal dos mecanismos legais previstos para evitar esse fenómeno, justificar que se “interdite” um preceito que prevê, nos casos em que ocorre uma avaliação do imóvel para efeitos de fixação da indemnização pela expropriação, uma actualização automática daqueles valores, aproveitando a realização daquela avaliação.

A inexecução generalizada duma lei, por inércia dos órgãos do poder executivo, frustrando os objectivos do respectivo regime legal, não é suficiente para que se considere que viola o princípio da igualdade o preceito legal que preveja um mecanismo de funcionamento automático capaz de atingir aqueles objectivos, em apenas alguns casos, dispensando a prática de actos de execução.

O princípio da igualdade, funcionando como aferidor de constitucionalidade, deve ter como termos de comparação previsões normativas, sendo duvidoso que estas possam ser substituídas por realidades resultantes de uma deficiente execução da lei, por inércia da administração pública, mesmo que generalizadas.

O art.º 23.º, n.º 4, do Cód. das Exp., prevê um mecanismo de reavaliação distinto do regime geral, face à existência de um circunstancialismo próprio, tratando de forma diferente aquilo que é diferente e de forma adequada à diferença verificada, pelo que o funcionamento de um regime de reavaliação automática do valor tributável para efeitos de contribuição autárquica não viola, só por si, o princípio da igualdade fiscal.

Todavia, nos impostos sobre o património adquirem especial importância os critérios de valoração dos bens que o integram, de cuja aplicação resultará a quantificação da base tributária, a qual é um dos elementos-chave dos resultados de qualquer imposto.

Sendo a contribuição autárquica um exemplo paradigmático de um imposto real e objectivo, uma vez que o sujeito passivo do mesmo é determinado pela qualidade de ser titular de um direito real sobre um imóvel, a regra da uniformidade impõe uma igualdade horizontal, ou seja, todos os que são titulares da mesma forma de riqueza devem ser tributados da mesma maneira (SOUSA FRANCO, na ob. cit., pág. 181).

Assim, para que fosse respeitado o princípio da igualdade fiscal, na sua regra da uniformidade, os critérios de valoração da propriedade dos imóveis que integravam a realidade tributada através da contribuição autárquica teriam que ser uniformes, relativamente a cada espécie de bens.

Daí que importe comparar o critério valorativo resultante da aplicação do disposto no n.º 4, do art.º 23.º, do Cód. das Exp., do critério valorativo geral donde resulta a base de incidência da contribuição autárquica.

Considerando o sentido das acima referidas normas transitórias do D.L. n.º 442-C/88, de 30 de Novembro, que acabaram por se aplicar durante todo o período de vigência da contribuição autárquica, foram os seguintes os critérios de fixação do valor tributável da contribuição autárquica, relativamente aos diversos tipos de imóveis:

a) Prédios rústicos

Nos termos do art.º 7.º, do D.L. n.º 442-C/88, de 30 de Novembro, o valor tributável dos prédios rústicos, era o que resultava da capitalização do rendimento colectável, actualizado com referência a 31 de Dezembro de 1988, através da aplicação do factor 20.

Este rendimento colectável era a renda fundiária, correspondendo esta ao saldo de uma conta anual de cultura em que o crédito é representado pelo rendimento bruto e o débito era constituído pelos encargos mencionados no nº 1, do artº 59.º, do C.C.P.I.I.A., diminuído aquele saldo do lucro da exploração (artº 36.º, do C.C.P.I.I.A.).

b) Terrenos para construção

Nos termos do n.º 2, do art.º 8.º, do D.L. n.º 442-C/88, de 30 de Novembro, o valor tributável destes terrenos era determinado por aplicação das regras contidas no Código da Sisa e do Imposto sobre as Sucessões e Doações, o qual no seu artº 94.º, § 4º, determinava que a avaliação de terrenos considerados para construção basear-se-ia no valor venal de cada metro quadrado.

c) Prédios urbanos

Nos termos do art.º 6.º, n.º 1, do D.L. n.º 442-C/88, de 30 de Novembro, o valor tributável dos prédios urbanos, era o que resultava da capitalização do rendimento colectável actualizado com referência a 31 de Dezembro de 1988, através da aplicação do factor 15.

Este rendimento colectável, quando os prédios se encontravam arrendados, era igual às rendas efectivamente recebidas em cada ano, liquidas de uma percentagem para despesas de conservação e dos encargos referidos no art.º 115.º, do C.C.P.I.I.A., quando suportados pelo senhorio (art.º 113.º, do C.C.P.I.I.A.).

Quando os prédios não se encontravam arrendados, o rendimento colectável obtinha-se deduzindo do valor locativo a percentagem e encargos mencionados no art.º 113.º, do C.C.P.I.I.A., correspondendo o valor locativo à justa renda pelo período de 1 ano em regime de liberdade contratual (art.º 125.º, do C.C.P.I.I.A.).

Da análise destes parâmetros resulta que, anacronicamente, a contribuição autárquica apesar de se assumir como um imposto sobre o património, teve como critério preponderante de cálculo do valor tributável dos imóveis a capitalização do seu rendimento líquido real ou presumido (com a excepção dos terrenos para construção), uma vez que as referidas normas “transitórias” se limitaram a consagrar uma actualização da capitalização dos rendimentos colectáveis constantes das matrizes, fixados segundo as regras do Código da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Indústria Agrícola (C.C.P.I.I.A.).

Como escreveu RUI DUARTE MORAIS, “sem o novo Código de Avaliações a contribuição autárquica pouco mais é, na prática, que a velha contribuição predial com outro nome” (in “Notas sobre a contribuição autárquica”, em “Fisco”, 1989, vol. I, t. n.º 7, pág. 16).

Conhecidos os critérios gerais estipulados para o cálculo da base de incidência da contribuição autárquica, importa agora verificar se o art.º 23.º, nº 4, do Cód. das Expr., obriga a uma liquidação adicional deste imposto, mantendo a uniformidade de critério de cálculo do valor tributável.

Sendo o controlo de constitucionalidade efectuado por este Tribunal, nos termos da a), do nº 1, do art.º 70.º, da LTC, um controlo concreto ou incidental, relativamente ao processo onde ele foi suscitado, tem sido afirmado que o recurso de constitucionalidade tem uma função meramente instrumental aferida pela susceptibilidade de repercussão útil no processo concreto de que emerge, não servindo, assim, para dirimir questões meramente teóricas ou académicas.

Assim, estando em causa neste processo a fixação duma indemnização pela expropriação duma parcela de terreno integrando um prédio rústico, classificado para esse efeito como “solo para outros fins”, apenas importa verificar o critério estabelecido no Código das Expropriações para a avaliação deste tipo de terrenos, uma vez que é esse o critério que determina o valor da matéria colectável da contribuição autárquica liquidada adicionalmente.

O art.º 23.º, n.º 4, do Cód. das Exp. de 1999, ao determinar que “ao montante indemnizatório, determinado de acordo com os critérios previsto no Código das Expropriações deverá ser deduzido o valor correspondente à diferença entre as quantias efectivamente pagas a título de contribuição autárquica e aquelas que o expropriado teria pago com base na avaliação efectuada para efeitos de expropriação nos últimos cinco anos”, impõe como valor tributável para liquidação da contribuição autárquica relativa aos últimos 5 anos anteriores à expropriação, o resultado da avaliação efectuada para efeitos de atribuição da indemnização pela expropriação.

Ora, nos termos das disposições do Código das Expropriações, a fixação desse valor, relativamente aos prédios rústicos que não sejam aptos para a construção é efectuada segundo as seguintes regras:

“Artigo 23.º (Justa indemnização)

1 – A justa indemnização não visa compensar o benefício alcançado pela entidade expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em consideração as circunstâncias e condições de facto existentes naquela data.

…

5 – Sem prejuízo do disposto nos ns. 2 e 3 do presente artigo, o valor dos bens calculado de acordo com os critérios referenciais constantes dos artigos 26º e seguintes deve corresponder ao valor real e corrente dos mesmos, numa situação normal de mercado, podendo a entidade expropriante e o expropriado, quando tal senão verifique requerer, ou o tribunal decidir oficiosamente, que na avaliação sejam atendidos outros critérios para alcançar aquele valor.

…

Artigo 27º - (Cálculo do valor do solo para outros fins)

1 – O valor do solo apto para outros fins será o resultante da média aritmética actualizada entre os preços unitários de aquisições ou avaliações fiscais que corrijam os valores declarados efectuadas na mesma freguesia e nas freguesias limítrofes nos três anos, de entre os últimos cinco, com média anual mais elevada, relativamente a prédios com idênticas características, atendendo aos parâmetros fixados em instrumento de planeamento territorial e à sua aptidão específica.

2 – Para os efeitos previstos no número anterior, os serviços competentes do Ministério das Finanças deverão fornecer, a solicitação da entidade expropriante, a lista das transacções e das avaliações fiscais que corrijam os valores declarados efectuadas na zona e os respectivos valores.

3 – Caso não se revele possível aplicar o critério estabelecido no nº 1, por falta de elementos, o valor do solo para outros fins será calculado tendo em atenção os seus rendimentos efectivo ou possível no estado existente à data da declaração de utilidade pública, a natureza do solo e do subsolo, a configuração do terreno e as condições de acesso, as culturas predominantes e o clima da região, os frutos pendentes e outras circunstâncias objectivas susceptíveis de influir no respectivo cálculo.

Conforme resulta do transcrito artº 23.º, n.º 1, do Cód. das Exp., o critério geral de valorização dos bens expropriados, como medida do ressarcimento do prejuízo sofrido pelo expropriado, no seguimento de longa tradição legislativa, é o do seu valor corrente, ou seja o seu valor venal ou de mercado, numa situação de normalidade económica.

Como escreveu ALVES CORREIA “… a indemnização calculada de acordo com o valor de mercado, isto é, com base na quantia que teria sido paga pelo bem expropriado se este tivesse sido objecto de um livre contrato de compra e venda, é aquela que está em melhores condições de compensar integralmente o sacrifício patrimonial do expropriado e de garantir que este, em comparação com outros cidadãos não expropriados, não seja tratado de modo desigual e injusto” (em “O plano urbanístico e o princípio da igualdade”, pág. 546, da ed. de 1989, da Almedina).

Apesar deste valor de mercado não poder atender a situações especulativas e poder sofrer algumas correcções impostas por razões de justiça que visam evitar enriquecimentos injustificados (vide as alíneas do n.º 2, e o n.º 3, do artº 23.º, do Cód. das Exp.), donde resultará um “valor de mercado normativo”, é ele que constitui o critério referencial determinante da avaliação dos bens expropriados para o efeito de fixação da respectiva indemnização a receber pelo expropriado.

Procurando evitar alguma subjectividade na determinação deste valor, o legislador fixou critérios valorativos instrumentais, relativamente a vários tipos de bens expropriados.

Quanto aos “solos aptos para outros fins”, o que abrange as parcelas de prédios rústicos que não se destinem à construção, adoptou-se como critério instrumental preferencial o cálculo aritmético do valor médio actualizado entre os preços unitários das aquisições ou avaliações fiscais que corrijam os valores declarados, efectuados na mesma freguesia, ou nas freguesias limítrofes nos 3 anos, de entre os últimos 5, com média anual mais elevada, relativamente a prédios com idênticas características, atendendo aos parâmetros fixados em instrumento de planeamento territorial e à sua aptidão específica (art.º 27.º, n.º 1, do Cód. das Exp.).

As avaliações fiscais aqui referidas eram as correctivas dos valores declarados nas transmissões de bens, as quais obedeciam às regras do Código da Sisa e do Imposto sobre as Sucessões e Doações, em nada se identificando com as avaliações para correcção do valor tributável pela contribuição autárquica, constante das matrizes prediais (artº 14.º, nº 3, b), do C.C.A.), as quais tinham como critério o disposto no C.C.P.I.I.A., no que respeita aos prédios rústicos não destinados à construção (art.º 7.º, do D.L. n.º 442 – C/88, de 30 de Novembro).

No caso de não poder ser aplicado este critério por falta de elementos, o que parece ter ocorrido por sistema, como já previa PEDRO ELIAS DA COSTA (em “Guia das expropriações por utilidade pública”, pág. 310, da ed. de 2003, da Almedina), o valor de mercado será encontrado, por aplicação de um segundo critério instrumental subsidiário complexo que ponderará, em conjunto, os seguintes elementos do terreno expropriado: os seus rendimentos efectivo ou possível no estado existente à data da declaração de utilidade pública, a natureza do solo e do subsolo, a configuração do terreno e as condições de acesso, as culturas predominantes e o clima da região, os frutos pendentes e outras circunstâncias objectivas susceptíveis de influir no respectivo cálculo (art.º 27.º, n.º 3, do Cód. das Exp.).

Neste critério subsidiário, mas de frequente aplicação, perante a inaplicabilidade prática do critério preferencial, a consideração do rendimento efectivo ou possível do terreno expropriado, além de não corresponder à renda fundiária do C.C.P.I.I.A., é apenas um dos elementos a ponderar, na panóplia de factores que devem ser considerados para se encontrar o valor de mercado do terreno expropriado.

Além destes critérios instrumentais não se identificarem com o critério geral estabelecido para o cálculo da base de incidência da contribuição autárquica, é necessário ter presente a sua mera instrumentalidade face ao critério principal que é o do valor de mercado do bem expropriado, o qual não só é ponto de partida para uma delimitação mais precisa da justa indemnização, mas também ponto de chegada, face ao disposto no n.º 5, do art.º 23.º, do Cód. das Exp.. Conforme dispõe este normativo “…o valor dos bens calculado de acordo com os critérios referenciais constantes dos artigos 26º e seguintes deve corresponder ao valor real e corrente dos mesmos, numa situação normal de mercado, podendo a entidade expropriante e o expropriado, quando tal senão verifique requerer, ou o tribunal decidir oficiosamente, que na avaliação sejam atendidos outros critérios para alcançar aquele valor”.

Desde que o funcionamento dos critérios instrumentais não conduza a um resultado conforme ao critério principal, há que proceder às correcções necessárias a que este critério se mostre observado, pelo que é ele que, em última instância, determina o valor normativo do bem expropriado.

Comparando o regime geral de valoração da base de incidência da contribuição autárquica, com o regime de valoração do Código das Expropriações, relativamente aos terrenos de prédios rústicos que não sejam aptos para a construção, verifica-se que enquanto o primeiro adopta como critério o da renda fundiária, o segundo tem como critério o valor de mercado.

São critérios perfeitamente distintos, cuja aplicação conduz a resultados diferentes, sendo os valores obtidos com a aplicação do último critério bem superiores aos resultantes da aplicação do primeiro (no estudo realizado em Dezembro de 1996, pelo GAPTEC da Universidade Técnica de Lisboa, em conjunto com a Secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais – Ministério das Finanças, coordenado por SIDÓNIO PARDAL, e que se encontra publicado em “Ciência e Técnica Fiscal”, nº 384, pág. 81 e seg., o valor médio patrimonial dos prédios rústicos para efeitos de liquidação da contribuição autárquica nos anos de 1993, 1994 e 1995 era de 14.000$00, seguramente muito inferior ao valor médio das indemnizações por expropriação desse tipo de terrenos).

Assim, do funcionamento do disposto no art.º 23.º, n.º 4, do Cód. das Exp., o cálculo do valor tributável para efeitos de contribuição autárquica, relativo aos últimos 5 anos anteriores à expropriação, é diferente para os prédios expropriados e os não-expropriados, não existindo qualquer razão justificativa para tal diferenciação.

Se esta circunstância, pela necessidade da realização duma operação de avaliação do prédio expropriado, pode indiciar a desactualização do valor tributável aplicado, tornando evidente a necessidade da sua correcção, já não justifica que se fixe um novo valor tributável para liquidação adicional da contribuição autárquica, com utilização de critério diferente do legalmente estabelecido, apenas para aproveitar a avaliação entretanto efectuado no processo expropriativo.

Verificando-se uma dualidade de critérios na fixação do valor tributável, sem qualquer justificação, estamos perante uma violação do princípio da igualdade fiscal, o que também torna inconstitucional esta norma.”

Em suma, face à superveniência desta nova orientação jurisprudencial, assumida pelo Plenário do Tribunal Constitucional, mais não resta que reiterar a mesma, concluindo pela inconstitucionalidade da norma extraída do n.º 4 do artigo 23º do Código das Expropriações.

III – DECISÃO

Nestes termos, em aplicação da doutrina constante do Acórdão do Plenário n.º 11/2008, de 14 de Janeiro de 2008, decide-se:

a)

b)

Sem custas, por não serem devidas.

Lisboa, 20 de Fevereiro de 2008

Ana Maria Guerra Martins

Carlos Fernandes Cadilha

Maria Lúcia Amaral

Vítor Gomes

Gil Galvão