354/00 · Tribunal Constitucional

Acórdão 397/07

ACÓRDÃO N.º 397/2007

Processo nº 354/00

1ª Secção

Relator: Conselheiro Pamplona de Oliveira

Acordam no Tribunal Constitucional

I

Relatório

1. A. e outros recorreram para o Supremo Tribunal Administrativo do acto de indeferimento tácito, que imputaram ao Primeiro-Ministro, do pedido de reversão do prédio misto denominado “…”, sito em Santiago do Cacém, que lhes fora expropriado por utilidade pública. Concluíram a alegação do recurso contencioso do seguinte modo:

a) A lei aplicável à reversão é a vigente à data do respectivo pedido, e não a que vigorava ao tempo da declaração de utilidade pública, pelo que este direito se constituiu em favor dos recorrentes dois anos após a publicação do novo Código das Expropriações;

b) Tendo sido o Conselho de Ministros a declarar a utilidade pública da expropriação, e continuando este órgão a existir na organização administrativa do Estado, com a mesma designação, não se verifica a hipótese de sucessão de competências prevista na 2ª parte do n.º 1 do art. 70º do referido Código, pelo que o pedido de reversão foi bem endereçado ao Primeiro-Ministro, cujo silêncio releva para efeito da formação do indeferimento tácito;

c) Mesmo que assim não fosse, aquela entidade estaria obrigada a remeter oficiosamente o requerimento ao Ministro competente, ou a devolvê-lo aos interessados (art. 34º do CPA) o que não fez, não lhe sendo por conseguinte lícito invocar qualquer erro.

d) As disposições do Dec-lei n.º 183/89, de 1/6 e protocolo publicado pela Portaria 43/90, de 18/1, não contêm actos administrativos definitivos e executórios, mas sim actos de matriz bilateral e contratual.

e) De qualquer modo, ao tempo da respectiva emissão, os recorrentes não beneficiavam do direito de reversão, que só lhes adveio com a publicação, em 1992, do novo Código das Expropriações, mais o decurso do prazo de 2 anos previsto no seu art. 5º, pelo que careciam, antes disso, de legitimidade activa para impugnarem a transferência do prédio expropriado do GAS para o Município de Santiago do Cacém.

f) A mudança de titularidade do bem expropriado para terceiro não inutiliza o direito de reversão.

g) Na verdade, na generalidade das expropriações o Ministro (que por, lei tem de autorizar a reversão) nunca tem poderes dominiais sobre os bens expropriados, que se encontram na posse de ente jurídico distinto — o expropriante, que normalmente é um instituto público, empresa pública ou autarquia local.

h) Assim, se no caso dos autos a expropriação tivesse sido feita a benefício do Município de Santiago do Cacém, seria também o Primeiro-Ministro a autorizar a reversão.

i) Além disso, a reversão tem a natureza duma condição resolutiva, que opera retroactivamente e com eficácia real, destruindo as regulamentações de interesses entretanto realizadas.

j) Acresce que o art 73º/3 do Código das Expropriações prevê expressamente que a reversão actue mesmo no caso de transferência da propriedade do prédio expropriado e contra o seu actual titular, seja ele quem for.

l) O direito de reversão constitui corolário da garantia constitucional da propriedade privada e dos princípios constitucionais realização do interesse público, da justiça, proporcionalidade e necessidade (art.s. 62º e 266º) pelo que atenta contra estes princípios, e contra a regra do art. 18º da CRP, a interpretação que restringe o alcance e aplicação do art. 5º do C.E. às expropriações em que não tenha havido (transmissão do bem a terceiro).

m) Finalmente, a tese em causa abriria caminho à fraude à lei, permitindo ao expropriante, com toda a facilidade, escapar aos efeitos do direito de reversão, alienando a coisa expropriada antes do prazo da lei.

n) Os documentos juntos pelo recorrido particular não provam que tenha sido construído no terreno expropriado um campo de futebol, nem que isso haja acontecido anteriormente a 1994.

o) As fotografias tiradas pelos recorrentes no local em Fevereiro de 1994 provam rigorosamente o contrário.

p) De qualquer forma, esse fim não se achava previsto no Plano Geral elaborado pelo Gabinete da Área de Sines, que para a zona previa genericamente “habitação de média densidade”.

O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 1 de Outubro de 1998, decidiu rejeitar o recurso com fundamento na ilegalidade da sua interposição.

Para tanto, ponderou que a Autoridade recorrida não detinha competência para autorizar a reversão dos bens expropriados, não tendo, nessa medida, o dever legal de decidir a pretensão da recorrente; não existindo tal dever, não se formara acto tácito de indeferimento, pelo que o recurso interposto carecia de objecto.

2. Inconformados, A. e outros recorreram para o Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, concluindo a alegação do seguinte modo:

a. Tendo sido o Conselho de Ministros a declarar a utilidade pública de expropriação, e continuando este órgão a existir na organização administrativa do Estado, não se verifica a hipótese de sucessão de competências prevista na 2ª parte do n.º1 do art. 70º do Código das Expropriações, mas a 1ª pelo que o pedido de reversão foi bem endereçado ao Primeiro-Ministro, cujo silêncio releva para o indeferimento tácito, que efectivamente se formou.

b. Na verdade, o art. 70º não tem relação nenhuma com o art. 11º e a competência para expropriar que este vem atribuir ao respectivo Ministro (e que de resto ele já tinha em regra pela lei antiga), antes quis apenas prever a hipótese duma verdadeira sucessão dum órgão por outro, isto é, de o anterior emitente da declaração de utilidade pública se ter entretanto extinto, transformado, mudado de designação ou absorvido por outro.

c. A ratio do art. 70º está na regra muito antiga no nosso Direito, segundo a qual a competência para a revogação cabe ao autor do acto, porque só a ele devem pertencer os poderes legais para avaliar da subsistência ou não da regulamentação de interesses que o mesmo ditou.

d. O exercício do direito de reversão passa efectivamente por uma fase administrativa que inclui esse acto de matriz revogatória, fundado na cessação dos pressupostos em que o acto revogado se baseou, ou na invalidade superveniente deste, pois o desaparecimento da causa que serviu de utilidade pública à expropriação deslegitimiza-a e torna a reversão num acto vinculado na sua maior extensão (um dever legal de revogação, para quem aceite a figura), tudo por vénia dos princípios da legalidade e da adequação, proporcionalidade e proibição do excesso.

d. É intolerável que um Ministro possa dispor de competência para destruir os efeitos duma declaração de utilidade pública emanada do Conselho de Ministros, dada a supremacia política e administrativa deste e o seu carácter de colegialidade (arts. 198º, nº 2, 200º e 201º da CRP).

e. Mas já se aceita que o contrário possa ocorrer, sobretudo se for o Primeiro-Ministro a apresentar o assunto ao Conselho, nos termos da al. g) do nº 1 do art. 200º (antigo art. 203º) da CRP — diligência que ele devia ter realizado quando recebedor do requerimento dos recorrentes.

f. Mas no caso dos autos, ligar a competência para a reversão à actual competência para expropriar é ainda mais absurdo, porquanto se tratava duma revogação pura e simples, sem possibilidade de edição de nova regulamentação material dispositiva, visto a entidade expropriante (o Gabinete da Área de Sines) ter sido entretanto extinta e não poder portanto beneficiar de nova declaração de utilidade pública, que se tomou por conseguinte acto não renovável.

g. Além de que o tipo legal do acto que concede a reversão não convoca nenhuma competência dispositiva para estabelecer novas relações jurídicas entre a Administração e o particular ou regular os respectivos termos, nem sequer quanto à sequência do respectivo procedimento, que por lei decorre todo ele perante o Tribunal Judicial.

h. Por conseguinte, se o pressuposto da competência revogatória do autor do acto radica na competência dispositiva no momento da revogação, então neste caso o ministro como órgão singular não pode reivindicá-la.

i. Mesmo que estas razões improcedessem, nunca o recurso contencioso interposto poderia ser rejeitado.

j. Com efeito, o art. 34º do CPA impunha ao Primeiro-Ministro os deveres legais de declarar a sua incompetência, de rejeitar o pedido com esse fundamento, e de notificar o particular com a indicação do Ministério competente, devolvendo-lhe o requerimento, para que ele pudesse além do mais beneficiar da contagem de novo prazo.

l. Sendo a razão inspiradora deste artigo garantir aos administrados uma defesa sólida contra a perda de direitos por extemporaneidade devido a erro desculpável sobre a competência do órgão, na consideração de que o cumprimento escrupuloso e expurgado de toda a margem de dúvida das normas organizativas da Administração é ónus demasiado elevado que eles não têm de suportar (quando não uma verdadeira utopia), têm de ser retiradas consequências do seu incumprimento pela Administração, para além duma eventual responsabilidade civil por perdas e danos.

m. A partir da vigência deste preceito, desde que o particular tenha legitimidade e esteja em prazo para requerer, a incompetência do órgão não o desonera do dever legal de decidir, não já — é claro — sobre a pretensão formulada, mas de se pronunciar sobre ela quanto à competência, visto que o seu silêncio afronta uma vinculação legal estrita e constitui uma conduta reprovável dotada de potencialidade lesiva, que por isso tem de poder ser sindicada pelos tribunais administrativos, e por essa via a Administração ser reconduzida ao comportamento legalmente devido, com a destruição retroactiva dos efeitos entretanto produzidos (tutela efectiva).

n. O meio processual de eleição, co-natural ao próprio contencioso administrativo e aos Tribunais Administrativos, de controlo da legalidade dos actos da Administração é o recurso contencioso de anulação, claramente superior em dignidade constitucional e legal à acção de responsabilidade civil, até porque, independentemente dos aspectos garantísticos, o Estado de Direito tem interesse em que esse controlo seja exercido.

o. Se a entidade recorrida omitiu qualquer pronúncia, deixando de praticar os actos supra referidos em i), e conservou em seu poder o requerimento de reversão, foi porque se auto-arrogou implicitamente poderes decisórios, praticando desse modo um acto tácito ou implícito de reconhecimento da sua própria competência e de recusa desses comportamentos, que devia ter sido declarado nulo ou anulado pelo tribunal.

p. Efectivamente, esse acto achava-se viciado por erro acerca da competência, teoricamente enquadrável na violação de lei mas que tem de seguir o regime da incompetência quanto ao grau da respectiva invalidade — nulidade absoluta por invasão das atribuições doutro ministério (al. b) do nº 2 do art. 133º do CPA); e ainda por carência absoluta de forma legal e ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais (als. c) e f)).

q. Essa anulação é a única forma de se evitar que a Administração se aproprie em seu proveito dum mecanismo pensado para proteger o administrado, guardando o requerimento e nada decidindo nem nada comunicando ao interessado, e com esse silêncio e essa inacção levá-lo a deixar passar os prazos para o exercício de direitos ou defesa de interesses legalmente protegidos — mormente quando esses direitos e interesses têm no lado passivo situações de sujeição ou sacrifício do interesse da própria Administração, o que em absoluto repugna.

r. A interpretação e a solução do Acórdão recorrido violam por conseguinte os preceitos dos arts. 70º, 5º e 11º do Código das Expropriações, e arts. 34º, 109º, 133º, nº 2, als. b), e) e f) do Código do Procedimento Administrativo.

s. E é além do mais feita ao arrepio do dever de acomodação da leitura dos textos legais ao ordenamento constitucional (interpretação adequadora ou conformadora).

t. Pois vem rebelar-se contra uma longa série de princípios e garantias constitucionais, como os enumerados nos seguintes artigos da CRP: 62º (propriedade privada e proibição de expropriações sem justa causa), 1º, 2º, 9º, al. b) e 266º, nº 2 (Estado de Direito Democrático, Justiça, proporcionalidade ou proibição do excesso e boa-fé e protecção da confiança), 266º, nº 1 (respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos), 20º (direito a procedimentos judiciais céleres e prioritários para defesa dos direitos e garantias pessoais), 202º (função jurisdicional), 268º, nº 1 (informação e conhecimento das decisões da Administração), 268º, n.º2 (obrigatoriedade de notificação aos interessados e de fundamentação dos actos administrativos) e 268º, nº 4 (tutela efectiva dos direitos e interesses, mormente através da via do recurso contencioso).

u. Na realidade, e face a estes comandos constitucionais, são inadmissíveis: a restrição e compressão do direito de reversão a ponto de o inutilizar, se efectivamente deixou de existir causa legitimadora da expropriação e o particular se apresentou tempestivamente a requerer a recuperação da sua propriedade; a colocação de entraves e obstáculos demasiado onerosos ao exercício desse direito, pois o princípio da adequação ou necessidade da expropriação alcança a própria actualidade da realização da obra que a justificou e o direito à reversão, enquanto direito potestativo a ver reconhecida a verificação dessa condição resolutiva, já antes se radicou na esfera jurídica do expropriando; entregar nas mãos da Administração um instrumento de destruição dos direitos dos particulares contra ela, atraiçoando a boa‑fé e confiança; a recusa em cumprir os deveres exigidos pelo art. 34º do CPA e em retirar efeitos desse incumprimento; a impunidade desse silêncio e dessa inacção no plano do exercício do direito (não no plano meramente secundário da indemnização), sem afronta do direito à fundamentação dos actos, à sua notificação, à impugnação dos actos lesivos pela via do recurso contencioso e ao recurso a uma via judicial célere e prioritária quando seja preciso reagir para defender direitos e garantias pessoais, como é o caso.

v. De resto, os arts. 20º e 202º, conjugados com os restantes preceitos constitucionais, põem em causa a própria existência da fase administrativa do exercício de reversão e por conseguinte todo o sistema delineado nos arts. 70º e segs. do CE, visto que a Constituição assegura a via judicial, e não a administrativa; além disso, esse sistema dá azo a morosidade excessiva na tramitação do procedimento antes de ele entrar na fase judicial, com a possibilidade de a Administração deixar passar o tempo e não se pronunciar sobre o pedido, a necessidade (dificilmente compatível com o carácter facultativo de impugnação do indeferimento tácito) de pelo meio ter de se recorrer desse acto silente sob pena de nunca se conseguir a reversão, em dois graus de jurisdição contenciosa nos quais se podem gastar vários anos.

Por acórdão de 18 de Fevereiro de 2000, o Pleno da Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo negou, porém, provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

3. A. e outros interpuseram então o presente recurso, invocando:

A. e outros, Recorrentes nos Autos à margem referenciados, tendo sido notificados do Acórdão de fls , e com ele não se conformando, vêm do mesmo recorrer para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do Artigo 70º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, alterada pela Lei n.º 143/85, de 26 de Novembro, pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro, pela Lei n.º 88/95, de 1 de Setembro, e pela Lei n.º 13- A/98, de 26 de Fevereiro, e do n.º 1, alínea b), e n.º 4 do artigo 280º da Constituição da República Portuguesa.

E porque estão em tempo e são parte legítima requerem a admissão do presente recurso a processar como apelação em matéria cível e com efeito suspensivo, nos termos do disposto nos artigos 69º e 78º da Lei do Tribunal Constitucional.

As normas cuja inconstitucionalidade se pretende que o Tribunal aprecie são os artigos 70º, 5º e 11º do Código das Expropriações e os artigos 34º, 109º e 133º, n.º 2, alíneas b), c) e f) do Código do Procedimento Administrativo.

As normas e princípios constitucionais que se consideram, em conjunto, violados pelas normas atrás referidas, na interpretação que delas faz o Acórdão recorrido, são as constantes dos seguintes artigos da Constituição da República Portuguesa: 62º (propriedade privada e proibição de expropriações sem justa causa); 1º, 2º, 9º, alínea b) e 266º n.º 2 (Estado de Direito Democrático, Justiça, proporcionalidade ou proibição do excesso e boa-fé e protecção da confiança); 266º, n.º1 (respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos); 20º (direito a procedimentos judiciais céleres e prioritários para a defesa dos direitos e garantias pessoais); 202º (Função jurisdicional); 268º, n.º 1 (informação e conhecimento das decisões da Administração); 268º, n.º 2 (obrigatoriedade de notificação aos interessados e de fundamentação dos actos administrativos) e 268º, n.º4 (tutela efectiva dos direitos e interesses, mormente através da via do recurso contencioso).

Os Recorrentes suscitaram a questão da inconstitucionalidade das normas referidas nas Alegações proferidas no âmbito do Processo acima indicado, em 03/06/1997, bem como nas Alegações de Recurso, para o Pleno do STA, em 21/12/1998.

O recurso foi admitido. Os recorrentes alegaram e concluíram:

1ª Quando a norma do artigo 79º, n.º 1, do Código das Expropriações dispõe que a competência para apreciar o pedido de reversão pertence à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que lhe houver sucedido na respectiva competência, tal norma remete para a norma do artigo 11º do mesmo Código, na medida em que é esta última que estabelece as regras de competência para a declaração de utilidade pública à data da apresentação do pedido de reversão (cfr. texto, n.º 2);

2ª Simplesmente, aplicar o artigo 11º quando esteja em causa a determinação da entidade competente para declarar a utilidade pública de uma nova expropriação é coisa substancialmente diferente de aplicar a mesma norma tendo em vista a determinação da entidade competente para apreciar o pedido de reversão de uma expropriação já efectuada: no primeiro caso, a norma indica à Administração, em sentido amplo, qual o órgão competente para a prática de um determinado acto; no segundo caso, a norma indica ao particular qual a entidade a que deve dirigir-se para o exercício de um determinado direito (cfr. texto, n.º 2);

3ª A diferença entre as duas situações surge com especial clareza a propósito da norma do n.º 3 do artigo 11º do Código das Expropriações, a qual não pode ser desligada do princípio da legalidade ou da prévia autorização legal e do princípio da necessidade do bem para um fim concreto de utilidade pública reconhecido directamente pela lei, ou por um prévio acto administrativo fundado na lei, conforme decorre do artigo 1º do Código das Expropriações, por outras palavras, o exercício da competência para a declaração de utilidade pública pressupõe a consagração na lei da causa de utilidade pública, a qual integra a garantia constitucional do direito de propriedade (cfr. texto, n.º 2);

4ª A interpretação das normas dos artigos 11º, n.º 3, e 70º, n.º 1, do Código das Expropriações perfilhada pelo douto Acórdão recorrido, e por jurisprudência constante do STA, dissocia estes dois aspectos, ao atribuir a competência ao ministro responsável pelo ordenamento do território sem que exista uma causa de utilidade pública reconhecida por lei, como decorre do facto de ter sido extinto o Gabinete da Área de Sines e de terem ocorrido os pressupostos do direito de reversão (cfr. texto, n.º 2);

5ª À luz da garantia constitucional do direito de propriedade e do acesso ao direito e aos tribunais, apenas seria possível considerar competente o ministro responsável pelo ordenamento do território para apreciar o pedido de reversão se a essa competência fosse possível associar a existência actual de uma causa de utilidade pública reconhecida por lei (cfr. texto, n.º 3);

6ª Não sendo possível, como não é, estabelecer tal associação e não se tendo extinguido a entidade que declarou a utilidade pública da expropriação, não se verifica a hipótese de sucessão de competências prevista na 2ª parte do n.º 1 do artigo 70º do Código das Expropriações e o Primeiro Ministro deve ser considerado como competente para apreciar o pedido de reversão que lhe foi dirigido pelos recorrentes (cfr. texto, n.º 3);

7ª Ao não decidir deste modo, o douto Acórdão recorrido perfilha uma interpretação formalista das mencionadas normas do Código das Expropriações que frustra o acesso aos tribunais dos recorrentes tendo em vista a efectivação do direito de reversão e, nessa medida, viola o disposto nos artigos 20º, 62º e 268º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa (cfr. texto, n.º 3);

8ª Ainda que se entenda que o Primeiro Ministro era incompetente para apreciar o pedido de reversão que lhe foi dirigido pelos recorrentes, o art. 34º do CPA impunha-lhe os deveres legais de declarar a sua incompetência, de rejeitar o pedido com esse fundamento, e de notificar o particular com a indicação do Ministério competente, devolvendo-lhe o requerimento, para que ele pudesse além do mais beneficiar, em tempo útil, da contagem de novo prazo (cfr. texto, n.º 4);

9ª Sendo a razão inspiradora deste artigo garantir aos administrados uma defesa sólida contra a perda de direitos por extemporaneidade devido a erro desculpável sobre a competência do órgão, na consideração de que o cumprimento escrupuloso e expurgado de toda a margem de dúvida das normas organizativas da Administração é ónus demasiado elevado que eles não têm de suportar (quando não uma verdadeira utopia), têm de ser retiradas consequências do seu incumprimento pela Administração, para além duma eventual responsabilidade civil por perdas e danos (cfr. texto, n.º 4);

10ª A partir da vigência deste preceito, desde que o particular tenha legitimidade e esteja em prazo para requerer, a incompetência do órgão não o desonera do dever legal de decidir, não já — é claro — sobre a pretensão formulada, mas de se pronunciar sobre ela quanto à competência, visto que o seu silêncio afronta uma vinculação legal estrita e constitui uma conduta reprovável dotada de potencialidade lesiva, que por isso tem de poder ser sindicada pelos tribunais administrativos, e por essa via a Administração ser reconduzida ao comportamento legalmente devido, com a destruição retroactiva dos efeitos entretanto produzidos (tutela efectiva) (cfr. texto, n.º 5);

11ª O meio processual de eleição, co-natural ao próprio contencioso administrativo e aos Tribunais Administrativos, de controlo da legalidade dos actos da Administração é o recurso contencioso de anulação, claramente superior em dignidade constitucional e legal à acção de responsabilidade civil, até porque, independentemente dos aspectos garantísticos, o Estado de Direito tem interesse em que esse controlo seja exercido (cfr. texto, n.º 5);

12ª Se a entidade recorrida omitiu qualquer pronúncia, deixando de praticar os actos supra referidos, e conservou em seu poder o requerimento de reversão, foi porque se auto-arrogou implicitamente poderes decisórios, praticando desse modo um acto tácito ou implícito de reconhecimento da sua própria competência e de recusa desses comportamentos, que devia ter sido declarado nulo ou anulado pelo tribunal (cfr. texto, n.º 5);

13ª Efectivamente, esse acto achava-se viciado por erro acerca da competência, teoricamente enquadrável na violação de lei mas que tem de seguir o regime da incompetência quanto ao grau da respectiva invalidade — nulidade absoluta por invasão das atribuições doutro ministério (al. b) do n.º 2 do art. 133º do CPA); e ainda por carência absoluta de forma legal e ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais (alíneas c) e f)) (cfr. texto, n.º 5);

14ª Essa anulação é a única forma de se evitar que a Administração se aproprie em seu proveito dum mecanismo pensado para proteger o administrado, guardando o requerimento e nada decidindo nem nada comunicando ao interessado, e com esse silêncio e essa inacção levá-lo a deixar passar os prazos para o exercício de direitos ou defesa de interesses legalmente protegidos — mormente quando esses direitos e interesses têm no lado passivo situações de sujeição ou sacrifício do interesse da própria Administração, o que em absoluto repugna (cfr. texto, n.º 5);

15ª Este resultado, a que conduz directamente a interpretação do artigo 34º preconizada pelo douto Acórdão recorrido, atenta gravemente contra os princípios constitucionais da boa fé no exercício da actividade administrativa e da tutela da confiança, previstos nos artigos 2º e 266º da Constituição, violando ainda o direito à notificação, previsto no artigo 268º da Constituição (cfr. texto, n.º 5).

Por seu turno, o Primeiro-Ministro contra-alegou, concluindo o seguinte:

1. O n.º 1 do artigo 70º do CE91 ao definir a competência para apreciar e decidir os pedidos de reversão remete para o artigo 11º do mesmo Código, estabelecendo aí uma correspondência com a competência para declarar a utilidade pública da expropriação;

2. Esta correspondência só faz sentido na eventualidade de estar em causa o exercício do direito de reversão, pelo que a distinção a que os recorrentes procedem entre competência para uma “nova expropriação” e para apreciar de um pedido de reversão, institutos que se aceitam como inteiramente distintos, é destituída de qualquer sentido;

3. De facto, o artigo 70º do CE91, cuja epígrafe é “Requerimento” de reversão de bens expropriados, remete para o artigo 11º do mesmo Código a definição da competência para a sua apreciação e decisão, pelo que, por razões que aqui se não discutirão, o legislador intencionalmente pretendeu cometer aquela competência ao mesmo órgão que a detivesse na eventualidade de estar em causa uma declaração de utilidade pública;

4. Aliás, diga-se, a competência para apreciar e decidir os pedidos de reversão havia sempre de ser definida por lei, conforme exige o princípio da legalidade das competências, tendo sido aquela a opção que o legislador entendeu, e bem, ser a mais adequada à natureza dos interesses envolvidos;

5. Ora, o nº 1 do artigo 70º do CE91 consubstancia, exactamente, uma norma atributiva de competência para a decisão final de um procedimento tendente ao reconhecimento do direito de reversão ao estabelecer que a mesma pertence à “entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respectiva competência” (sublinhado nosso).

6. Razão pela qual o nº 1 do artigo 70º do CE91 atribui competência para apreciar um pedido de reversão à entidade que, à data da apresentação do respectivo requerimento, seja competente para declarar a utilidade pública da expropriação, quer seja a mesma que historicamente proferiu tal declaração, quer seja aquela que lhe haja sucedido nessa competência.

7. Esta a interpretação do Supremo Tribunal Administrativo, a qual não viola a garantia constitucional do direito de propriedade, os princípios constitucionais relativos à actividade administrativa, a garantia constitucional de acesso ao Direito e aos Tribunais nem, finalmente, os princípios da boa fé no exercício da actividade administrativa e a tutela da confiança;

8. A tese de que o incumprimento, pelo órgão incompetente a quem foi dirigida uma pretensão, dos deveres procedimentais impostos pelo artigo 34º do CPA transformaria esse órgão em competente não só não encontra qualquer base legal que a suporte, como inclusivamente afronta a natureza de ordem pública de que se reveste a repartição de competências entre os diversos órgãos da Administração Pública, que tem como corolário o princípio da imodificabilidade da competência, pelo que tal tese tem de ser repudiada;

9. Assim, não sendo de aceitar que a tese de acordo com a qual o incumprimento dos deveres consignados no artigo 34º do CPA configura o preenchimento do requisito da competência do órgão a quem a petição seja apresentada, exigido pelo artigo 109º do CPA para a formação do indeferimento tácito, não é de censurar a decisão do Supremo Tribunal Administrativo que a não tenha perfilhado;

10. De facto, quando o requerente, por erro e dentro do prazo fixado, dirija a sua pretensão a órgão incompetente e este, por seu turno, não cumpra os deveres procedimentais consignados no artigo 34º, a falta de decisão final não determina a formação de indeferimento tácito nos termos em que este se encontra previsto pelo artigo 109º daquele Código, pelo que carecerá de objecto o recurso contencioso que dele venha a ser interposto;

11. Não obstante, o órgão incompetente continua obrigado ao cumprimento daqueles deveres procedimentais, pelo que, subsistindo a sua passividade, não fica o requerente impedido de renovar a sua pretensão, desta feita a órgão competente, a qual será, necessariamente, tempestiva;

12. Ora, se nada obsta a que o particular, em face da passividade do órgão incompetente, renove a sua pretensão ao órgão competente, com a garantia de que esta será tempestiva, se o requerimento inicialmente apresentado o tiver também sido, não se entende que a interpretação dada pelo Supremo Tribunal Administrativo às supra referidas normas possa, de alguma forma, configurar a violação de qualquer princípio constitucional, maxime o do Acesso ao Direito e aos Tribunais, bem como os da Boa-fé e da Tutela da Confiança;

Foi, depois, proferido pelo relator o seguinte despacho:

A. e outros recorreram para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do acórdão proferido pela respectiva Secção, que tinha negado provimento ao recurso contencioso interposto do acto de indeferimento tácito, atribuído ao Primeiro-Ministro, relativo ao pedido de reversão de um prédio expropriado pelo Gabinete da Área de Sines. Porém, o Pleno da Secção negou provimento ao referido recurso.

Inconformados, interpuseram recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei 28/82, de 15 de Novembro (LTC), pretendendo ver apreciada a inconstitucionalidade dos artigos 70º, 5º e 11º do Código das Expropriações e os artigos 34º, 109º e 133º, n.º 2, alienas b), c) e f) do Código do Procedimento Administrativo.

Notificados para alegar, os recorrentes e o recorrido apresentaram alegações.

Ocorreu uma redistribuição do processo em virtude de o Relator, a quem inicialmente fora distribuído, ter deixado de exercer funções neste Tribunal.

Constitui ónus do recorrente a prévia suscitação da questão de inconstitucionalidade perante o Tribunal recorrido, dando-lhe a oportunidade de conhecer e decidir da questão – artigo 72º n.º 2 da LTC.

Impõe-se, por isso, que a questão tenha sido devidamente colocada no Supremo Tribunal Administrativo, designadamente na sua formação do Pleno da 1º Secção, que conheceu em último lugar da questão, emitindo o acórdão aqui recorrido.

Essa suscitação não poderia deixar de ser concretizada na alegação de recurso formulada pelos recorrentes. Acontece que, em tal peça, os recorrentes contestam a solução dada à questão na formação recorrida, considerando mesmo que a aplicação concreta do regime legal que disciplina a matéria se revela injusto e violador de determinados princípios e normas constitucionais.

Todavia, em nenhum momento foi individualizada uma concreta acusação de inconstitucionalidade dirigida a uma norma determinada, designadamente quanto às normas inscritas nos preceitos identificados no requerimento de interposição do recurso.

E tanto assim é que o acórdão recorrido decidiu o recurso mas não detectou nesta alegação qualquer questão de inconstitucionalidade normativa que lhe cumprisse conhecer.

Sendo assim, afigura-se não estar verificado este requisito da interposição do presente recurso cujo mérito, por esse motivo, não poderá ser conhecido.

Entendo, portanto, ser de ouvir os recorrentes sobre esta matéria.

Os recorrentes responderam:

1. Desde que o presente recurso para o Tribunal Constitucional foi interposto decorreram sete anos...

Entretanto, já o primeiro mandatário judicial dos recorrentes deixou de ser advogado, foi nomeado juiz do Supremo Tribunal Administrativo e deixou também já de o ser...

Entretanto, ao que parece, também já o segundo mandatário judicial dos recorrentes suspendeu a sua inscrição na Ordem dos Advogados e submeteu‑se a provas de doutoramento na Faculdade de Direito de Lisboa...

Só aos recorrentes, muito embora tenham já apresentado alegações no presente recurso, na sequência de notificação do anterior Relator para o efeito, parece não chegar a hora de ver ser feita justiça.

2. Vem agora invocada a questão prévia do não conhecimento do recurso por não ter sido devidamente suscitada a questão de inconstitucionalidade perante o Tribunal recorrido, no caso o Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo.

Argumenta-se que «essa suscitação não poderia deixar de ser concretizada na alegação de recurso formulada pelos recorrentes».

Ora, muito embora se admita que os recorrentes invocaram, na sua alegação perante o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, que «a aplicação concreta do regime legal que disciplina a matéria se revela injusto e violador de determinados princípios e normas constitucionais», sustenta-se, no entanto, que «em nenhum momento foi individualizada uma concreta acusação de inconstitucionalidade dirigida a uma norma determinada, designadamente quanto às normas inscritas nos preceitos identificados no requerimento de interposição de recurso».

3. Como prova do que acaba de ser dito, afirma-se que o acórdão recorrido que decidiu o recurso «não detectou nesta alegação qualquer questão de inconstitucionalidade normativa que lhe cumprisse conhecer».

4. Resumidamente, o que está em causa é a circunstância de, alegadamente, os recorrentes não terem suscitado uma questão de constitucionalidade normativa perante o tribunal recorrido. Por outras palavras, ainda que se admita que os recorrentes questionaram a solução da decisão recorrida por a considerarem violadora do disposto na Constituição, aventa-se a hipótese de essa censura constitucional não ter sido dirigida pelos recorrentes a quaisquer normas ou interpretações normativas, mas directamente à própria decisão recorrida. Assim, na perspectiva dos recorrentes, inconstitucional seria a decisão recorrida, não as normas de direito ordinário por ela aplicadas.

Nestes termos, não poderia dar-se por verificado o requisito de admissibilidade a que se reporta o artigo 70.º, n.º 1, alínea b) («norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo»), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro.

Mas sem razão, como se passa a demonstrar.

5. Nas alegações do recurso jurisdicional do Acórdão da Subsecção para o Acórdão do Pleno da a Secção, ora recorrido afirma-se (cfr. págs. 19 das citadas alegações, parte III, ponto 6):

«a solução do Acórdão recorrido, e a interpretação que faz das normas envolvidas (artigos 70.º, 5.º e 11.º do Código das Expropriações, e artigos 34.º e 109.º do Código do Procedimento Administrativo) não é conforme com os princípios e garantias constitucionais com que mexem.» (sublinhado acrescentado)

Por outras palavras, suscitou-se então a questão da inconstitucionalidade da interpretação feita pelo Supremo Tribunal Administrativo das normas envolvidas, por violação dos princípios e garantias constitucionais então identificados.

Esta é, julga-se, uma questão de inconstitucionalidade normativa, não uma questão de censura da decisão recorrida por a mesma ser directamente contrária aos princípios constitucionais.

6. No mesmo sentido, afirma-se nas conclusões das citadas alegações:

«r. A interpretação e a solução do Acórdão recorrido violam por conseguinte os preceitos dos artigos 70º, 5º e 11º do Código das Expropriações, e artigos 34º, 109º, 133º, n.º 2, alíneas b), c)e f) do Código do Procedimento administrativo.

s. E é além do mais feita ao arrepio do dever de acomodação da leitura dos textos legais ao ordenamento constitucional (interpretação adequadora ou conformadora).»

Uma vez mais, resulta claramente que as recorrentes suscitaram a questão da inconstitucionalidade normativa da interpretação das normas aplicadas pela Subsecção, para além da simples censura da respectiva decisão.

7. Fica, pois, demonstrado a satisfação do ónus da prévia suscitação da questão de inconstitucionalidade perante o Tribunal recorrido.

Complementarmente, dir-se-á ainda alguma coisa sobre o afirmado no douto despacho para demonstrar o contrário.

Afirma-se em tal despacho, como se disse acima, que o Acórdão recorrido que decidiu o recurso «não detectou nesta alegação qualquer questão de inconstitucionalidade normativa que lhe cumprisse conhecer». Mas daí não se pode retirar que os recorrentes não tenham satisfeito o ónus da suscitação da questão da inconstitucionalidade normativa.

Com efeito, na grande maioria dos recursos dirigidas ao Tribunal Constitucional, os tribunais recorridos não se pronunciam sobre as questões de constitucionalidade suscitadas. Precisamente porque o Tribunal Constitucional o irá, necessariamente, fazer. Como se espera que também agora o faça.

4. Cumpre apreciar e decidir.

II

Fundamentos

5. O presente recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade normativa foi interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional. Tal recurso tem como pressuposto processual a suscitação da questão de constitucionalidade normativa durante o processo, de modo a que o tribunal recorrido tenha oportunidade de sobre ela se pronunciar.

O Tribunal Constitucional tem, reiterada e uniformemente, entendido que uma questão de constitucionalidade só pode considerar-se suscitada de modo adequado quando o recorrente identifica uma norma de direito ordinário, aplicada na decisão recorrida como sua ratio decidendi, à qual aponta o vício de inconstitucionalidade, enunciando, ainda que sucintamente, as razões que fundamentam tal acusação.

6. Nos presentes autos, os recorrentes insurgem-se claramente contra o entendimento, acolhido pelo acórdão recorrido, segundo o qual o Conselho de Ministros não tinha competência para decidir o pedido de reversão formulado, entendimento que conduziu ao julgamento de não formação do acto tácito e da consequente falta de objecto do recurso interposto.

Os recorrentes impugnam, nesse contexto, “a interpretação [que o acórdão recorrido] faz das normas envolvidas” (fls. 164), afirmam que “a interpretação do acórdão é neutralizadora” de vários direitos e garantias constitucionais (fls. 167) e sustentam que “o acórdão deveria ter feito dos preceitos legais em causa uma leitura conformadora e adequadora” com os princípios constitucionais invocados (fls. 169).

Contudo, em momento algum os recorrentes identificam a norma que consideram inconstitucional; não enunciam, em suma, o critério material dotado de generalidade e abstracção que, resultando da interpretação dos preceitos infraconstitucionais mencionados e constituindo a ratio decidendi do acórdão recorrido, se mostra desconforme com a Constituição.

Na verdade, não basta, para impugnar – na perspectiva de constitucionalidade – uma dada dimensão normativa resultante de vários preceitos, fazer uma genérica referência à “interpretação” feita no processo, sem identificar o conteúdo material de tal interpretação, pois desta forma não fica identificada a norma impugnada.

Aliás, a estratégia dos recorrentes consistiu, não na impugnação de uma norma, mas na discordância com a própria decisão; a circunstância de pretenderem – agora – incluir no objecto do recurso normas que não foram aplicadas na decisão recorrida revela perspectiva errada com que litigam, neste domínio. Na verdade, conforme resulta do requerimento de interposição, os recorrentes impugnam no presente recurso normas dos artigos 5º, 11º e 70º do Código das Expropriações de 1991 (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91 de 9 de Novembro) e nos artigos 34º, 109º e 133º n.º 2 alíneas b) c) e f) do Código de Procedimento Administrativo.

Ora, o acórdão recorrido não aplicou manifestamente normas constantes dos artigos 5º (conteúdo do direito de reversão) e 11º (competência para a declaração de utilidade pública da expropriação), excepto a constante do n. 3, do Código das Expropriações já citado, assim como não aplicou o artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo. Na verdade, o Supremo Tribunal Administrativo limitou-se a julgar que ao recurso contencioso faltava objecto por não se ter formado o acto de indeferimento contenciosamente impugnado; para esse resultado, o acórdão aplicou apenas o n.º 1 do artigo 70º do aludido Código das Expropriações, interpretando-o no sentido de que "a reversão é da competência da autoridade que à data do pedido de reversão devesse declarar a utilidade pública da expropriação em causa", e que essa entidade (aplicando o n.º 3 do artigo 11º, segundo o qual, "nos casos em que não seja possível determinar o departamento a que compete a apreciação final do processo, ou que não sejam abrangidos pelo disposto nos números anteriores, é competente o ministro responsável pelo ordenamento do território"), era o ministro competente para o ordenamento do território e não o primeiro-ministro.

A resposta que os recorrentes apresentaram ao despacho proferido pelo relator a fls. 257 e 258 (resposta transcrita supra) ilustra, precisamente, o que se deixa dito; as passagens que transcrevem, nas quais os recorrentes afirmam terem suscitado a questão de constitucionalidade, apenas confirmam que, então, apenas fizeram apelo genérico à “interpretação” e à “solução” do acórdão recorrido, nunca identificando o conteúdo dessa interpretação.

Não se tomará, portanto, conhecimento do objecto do presente recurso.

III

Decisão

7. Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide não tomar conhecimento do objecto do presente recurso.

Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 10 UC’s.

Lisboa, 10 de Julho de 2007

Carlos Pamplona de Oliveira

Maria João Antunes

José Borges Soeiro

Gil Galvão

Rui Manuel Moura Ramos