2087-INC · Tribunal Constitucional

Acórdão 262/07

ACÓRDÃO N.º 262/07

Processo nº 2087-INC

Plenário

ACTA

Aos vinte e quatro dias do mês de Abril de dois mil e sete, achando-se presentes o Excelentíssimo Conselheiro Presidente Rui Manuel Gens de Moura Ramos e os Exmos. Conselheiros José Manuel Cardoso Borges Soeiro, Gil Manuel Gonçalves Gomes Galvão, Carlos José Belo Pamplona de Oliveira, Maria João da Silva Baila Madeira Antunes, Ana Maria Guerra Martins, Rui Carlos Pereira, Mário José de Araújo Torres, Maria Lúcia da Conceição Abrantes Amaral Pinto Correia, Vítor Manuel Gonçalves Gomes, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Benjamim Silva Rodrigues e João Eduardo Cura Mariano Esteves, foram trazidos à conferência os presentes autos, para apreciação.

Após debate e votação, foi ditado pelo Excelentíssimo Conselheiro Presidente o seguinte:

ACÓRDÃO N.º 262/07

I – Relatório

1. Em 19 de Janeiro de 2005, A., Deputado à Assembleia Legislativa Regional da Madeira, veio apresentar ao Tribunal Constitucional declaração de inexistência de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos.

O declarante referiu exercer outras actividades além do cargo de deputado na Assembleia Legislativa Regional da Madeira, identificando a sua natureza como “associativa e gratuita”; “empresarial remunerada” e “empresarial gratuita” (ponto 3 da declaração) e referiu ser titular de várias participações sociais (ponto 5 da declaração).

2. O Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal promoveu a notificação do declarante “para precisar melhor a natureza das várias entidades em que refere exercer funções de natureza empresarial e, bem assim, qual o conteúdo funcional destas”.

3. Em 9 de Março de 2005, o requerente respondeu, prestando as seguintes informações acerca dos cargos que exerce:

a) Presidente (a título gratuito) do Conselho Fiscal e Jurisdicional da … (associação);

b) Presidente do Conselho de Administração da (função remunerada) …. (sociedade anónima);

c) Presidente do Conselho de Administração da (função remunerada) …(sociedade anónima);

d) Gerente da (função gratuita) … (sociedade por quotas);

e) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

f) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

g) Gerente (função gratuita) da … (sociedade por quotas);

h) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

i) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da …(sociedade anónima);

j) Gerente (função gratuita) da … (sociedade por quotas);

l) Gerente (função gratuita) da … (sociedade por quotas);

m) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

n) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

o) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

p) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

q) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

r) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

s) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

t) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

u) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

v) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

x) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

z) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima);

aa) Gerente (função gratuita) da … (sociedade por quotas);

bb) Presidente do Conselho da Administração (função gratuita) de … (sociedade anónima);

cc) Presidente do Conselho de Administração (função gratuita) da … (sociedade anónima).

4. Seguiu-se nova promoção do Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal, no sentido de o declarante confirmar se nenhuma das sociedades em que exerce funções é detentora de capitais públicos.

5. Respondeu o declarante, em 13 de Abril de 2005, informando que nenhuma das sociedades em que exerce funções é participada por capitais públicos.

6. Veio, então, o Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal promover o seguinte:

Em vários processos desta natureza, temos expressado dúvidas sobre se será aplicável aos Deputados Regionais o regime estatuído nos artigos 8.º e 9.º-A da Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto, relativos a impedimentos aplicáveis a sociedades de que seja titular de um órgão social um titular de cargo político (apesar de tal matéria não constar expressamente dos artigos 34.º e 35.º do Estatuto Político-Administrativo da Região).

Assim, perante o elenco de sociedades comerciais em que o Exmo. declarante refere exercer funções de natureza administrativa ou executiva, p. que – em complemento da informação já prestada sobre o carácter privado do capital de tais entes – se notifique para esclarecer se alguma dessas sociedades, atento o seu fim social, participou, porventura, em concursos de fornecimento de bens ou serviços a entidades públicas, contratos com quaisquer pessoas colectivas públicas ou em procedimentos administrativos, susceptíveis de enquadramento naqueles dois preceitos legais.

II – Fundamentos

7. A questão suscitada na promoção do Ministério Público consiste em saber se as sociedades geridas, administradas e participadas pelo declarante estão impedidas de celebrar determinados actos e negócios jurídicos, pelo facto de o declarante ser titular de um cargo político.

Contudo, coloca-se uma questão prévia, que consiste em saber se o Tribunal é competente para apreciar esta matéria, tendo em conta que o único cargo político exercido pelo declarante é o de Deputado à Assembleia Legislativa Regional da Madeira.

8. A Constituição impõe à lei ordinária a definição do regime de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e das consequências do respectivo incumprimento (artigo 117.º, n.º 2, e, especificamente quanto aos deputados à Assembleia da República, artigo 154, n.ºs 2 e 3), embora preveja directamente algumas situações de incompatibilidade (cfr. o artigo 154.º, n.º 1).

Importa ainda acrescentar que a Constituição não determina qual é a entidade competente para fiscalizar o cumprimento das regras de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos, ficando também essa matéria sujeita à decisão do legislador ordinário.

Tendo em conta o regime constitucional acima descrito, o Tribunal Constitucional só pode considerar-se competente para apreciar as situações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos, quando e nos termos em que a lei o preveja.

9. Começando pela Lei de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional (doravante, LTC), aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, há que atentar, em primeiro lugar, no disposto no artigo 11.º-A. De acordo com este preceito, “compete ao Tribunal Constitucional receber (…) as declarações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e tomar as decisões sobre essas matérias que se encontrem previstas nas respectivas leis”.

A LTC contém também um subcapítulo especificamente dedicado às declarações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos, compreendendo os artigos 111.º a 113.º Esses três artigos regulam o registo, o arquivo e a apreciação das declarações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos abrangidos pela Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto (alterada pelas Leis n.º 28/95, de 18 de Agosto, n.º 12/96, de 18 de Abril, n.º 42/96, de 31 de Agosto, e n.º 12/98, de 24 de Fevereiro), bem como o procedimento a adoptar em caso de incumprimento do dever de apresentação de declaração estipulado nessa mesma lei. A referência expressa, nos artigos 111.º a 113.º da LTC, à Lei n.º 64/93 é compreensível tendo em conta que esta lei constitui a matriz do regime de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos.

Tendo em conta que o procedimento de fiscalização instituído nos artigos 111.º a 113.º se aplica aos titulares de cargos políticos abrangidos pela Lei n.º 64/93, há que verificar se os cargos exercidos pelo declarante estão aí incluídos.

Além disso, em face do disposto na parte final do artigo 11.º-A da LTC, há que averiguar se existem outras leis reguladoras de incompatibilidades e impedimentos que se apliquem aos cargos exercidos pelo declarante e que atribuam ao Tribunal Constitucional competência fiscalizadora nesta matéria.

10. Em consonância com o disposto nos artigos 111.º a 113.º da LTC, a Lei n.º 64/93 determina que “os titulares de cargos políticos devem depositar no Tribunal Constitucional (…) declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos” (artigo 10.º, n.º 1), competindo ao Tribunal “proceder à análise, fiscalização e sancionamento das declarações dos titulares de cargos políticos” (artigo 10.º, n.º 2) e actuar em caso de incumprimento do dever de apresentação de declaração (artigo 12.º, n.º 1).

Importa, contudo, ter em conta que o âmbito subjectivo de aplicação da Lei n.º 64/93 não abrange todos os cargos políticos, no sentido doutrinal deste conceito, mas apenas um conjunto especificamente identificado de cargos. Com efeito, o artigo 1.º, n.º 2, identifica quais são os titulares de cargos políticos (para além dos referidos no n.º 1 do mesmo artigo) “para os efeitos da presente lei”.

De acordo com o artigo 1.º da Lei n.º 64/93, o regime de incompatibilidades e impedimentos nela fixados aplica-se aos titulares de órgãos de soberania, com excepção dos tribunais (nº 1), e aos cargos discriminados no n.º 2 (os representantes da República para as regiões autónomas, os membros dos governos regionais, o Provedor de Justiça, os governadores e vice-governadores civis, os presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais e os deputados ao Parlamento Europeu).

Ora, os órgãos de governo das regiões autónomas não são órgãos de soberania, compreendendo esta categoria, para efeitos desta lei, apenas o Presidente da República, a Assembleia da República e o Governo.

Por seu turno, no elenco do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 64/93, que define os outros cargos políticos abrangidos pelo regime de incompatibilidades e impedimentos, encontramos apenas referência aos membros de um dos órgãos de governo das regiões autónomas [os membros dos governos regionais - alínea b)].

Perante essa referência expressa, a natureza taxativa desse elenco e a omissão dos deputados às assembleias legislativas regionais, é forçoso concluir que estes não integram o âmbito subjectivo de aplicação da Lei n.º 64/93. A situação em apreço apresenta semelhanças com a dos vereadores a tempo parcial, visto que estes configuram cargos políticos, mas não para efeitos de aplicação da Lei n.º 64/93 – cfr., neste sentido, o Acórdão n.º 342/2005 (inédito). Trata-se, em ambos casos, de uma opção deliberada do legislador, visto que os cargos em apreço já existiam à data da elaboração da Lei n.º 64/93, podendo ter sido incluídos no artigo 1.º, n.º 2.

Em consequência, há que concluir que a competência do Tribunal Constitucional para fiscalizar as declarações dos titulares de cargos políticos, definida no artigo 10.º, n.º 2, da Lei n.º 64/93, não abrange os deputados às assembleias legislativas regionais.

11. Há também que atentar no regime de incompatibilidades e impedimentos definido no EPARAM, uma vez que o regime aplicável aos titulares dos órgãos de governo regionais é definido no estatuto político-administrativo de cada região autónoma (artigo 231.º, n.º 7, da Constituição) e o declarante é membro de um dos órgãos de governo da Região Autónoma da Madeira – a Assembleia Legislativa da Madeira.

O estatuto dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira consta dos artigos 20.º a 35.º do EPARAM, tendo o artigo 34.º por epígrafe “Incompatibilidades” e o artigo 35.º “Impedimentos”. De qualquer modo nem o EPARAM nem a Lei nº 64/93 atribuem competência ao Tribunal Constitucional para fiscalizar o cumprimento das regras de incompatibilidades e impedimentos aplicáveis aos deputados à Assembleia Legislativa Regional da Madeira.

Resta esclarecer que a competência do Tribunal Constitucional para fiscalizar as incompatibilidades e impedimentos dos titulares dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas não está abrangida pela reserva de estatuto contida no artigo 231.º, n.º 7, da Constituição. Note-se, de resto, que o nº 2 do artigo 1º da Lei nº 64/93 inclui no elenco dos cargos políticos cuja fiscalização das declarações de incompatibilidade cabe ao Tribunal Constitucional os membros do Governo Regional.

12. Atento tudo o que se disse, conclui-se o seguinte:

a) A Constituição impôs ao legislador ordinário a tarefa de definir a entidade competente para fiscalizar as regras relativas às incompatibilidades e aos impedimentos dos titulares de cargos políticos.

b) O artigo 11.º-A da LTC atribui ao Tribunal Constitucional competência para receber as declarações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos, mas remete para as leis que especificamente prevêem essas incompatibilidades e impedimentos a definição dos poderes do Tribunal relativamente a esta matéria. Os artigos 111.º a 113.º da LTC regulam o procedimento de fiscalização das declarações de incompatibilidades e impedimentos, mas em termos restritos, reportando-se às declarações dos titulares de cargos políticos abrangidos pela Lei n.º 64/93.

c) O regime matricial das incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos consta da Lei n.º 64/93. Essa lei atribui competências de fiscalização ao Tribunal Constitucional, relativamente aos cargos políticos por ela visados. Contudo, o elenco dos cargos políticos sujeito às incompatibilidades e impedimentos definidas nessa lei não abrange os deputados às assembleias legislativas regionais.

d) As incompatibilidades e os impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira estão regulados no EPARAM, não atribuindo nem este diploma nem a Lei nº 64/93 competência ao Tribunal Constitucional para fiscalizar o cumprimento dessas regras.

Decisão

Pelo exposto e em conclusão, o Tribunal Constitucional considera-se incompetente para fiscalizar a eventual existência de impedimentos relativamente ao cargo político exercido pelo declarante.