1056/07 · Tribunal Constitucional

Acórdão 106/08

ACÓRDÃO N.º 106/2008

Processo n.º 1056/07

1ª Secção

Relator: Conselheiro Carlos Pamplona de Oliveira

Acordam em Conferência na 1ª Secção do Tribunal Constitucional

Relatório

1. A fls. 262 foi proferida a seguinte decisão sumária:

A., B., C. e D. pretendem impugnar no Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro (LTC), o acórdão tirado em 18 de Setembro de 2007 no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, que confirmou o acórdão da Secção que manteve a decisão de rejeição, por falta de definitividade vertical, do recurso contencioso interposto do despacho do Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro. Sustentam, em suma, que a norma que o Tribunal recorrido retirou do n.º 1 do artigo 25º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, com as alterações subsequentes) e dos números 1, 3 e 4 do artigo 89º do Decreto-Lei n.º 46/94 de 22 de Fevereiro, segundo a qual uma ordem de reposição da situação anterior à infracção (o que no caso dos autos corresponde a uma ordem de demolição) emitida pelo Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro ao abrigo deste último artigo, não constitui um acto administrativo contenciosamente impugnável, por estar sujeita a recurso hierárquico necessário e, por conseguinte, não ser lesiva dos direitos ou interesses dos respectivos destinatários, é inconstitucional por violar o disposto no artigo 268º n.º 4 da Constituição.

Colocada assim a questão, haverá que começar por fazer uma breve precisão quanto ao objecto do recurso interposto, face ao âmbito do recurso de inconstitucionalidade disciplinado no artigo 70º n.º 1 alínea b) e artigo 71º ambos da citada LTC.

Destes preceitos resulta que o recurso em análise tem natureza normativa, razão pela qual se deve aceitar que não cabe ao Tribunal Constitucional a tarefa de sindicar directamente a decisão recorrida, pois não lhe compete controlar o juízo de qualificação jurídica da matéria apurada, ou a escolha das regras susceptíveis de solucionar a lide.

O Supremo Tribunal Administrativo analisou a natureza do acto praticado pela entidade administrativa ao abrigo dos números 1, 3 e 4 do artigo 89º do Decreto-Lei n.º 46/94 de 22 de Fevereiro, objecto do recurso contencioso, e concluiu que esse acto seria contenciosamente irrecorrível por lhe faltar definitividade vertical. Isto é, entendeu que a competência que é atribuída aos órgãos subalternos da administração, como acontecia no caso em presença, não é exclusiva, embora se trate de uma competência própria e separada; neste pressuposto, concluiu que os actos praticados por tais entidades deverão ser atacados na ordem interna, por via de recurso hierárquico necessário para, posteriormente, se abrir a via de impugnação contenciosa, pois só então o acto revestirá a natureza de acto lesivo.

Ora, o juízo quanto à natureza do acto produzido no âmbito dos poderes conferidos pelo Decreto-Lei n.º 46/94 22 de Fevereiro de 1994 (diploma que estabelece o regime de licenciamento da utilização do domínio hídrico, sob jurisdição do Instituto da Água), designadamente quando praticado ao abrigo dos números 1, 3 e 4 do seu artigo 89º, constitui matéria que não é sindicável pelo Tribunal Constitucional, pois, ao proceder à qualificação jurídica dos factos apurados, Tribunal recorrido move-se na área típica dos seus poderes jurisdicionais, momento que antecede, em necessária sequência lógica, a fase da aplicação da regra jurídica que há-de ditar a solução do caso.

Assim, quando os recorrentes pretendem sindicar o julgamento operado na decisão recorrida quanto a "uma ordem de reposição da situação anterior à infracção (o que no caso dos autos corresponde a uma ordem de demolição) emitida pelo Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro ao abrigo deste último artigo, não constitui um acto administrativo contenciosamente impugnável, por estar sujeita a recurso hierárquico necessário e, por conseguinte, não ser lesiva dos direitos ou interesses dos respectivos destinatários", estão a pretender atrair o Tribunal Constitucional para uma actividade que lhe é proibida, e que implicaria que o Tribunal adoptasse uma diferente solução quanto à qualificação da natureza do acto contenciosamente recorrido.

Subsiste, no entanto, o problema relacionado com a aplicação do artigo 25º n.º 1 da LPTA, cuja mobilização foi, na verdade, essencial para determinar o desfecho da lide.

Há que reconhecer, no entanto, que os recorrentes não suscitaram adequadamente a questão de inconstitucionalidade desta norma. Na verdade, as referências feitas pelos recorrentes, na alegação de recurso apresentada ao Tribunal recorrido, quanto a comandos constitucionais que haveriam de conduzir esse Tribunal a uma decisão que lhes fosse favorável, não traduzem nem, muito menos, concretizam a alegação de incompatibilidade da referida norma com a Constituição, antes têm manifestamente em vista criticar o próprio juízo decisório, procurando evidenciar um erro de julgamento mediante a invocação dos aludidos princípios constitucionais.

Em parte alguma figura a individualização de uma questão de inconstitucionalidade normativa, directamente conexionada com a norma do n.º 1 do artigo 25º da LPTA, pelo que é de concluir que se não mostra verificado o requisito relativo à prévia e adequada suscitação, perante o tribunal recorrido, da questão que é objecto do recurso de inconstitucionalidade.

Em todo o caso, sempre se dirá que o Tribunal Constitucional tem, repetidamente, entendido que a norma do n.º 1 do artigo 25º da LPTA, enquanto veda a interposição do recurso contencioso de um acto praticado por órgão subalterno da Administração, não se mostra desconforme com a Constituição (cfr. Acórdãos n.ºs 603/95, 24/96, 425/99, 235/2003, 188/2004 e 508/2004 todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt) entendimento que sempre conduziria à improcedência do recurso.

Em face do exposto, decide-se, ao abrigo do n.º 1 do artigo 78º-A da LTC, não conhecer do recurso.

2. Contra esta decisão reclamam os interessados, dizendo:

1.º Na Decisão de que ora se reclama, foi decidido não conhecer do objecto do recurso interposto pelos Recorrentes, por se entender que o mesmo implicaria a formulação de um "juízo quanto à natureza do acto produzido no âmbito dos poderes conferidos pelo Decreto-Lei n. º 46/94 (...) designadamente quando praticado ao abrigo dos números 1, 3 e 4 do seu artigo 89.º”, o que constituiria “matéria que não é sindicável pelo Tribunal Constitucional, pois, ao proceder à qualificação jurídica dos factos apurados, [o] Tribunal recorrido move-se na área típica do seus poderes jurisdicionais, momento que antecede, em necessária sequência lógica, a fase da aplicação da regra jurídica que há-de ditar a solução do caso".

Segundo a Decisão, tal suposto objecto do recurso pretenderia “atrair o Tribunal Constitucional para uma actividade que lhe é proibida, e que implicaria que o Tribunal adoptasse uma diferente solução quanto à qualificação da natureza do acto contenciosamente recorrido “, o que não poderia ser admitido.

Por outro lado, e quanto ao artigo 25.º, número 1 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (“LPTA”), também indicado no requerimento de interposição de recurso, entendeu a Decisão que a inconstitucionalidade desta norma não teria sido adequadamente suscitada pelos recorrentes nas alegações de recurso antecedentes e que, sem prejuízo da existência de jurisprudência constitucional pacífica sobre essa matéria, que sempre conduziria à improcedência do recurso, decidiu-se que também por essa via não caberia conhecer deste último.

No entanto, consideram os Recorrentes que, salvo o devido respeito, tal entendimento não será de acolher e que a Decisão ter-se-á baseado numa incorrecta interpretação do objecto do recurso interposto, que cumpre esclarecer em termos breves, mas cabais, de maneira a evidenciar a clara admissibilidade do referido recurso.

2.º Na verdade, o problema de base terá emergido da circunstância de a Decisão ter analisado separadamente, para efeitos de determinação do objecto do presente recurso, por um lado, os números 1, 3 e 4 do artigo 89.º do Decreto-Lei n.º 46/94, de 22 de Fevereiro (“DL 46/94”) e, por outro lado, o número 1 do artigo 25.º da LPTA, quando, na verdade, a questão de inconstitucionalidade suscitada pelos Recorrentes respeita à norma resultante da aplicação conjugada de todas aquelas, as quais não devem, por isso, ser separadamente analisadas.

Com efeito, conforme os Recorrentes tiveram oportunidade de esclarecer e vem, inclusivamente, referido na Decisão, o que se pretende questionar é a “inconstitucionalidade da norma extraída da aplicação conjugada do número 1 do artigo 25.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e dos números 1, 3 e 4 do artigo 89.º do Decreto-Lei n.º 46/94, segundo a qual, na interpretação do Tribunal recorrido, uma ordem de reposição da situação anterior à infracção (o que no caso dos autos corresponde a uma ordem de demolição) emitida pelo Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro ao abrigo deste último artigo, não constitui um acto administrativo contenciosamente impugnável, por estar sujeita a recurso hierárquico necessário e, por conseguinte, não ser lesiva dos direitos ou interesses dos respectivos destinatários (in casu, dos Recorrentes) “.

No que respeita às normas legais invocadas, os números 1, 3 e 4 do artigo 89.º do DL 46/94 estabelecem a competência da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território (anterior “DRARN”) para a ordenação da reposição da situação anterior à infracção (n.º 1) e o respectivo regime jurídico, de acordo com o qual caso tal ordem não seja cumprida no prazo concedido, fica aquela autoridade habilitada a proceder aos trabalhos e acções necessários, por conta do infractor (n.º 3), mais se atribuindo força executiva aos documentos que titulem as despesas incorridas pela entidade pública e que não sejam pagas pelo infractor no prazo de 20 dias a contar da sua notificação (n.º 4).

Por sua vez, o número 1 do artigo 25.º da LPTA, estabelece (estabelecia) que “Só é admissível recurso contencioso dos actos definitivos e executórios”.

Aquilo que foi decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo, através do Acórdão recorrido, foi que uma vez que no artigo 89.º do DL 46/94 estaria prevista uma competência separada e não exclusiva do Director da DRAOT, o acto administrativo praticado ao abrigo do mesmo não seria contenciosamente recorrível, por não ser hierarquicamente definitivo, não estando verificado o requisito exigido no número 1 do artigo 25.º da LPTA.

3º O que os Recorrentes entendem, no entanto, é que a interpretação das normas em questão que esteve subjacente à conclusão do Acórdão recorrido é inconstitucional, por violação do princípio da tutela jurisdicional plena e efectiva dos particulares consagrado no número 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, uma vez que desconsidera o concreto regime consagrado no artigo 89.º do DL 46/94 e as consequências daí advenientes para a directa impugnabilidade contenciosa dos actos praticados ao seu abrigo.

Na verdade, independentemente da questão de saber se o artigo 89.º do DL 46/94 consagra ou não uma competência exclusiva ou reservada — matéria que, aparentemente, a Decisão considerou ser aquela que os Recorrentes pretenderiam discutir, o que não corresponde à realidade —, o que importa determinar, para os presentes efeitos, é se o regime legal ali concretamente previsto é compatível com a garantia constitucional de recurso contencioso contra todos os actos lesivos, se se entender que os actos praticados ao abrigo daquela norma não são directamente impugnáveis pelos respectivos destinatários.

Concretamente, e por outras palavras, a questão que se pretende que seja apreciada pelo Tribunal Constitucional é a de saber se é ou não inconstitucional a atribuição legal a uma entidade administrativa do poder de ordenar a reposição da situação anterior à infracção (o que, no caso sub iudice, representou o poder de ordenar a demolição de uma habitação), acompanhado da faculdade de executar directamente essa imposição caso a mesma não seja cumprida pelo destinatário, sem que seja reconhecido a esse destinatário o direito de recurso contencioso imediato para os tribunais administrativos do acto assim praticado.

4.º Este problema de inconstitucionalidade, entre outras questões, tem vindo a ser debatido no presente processo desde a decisão, em primeira instância, de inadmissibilidade do recurso contencioso interposto pelos Recorrentes e corresponde a uma das questões que foi suscitada no recurso por oposição de julgados que deu origem ao Acórdão recorrido.

Nessa sede, o Acórdão Fundamento (proferido pelo STA com data de 19 de Novembro de 2003) apresentado pelos ora Recorrentes pronunciava-se no sentido de que o regime legal instituído pelo artigo 89.º não poderia deixar de pressupor, ao abrigo do artigo 268.º, número 4, da Constituição, a impugnabilidade contenciosa directa dos actos praticados em exercício da competência aí prevista.

Com efeito, para esse Acórdão, “ao conceder a característica da executoriedade imediata à decisão do Director Regional e configurá-la como um título legítimo dessa execução a lei [o artigo 89.º do DL 46/94] está indiscutivelmente a retirar efeito suspensivo a qualquer recurso administrativo deste acto do Director Regional, pelo que a sua ordem de reposição tem as características do acto que produz efeitos externos inafastáveis pelo particular na via administrativa, em virtude do que o recurso hierárquico que dele se interponha não suspende a sua eficácia e imediata execução, pelo que não pode ser qualificado como recurso necessário. Donde resulta que a sua impugnação contenciosa directa se impõe como decorrência da natureza e efeitos que a lei confere àquela ordem de reposição dos elementos naturais na situação anterior, emanada do Director Regional, e também em face do disposto no artigo 268.º n.º 4 da Constituição” (sem sublinhado, nem destaque, no original).

Ou seja, o que se entendeu foi que a natureza e efeitos que a lei conferiu à ordem de reposição da situação anterior à infracção prevista no artigo 89.º do DL 46/94 implicam necessariamente que a mesma se traduza no exercício de um poder (ou na prática de um acto) directamente impugnável perante os tribunais, ao abrigo da garantia constitucional da tutela jurisdicional plena e efectiva, não sendo contra essa conclusão invocável o regime do artigo 25.º. número 1, da LPTA.

No entanto, e ao invés, o Acórdão ora recorrido perfilhou uma solução oposta, defendendo que “temos igualmente por certo que nada em contrário resulta do alegado argumento da desconformidade constitucional desta solução com a garantia do recurso contencioso, constitucionalmente assegurado pelo artigo 268.º número 4 da CRP aos actos dotados de lesividade”, considerando mais adiante que “da norma do art. 89.º do DL n.º 46/94 não é possível (...) divisar qualquer elemento contextual ou sistemático que aponte para a aludida executoriedade imediata do acto de reposição provindo do Director Regional”, assim improcedendo, na sua perspectiva, a alegação de inconstitucionalidade da interpretação normativa em apreço.

Ou seja, o que o Acórdão recorrido considerou foi que o acto impugnado pelos Recorrentes deveria ter sido objecto de recurso hierárquico necessário, por não se estar perante o exercício de uma competência exclusiva, o que determinava a necessidade de rejeição do recurso interposto, ancorando tal solução, entre outras considerações, no entendimento de que o regime do acto administrativo previsto no artigo 89.º do DL 46/94 não pressupunha, face à garantia da tutela jurisdicional plena e efectiva dos direitos dos particulares, o afastamento da regra estabelecida no número 1 do artigo 25.º da LPTA.

5º Ora, aquilo que os Recorrentes pretendem questionar no presente recurso para o Tribunal Constitucional não é aquela primeira qualificação do acto praticado pelo Director da DRAOT como um acto insusceptível de recurso contencioso por ter sido praticado ao abrigo de uma competência não exclusiva, mas antes este último entendimento relativo à conformidade constitucional da interpretação conjugada dos números 1, 3 e 4 do artigo 89.º do DL 46/94 e do número 1 do artigo 25.º da LPTA proposta pelo Acórdão recorrido.

Na verdade, o objecto do presente recurso respeita à questão, puramente normativa (e que habilitou o Tribunal a quo a pronunciar-se pela suposta irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado pelos Recorrentes), de saber se à luz do ordenamento jurídico-constitucional português, é ou não conforme à garantia de recurso contencioso contra todos os actos lesivos a existência de uma norma que estabeleça que o exercício de um poder administrativo de ordenação de reposição da situação anterior à infracção acompanhado da faculdade administrativa de executar directamente essa imposição caso a mesma não seja cumprida pelo destinatário, não habilita este último a impugnar directamente o acto praticado ao abrigo desse poder, de maneira a poder afastar judicialmente a lesão dos seus direitos por ele provocada.

A norma assim questionada é, como acima se disse, aquela que resulta da aplicação conjugada dos números 1, 3 e 4 do artigo 89.º do DL 46/94 e do número 1 do artigo 25.º da LPTA, na interpretação perfilhada pelo Tribunal recorrido, e viola, segundo os Recorrentes, o disposto no número 4 do artigo 268.º da Constituição, tendo sido a questão de inconstitucionalidade adequadamente suscitada no processo, estando desta forma verificados todos os requisitos legalmente exigidos para que se conheça do objecto do recurso.

Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de Exas. se requer que seja a Decisão sumária proferida nos autos revogada e ordenado o prosseguimento do presente processo, nos termos do artigo 78.º-A, número 5, da Lei do Tribunal Constitucional.

3. A autoridade administrativa recorrida não respondeu, importando agora decidir.

Fundamentação

4. Adiante-se que a reclamação é claramente improcedente.

Na verdade, os reclamantes esforçam-se por demonstrar que, na decisão sumária em reclamação, o Tribunal identificou erradamente o objecto do presente recurso, pois em causa estaria apenas a invocada “inconstitucionalidade da norma extraída da aplicação conjugada do número 1 do artigo 25.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e dos números 1, 3 e 4 do artigo 89.º do Decreto-Lei n.º 46/94, segundo a qual, na interpretação do Tribunal recorrido, uma ordem de reposição da situação anterior à infracção (o que no caso dos autos corresponde a uma ordem de demolição) emitida pelo Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro ao abrigo deste último artigo, não constitui um acto administrativo contenciosamente impugnável, por estar sujeita a recurso hierárquico necessário e, por conseguinte, não ser lesiva dos direitos ou interesses dos respectivos destinatários (in casu, dos Recorrentes) “, acrescentando que o objecto do presente recurso respeita à questão, puramente normativa (e que habilitou o Tribunal a quo a pronunciar-se pela suposta irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado pelos Recorrentes), de saber se à luz do ordenamento jurídico-constitucional português, é ou não conforme à garantia de recurso contencioso contra todos os actos lesivos a existência de uma norma que estabeleça que o exercício de um poder administrativo de ordenação de reposição da situação anterior à infracção acompanhado da faculdade administrativa de executar directamente essa imposição caso a mesma não seja cumprida pelo destinatário, não habilita este último a impugnar directamente o acto praticado ao abrigo desse poder, de maneira a poder afastar judicialmente a lesão dos seus direitos por ele provocada.

Mas há que reiterar, em primeiro lugar, que a questão de inconstitucionalidade (de natureza normativa) não foi, como tal, suscitada perante o Tribunal recorrido – o Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo.

Na verdade, a posição dos reclamantes quanto à recorribilidade do acto contenciosamente impugnado – posição que efectivamente os reclamantes invocam desde o início da demanda – derivaria da lesividade imediata do acto praticado pela autoridade administrativa, razão pela qual, por força do disposto no n.º 4 do artigo 268º da Constituição, seria de admitir o recurso contencioso dele interposto. Ora, é bom de ver que esta questão se reporta directamente à decisão recorrida, pois radica na qualificação do acto, como acto lesivo, ao invés do que entendeu o Tribunal recorrido que julgou que o acto – aquele específico acto em causa – não era qualificável como lesivo, por ser "compatível com a interposição de um recurso hierárquico necessário apto a paralisar quaisquer efeitos lesivos", impugnação graciosa que os reclamantes não teriam usado.

Assim, para além de não terem suscitado a questão de inconstitucionalidade normativa perante o Tribunal recorrido, os reclamantes, ao pretenderam saber se "é ou não conforme à garantia de recurso contencioso contra todos os actos lesivos a existência de uma norma que estabeleça que o exercício de um poder administrativo de ordenação de reposição da situação anterior à infracção acompanhado da faculdade administrativa de executar directamente essa imposição caso a mesma não seja cumprida pelo destinatário", estão, efectivamente, a contestar a qualificação jurídica do acto, insistindo na sua lesividade, o que se reporta directamente à decisão recorrida e não a qualquer norma nela aplicada.

Torna-se, por isso, patente que o recurso interposto não obedece aos requisitos previstos na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, razão pela qual não pode ser conhecido.

Decisão

5. Em face do exposto, o Tribunal decide indeferir a reclamação, mantendo a decisão sumária de não conhecimento do recurso.

Custas pelos reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC.

Lisboa, 20 de Fevereiro de 2008

Carlos Pamplona de Oliveira

Maria João Antunes

Gil Galvão