TC_20070260 · Tribunal Constitucional

Acórdão 260/07

ACÓRDÃO N.º 260/07

Processo N.º 2031-INC

Plenário

ACTA

Aos vinte e quatro dias do mês de Abril de dois mil e sete, achando-se presentes o Excelentíssimo Conselheiro Presidente Rui Manuel Gens de Moura Ramos e os Exmos. Conselheiros José Manuel Cardoso Borges Soeiro, Gil Manuel Gonçalves Gomes Galvão, Carlos José Belo Pamplona de Oliveira, Maria João da Silva Baila Madeira Antunes, Ana Maria Guerra Martins, Rui Carlos Pereira, Mário José de Araújo Torres, Maria Lúcia da Conceição Abrantes Amaral Pinto Correia, Vítor Manuel Gonçalves Gomes, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Benjamim Silva Rodrigues e João Eduardo Cura Mariano Esteves, foram trazidos à conferência os presentes autos, para apreciação.

Após debate e votação, foi ditado pelo Excelentíssimo Conselheiro Presidente o seguinte:

ACÓRDÃO N.º 260/07

I – Relatório

1. Em 17 de Dezembro de 2004, A., Deputado à Assembleia Legislativa Regional da Madeira, veio apresentar ao Tribunal Constitucional declaração de inexistência de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos.

No ponto 3 dessa declaração, relativo à “enumeração de cargos, funções e actividades profissionais”, o declarante afirmou que, para além do cargo de Deputado à Assembleia Legislativa Regional da Madeira, exerce as seguintes actividades:

a) Director da Escola Secundária …;

b) Presidente da Assembleia Municipal de …;

c) Presidente do Conselho Regional de Educação e Formação Profissional;

d) Representante da Região Autónoma da Madeira no Conselho Nacional de Educação;

e) Presidente da Assembleia-geral do Clube de Futebol do ….

2. Face ao teor da declaração, foi o declarante notificado para esclarecer se exerce em efectiva acumulação os cargos de Deputado e de director de escola secundária, qual a natureza do Conselho Regional de Educação e Formação Profissional e do Conselho Nacional de Educação e de que forma foi designado para o exercício das funções aí exercidas.

3. Em 4 de Fevereiro de 2005, o declarante respondeu, informando ser professor do quadro de nomeação definitiva, na Escola Secundária …, e, desde 1 de Setembro de 2001, exercer as funções de director daquele estabelecimento de ensino, a título gratuito. Refere o declarante que a acumulação dessas funções com o cargo de Deputado não é incompatível, à luz do disposto no artigo 34.º, n.º 1, alínea i), e n.º 3, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.

Esclareceu também o declarante que o Conselho Regional de Educação e Formação Profissional (criado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 3/98/M, de 1 de Abril, e alterado pela Decreto Legislativo Regional n.º 20/2002/M, de 16 de Novembro) é um órgão consultivo do membro do Governo Regional responsável pela implementação das políticas educativa e de formação profissional e que a sua designação para tal Conselho se efectuou por nomeação do Secretário Regional da Educação.

Quanto ao Conselho Nacional de Educação (criado pelo Decreto-Lei n.º 125/82, de 22 de Abril, ratificado com alterações pela Lei n.º 31/87, de 9 de Julho, e com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei n.º 89/88, de 10 de Março, n.º 423/88, de 14 de Novembro, n.º 244/91, de 6 de Julho e n.º 214/96, de 17 de Dezembro), afirmou o declarante tratar-se de um órgão com funções consultivas, independente e com autonomia administrativa e financeira. A designação do declarante para este último Conselho operou-se através da Resolução da Assembleia Legislativa Regional n.º 7/2005/M, de 9 de Dezembro de 2004, nos termos do artigo 36.º, n.º 1, alínea n), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.

4. O Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal promoveu, então, nestes termos:

Face aos esclarecimentos prestados, nenhuma questão se coloca quanto ao exercício de funções no Conselho Nacional de Educação, já que a designação para tal órgão consultivo independente decorre de resolução da própria Assembleia Legislativa Regional.

O mesmo não ocorre, porém, ao menos numa análise liminar da questão, com a acumulação dos cargos de deputado regional e, por um lado, de membro do CREFP – órgão consultivo do próprio Governo Regional e por nomeação do Secretário de Educação – importando notar que o próprio Estatuto dos deputados, aprovado pela Lei n.º 3/01, estabelece expressamente a incompatibilidade entre tal função ou cargo e o exercício de “cargos de nomeação governamental” [art. 21.º, n.º 5, alínea c)], afigurando-se que, numa interpretação teleológica adequada, tal causa de incompatibilidade vigorará também quanto aos deputados regionais.

Por outro lado – e no que se refere ao exercício da função de director de estabelecimento de ensino – considera-se que tal função, de cariz claramente administrativo e executivo e dotada de autonomia relativamente ao estrito exercício de funções docentes e de investigação (cf. art. 15.º e 17.º do Decreto Legislativo Regional n.º 9/2000/M, de 31/1, em que se prevê o mecanismo de “recrutamento” dos membros da direcção executiva de escola) extravasa a possibilidade outorgada pelo n.º 3 do art. 34.º do Estatuto Político-Administrativo, circunscrita à admissibilidade de acumulação de funções docentes e de investigação – e não de outras actividades, a exercer autonomamente na direcção da escola, de cariz administrativo, executivo e de gestão financeira.

(...), p. a notificação do Exmo. declarante para se pronunciar, querendo, sobre as questões suscitadas.

5. Veio, então, o declarante por carta de 5 de Abril, sustentar, em síntese que, relativamente ao cargo de membro do Conselho Regional de Educação e Formação Profissional, não é aplicável aos deputados à Assembleia Legislativa Regional o Estatuto dos Deputados à Assembleia da República, mas sim o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), no qual não vislumbra qualquer incompatibilidade; e que, quanto ao cargo de Director da Escola Secundária …, foi sujeito a um “exigente processo de selecção mediante concurso” e não há qualquer incompatibilidade, nos termos do artigo 34.º, n.º 1, alínea i) e n.º 3 do EPARAM.

6. Seguiu-se promoção do Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal, solicitando, ao abrigo do artigo 112.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, a intervenção do Tribunal, com vista a verificar as situações de incompatibilidade e impedimento detectadas e a determinar a sua cessação, nos termos legais.

II – Fundamentos

7. A questão que primeiramente se coloca é a de saber se o Tribunal Constitucional é materialmente competente para apreciar a situação de acumulação de funções em que se encontra o declarante, tendo em conta os cargos políticos por este exercidos (Deputado à Assembleia Legislativa Regional da Madeira e Presidente da Assembleia Municipal de … – a natureza política destes cargos advém, no primeiro caso, de se tratar de um membro de um órgão electivo regional e, no segundo caso, de se tratar de um titular de órgão electivo municipal).

8. A Constituição impõe à lei ordinária a definição do regime de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e das consequências do respectivo incumprimento (artigo 117.º, n.º 2, e, especificamente quanto aos deputados à Assembleia da República, artigo 154, n.ºs 2 e 3), embora preveja directamente algumas situações de incompatibilidade (cfr. o artigo 154.º, n.º 1).

Importa ainda acrescentar que a Constituição não determina qual é a entidade competente para fiscalizar o cumprimento das regras de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos, ficando também essa matéria sujeita à decisão do legislador ordinário.

Tendo em conta o regime constitucional acima descrito, o Tribunal Constitucional só pode considerar-se competente para apreciar as situações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos, quando e nos termos em que a lei o preveja.

9. Começando pela Lei de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional (doravante, LTC), aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, há que atentar, em primeiro lugar, no disposto no artigo 11.º-A. De acordo com este preceito, “compete ao Tribunal Constitucional receber (…) as declarações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e tomar as decisões sobre essas matérias que se encontrem previstas nas respectivas leis”.

A LTC contém também um subcapítulo especificamente dedicado às declarações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos, compreendendo os artigos 111.º a 113.º Esses três artigos regulam o registo, o arquivo e a apreciação das declarações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos abrangidos pela Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto (alterada pelas Leis n.º 28/95, de 18 de Agosto, n.º 12/96, de 18 de Abril, n.º 42/96, de 31 de Agosto, e n.º 12/98, de 24 de Fevereiro), bem como o procedimento a adoptar em caso de incumprimento do dever de apresentação de declaração estipulado nessa mesma lei. A referência expressa, nos artigos 111.º a 113.º da LTC, à Lei n.º 64/93 é compreensível tendo em conta que esta lei constitui a matriz do regime de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos.

Tendo em conta que o procedimento de fiscalização instituído nos artigos 111.º a 113.º se aplica aos titulares de cargos políticos abrangidos pela Lei n.º 64/93, há que verificar se os cargos exercidos pelo declarante estão aí incluídos.

Além disso, em face do disposto na parte final do artigo 11.º-A da LTC, há que averiguar se existem outras leis reguladoras de incompatibilidades e impedimentos que se apliquem aos cargos exercidos pelo declarante e que atribuam ao Tribunal Constitucional competência fiscalizadora nesta matéria.

10. Em consonância com o disposto nos artigos 111.º a 113.º da LTC, a Lei n.º 64/93 determina que “os titulares de cargos políticos devem depositar no Tribunal Constitucional (…) declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos” (artigo 10.º, n.º 1), competindo ao Tribunal “proceder à análise, fiscalização e sancionamento das declarações dos titulares de cargos políticos” (artigo 10.º, n.º 2) e actuar em caso de incumprimento do dever de apresentação de declaração (artigo 12.º, n.º 1).

Importa, contudo, ter em conta que o âmbito subjectivo de aplicação da Lei n.º 64/93 não abrange todos os cargos políticos, no sentido doutrinal deste conceito, mas apenas um conjunto especificamente identificado de cargos. Com efeito, o artigo 1.º, n.º 2, identifica quais são os titulares de cargos políticos (para além dos referidos no n.º 1 do mesmo artigo) “para os efeitos da presente lei”.

De acordo com o artigo 1.º da Lei n.º 64/93, o regime de incompatibilidades e impedimentos nela fixados aplica-se aos titulares de órgãos de soberania, com excepção dos tribunais (n.º 1), e aos cargos discriminados no n.º 2 (os representantes da República para as regiões autónomas, os membros dos governos regionais, o Provedor de Justiça, os governadores e vice-governadores civis, os presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais e os deputados ao Parlamento Europeu).

Ora, nem os órgãos de governo das regiões autónomas nem os órgãos dos municípios são órgãos de soberania, compreendendo esta categoria, para efeitos desta lei, apenas o Presidente da República, a Assembleia da República e o Governo.

Por seu turno, no elenco do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 64/93, que define os outros cargos políticos abrangidos pelo regime de incompatibilidades e impedimentos, encontramos apenas referência aos membros de um dos órgãos de governo das regiões autónomas [os membros dos governos regionais - alínea b)] e a alguns dos membros de um dos órgãos municipais [o presidente e os vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais - alínea f)].

Perante essas referências expressas, a natureza taxativa desse elenco e a omissão dos deputados às assembleias legislativas regionais e dos presidentes das assembleias municipais, é forçoso concluir que estes não integram o âmbito subjectivo de aplicação da Lei n.º 64/93. A situação em apreço apresenta semelhanças com a dos vereadores a tempo parcial, visto que estes configuram cargos políticos, mas não para efeitos de aplicação da Lei n.º 64/93 – cfr., neste sentido, o Acórdão n.º 342/2005 (inédito). Trata-se, em todos esses casos, de uma opção deliberada do legislador, visto que os cargos em apreço já existiam à data da elaboração da Lei n.º 64/93, podendo ter sido incluídos no artigo 1.º, n.º 2.

Em consequência, há que concluir que a competência do Tribunal Constitucional para fiscalizar as declarações dos titulares de cargos políticos, definida no artigo 10.º, n.º 2, da Lei n.º 64/93, não abrange nem os deputados às assembleias legislativas regionais nem os presidentes das assembleias municipais.

11. Outro diploma com relevância para o caso sub iudice é a Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto, que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais.

O artigo 221.º desse diploma prevê diversas incompatibilidades com o exercício de funções autárquicas, sendo algumas delas aplicáveis aos presidentes das assembleias municipais [n.º 1, alínea a), n.º 2 e n.º 5].

Todavia, não se encontra nesse diploma qualquer norma que atribua competência ao Tribunal Constitucional para fiscalizar o cumprimento do regime de incompatibilidades nele previsto.

12. Finalmente, há que atentar no regime de incompatibilidades e impedimentos definido no EPARAM, uma vez que o regime aplicável aos titulares dos órgãos de governo regionais é definido no estatuto político-administrativo de cada região autónoma (artigo 231.º, n.º 7, da Constituição) e o declarante é membro de um dos órgãos de governo da Região Autónoma da Madeira – a Assembleia Legislativa da Madeira.

O estatuto dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira consta dos artigos 20.º a 35.º do EPARAM, tendo o artigo 34.º por epígrafe “Incompatibilidades” e o artigo 35.º “Impedimentos”. De qualquer modo nem o EPARAM nem a lei nº 64/93 atribuíem competência ao Tribunal Constitucional para fiscalizar o cumprimento das regras de incompatibilidades e impedimentos aplicáveis aos deputados à Assembleia Legislativa Regional da Madeira.

Resta esclarecer que a competência do Tribunal Constitucional para fiscalizar as incompatibilidades e impedimentos dos titulares dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas não está abrangida pela reserva de estatuto contida no artigo 231.º, n.º 7, da Constituição. Note-se, de resto, que o nº 2 do artº 1º da lei nº 64/93 inclui no elenco dos cargos políticos cuja fiscalização das declarações de incompatibilidade cabe ao Tribunal Constitucional os Membros do Governo Regional.

13. Atento tudo o que se disse, conclui-se o seguinte:

a) A Constituição impôs ao legislador ordinário a tarefa de definir a entidade competente para fiscalizar as regras relativas às incompatibilidades e aos impedimentos dos titulares de cargos políticos.

b) O artigo 11.º-A da LTC atribui ao Tribunal Constitucional competência para receber as declarações de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos, mas remete para as leis que especificamente prevêem essas incompatibilidades e impedimentos a definição dos poderes do Tribunal relativamente a esta matéria. Os artigos 111.º a 113.º da LTC regulam o procedimento de fiscalização das declarações de incompatibilidades e impedimentos, mas em termos restritos, reportando-se às declarações dos titulares de cargos políticos abrangidos pela Lei n.º 64/93.

c) O regime matricial das incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos consta da Lei n.º 64/93. Essa lei atribui competências de fiscalização ao Tribunal Constitucional, relativamente aos cargos políticos por ela visados. Contudo, o elenco dos cargos políticos sujeito às incompatibilidades e impedimentos definidas nessa lei não abrange nem os presidentes das assembleias municipais nem os deputados às assembleias legislativas regionais.

d) As incompatibilidades dos membros das assembleias municipais estão reguladas na Lei Orgânica n.º 1/2001, não atribuindo este diploma competência ao Tribunal Constitucional para fiscalizar o cumprimento dessas regras.

e) As incompatibilidades e os impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira estão presentemente regulados no EPARAM, não atribuindo nem este diploma nem a lei nº 64/93 competência ao Tribunal Constitucional para fiscalizar o cumprimento dessas regras.

III – Decisão

Pelo exposto e em conclusão, o Tribunal Constitucional declara-se incompetente para fiscalizar a eventual existência de incompatibilidades e impedimentos relativamente aos cargos políticos exercidos pelo declarante.