970/2006 · Tribunal Constitucional

Acórdão 105/07

ACÓRDÃO N.º 105/2007

Processo nº 970/2006

Plenário

Relatora: Conselheira Maria dos Prazeres Pizarro Beleza

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:

1. O Partido Comunista Português recorreu para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 46º da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro, da decisão fls. 7, de 4 de Outubro de 2006, proveniente da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (ECFP) e assinada pelo respectivo Presidente, que lhe aplicou a "coima de 26 salários mínimos mensais nacionais (€ 10.033,40 – dez mil e trinta e três euros e quarenta cêntimos)", pretendendo a respectiva anulação.

É o seguinte o texto da referida decisão:

«DOS FACTOS

A Entidade das Contas e Financiamentos Políticos constatou que o Partido Comunista Português não comunicou as acções de propaganda política realizadas no decurso do ano de 2005, bem como os meios nelas utilizados que envolveram um custo superior a 1 salário mínimo mensal nacional, cujo cumprimento era devido até ao dia 31 de Maio de 2006.

Nessa medida, procedeu-se ao levantamento de auto de notícia, no qual foram indicados os factos relativos à infracção, bem como a transcrição das normas jurídicas aplicáveis à situação – artigo 16°, nºs 2, 3 e 5 da Lei 2/2005, 10 Janeiro, e acessoriamente o nº 1 do artigo 26° da Lei 19/2003, 20 Junho.

Acresce a circunstância de a ECFP, em comunicação datada de 24 de Maio de 2005, ter alertado o PCP para o cumprimento do nº 2 do artigo 16° da Lei Orgânica 2/2005, 10 Janeiro, e ter ainda solicitado informação sobre as acções realizadas até à data, à qual o PCP respondeu que cumpriria a sua obrigação dentro do prazo legal.

DO DIREITO

1) Entidade competente para o processamento da contra-ordenação e a aplicação da coima.

É da competência da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, adiante designada por ECFP, a aplicação das sanções previstas na Lei Orgânica 2/2005, 10 Janeiro, ou seja, a aplicação das coimas aos mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista, primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores e partidos políticos, pelo incumprimento dos deveres de comunicação e de colaboração (artigos 46°, nº 2, e 47° da Lei 2/2005 referida).

Das decisões da ECFP cabe recurso de plena jurisdição para o Tribunal Constitucional, em plenário (artigo 46°, nº 3, do mesmo diploma).

II) As normas aplicáveis

As matérias relativas ao financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais encontram expressão legal na Lei 19/2003, de 20 de Junho, e na Lei Orgânica 2/2005, de 10 de Janeiro.

Os mencionados diplomas legais entraram em vigor no início de 2005 e introduziram diversos aspectos inovadores comparativamente ao quadro legal anteriormente aplicável e que consistem, entre outros, na ampliação e reforço das atribuições da nova entidade fiscalizadora, no acréscimo de deveres e obrigações dos partidos e candidaturas, na introdução de novos comandos ao nível das receitas e despesas e num quadro sancionatório mais penalizador, prevendo, nalgumas situações, a pena de prisão.

No actual regime do financiamento dos partidos e das campanhas está instituído o dever de comunicação de dados à ECFP.

Conforme o disposto no artigo 16° da Lei Orgânica 2/2005, 10 Janeiro, os partidos políticos estão obrigados a comunicar à Entidade as acções de propaganda política que realizem, bem como os meios nelas utilizados, que envolvam um custo superior a um salário mínimo, até à data de entrega das contas dos partidos.

Tal obrigação de comunicação de dados é independente da obrigação de prestação das contas e não se confunde com esta, quer ao nível das regras que regulam o seu cumprimento, quer ao nível da punição, em caso de incumprimento.

Apesar de o prazo de cumprimento dessa obrigação se reportar ao limite do prazo para entrega das contas anuais dos partidos, a comunicação de dados em causa nos presentes autos é uma obrigação autónoma e, por isso, não integrada na prestação de contas.

É pressuposto da vida de qualquer partido político realizar acções de propaganda política para atingir os seus fins próprios. Estamos a falar das actividades permanentes dos partidos políticos de difusão – nas suas variadas formas – dos programas partidários e das ideias e posições políticas com o objectivo último de manter a fidelidade dos seus filiados e apoiantes e de angariar a confiança dos indecisos e restante eleitorado.

Em suma, trata-se de qualquer actividade que seja relevante para a formação ou determinação da consciência politica de qualquer cidadão, distinguindo-se das actividades estritamente eleitorais, necessariamente efémeras.

Se porventura não forem realizadas acções de propaganda política no seio da vida partidária, hipótese académica que se admite, ainda assim permanece uma obrigação declarativa de menção desse facto à ECFP, a entidade que tem a competência de valorar essa situação, de forma a evitar a instauração de processo de contra-ordenação.

A violação do preceito acima referido constitui contra-ordenação punível nos termos do artigo 47° do mesmo diploma, sob a epígrafe “Incumprimento dos deveres de comunicação e colaboração” e cujo teor é o seguinte:

«1 - Os mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que violem os deveres previstos nos artigos 15.º e 16º são punidos com coima mínima no valor de 2 salários mínimos mensais nacionais e máxima no valor de 32 salários mínimos mensais nacionais.

2 – Os partidos políticos que cometam a infracção prevista no n.° 1 são punidos com coima mínima no valor de 6 salários mínimos mensais nacionais e máxima no valor de 96 salários mínimos mensais nacionais.» (sublinhado nosso).

DA DEFESA

O Partido Comunista Português foi regularmente notificado nos termos e para os efeitos do artigo 50º do DL 433/82, 27 de Outubro.

Assim, em fase de audiência escrita, o Partido Comunista Português pronunciou-se nos seguintes termos:

«1. A Lei anterior sobre o financiamento dos partidos políticos não referia qualquer obrigação semelhante à que veio a ser consagrada no artigo 16°, da lei 2/2005.

2. Esta lei entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2005.

3. Aquando da sua entrada em vigor, já se desenvolviam acções de pré-campanha eleitoral que culminaram com a campanha eleitoral para as eleições legislativas ocorridas em 20 de Fevereiro de 2005.

4. A que, praticamente, se seguiu a pré-campanha, e depois a campanha das eleições autárquicas, cujo acto eleitoral decorreu em Outubro seguinte.

5. Após o que, e em alguns casos em simultâneo com a pré e a campanha autárquica, se iniciou a pré-campanha para a eleição do Presidente da República, na qual o Partido Comunista Português esteve envolvido, enquanto apoiante do candidato Jerónimo de Sonsa.

6. Esta situação de eleições consecutivas ocupou, durante todo o ano de 2005, a estrutura política do Partido Comunista Português com uma actividade política manifestamente acrescida.

7. Que não permitiu, apesar dos esforços, que algumas das acções de propaganda política partidária, em sentido estrito, fossem anotadas, como deveriam ter sido, em lista própria, já que o seu custo terá ultrapassado o valor do salário mínimo mensal nacional.

8. O que, aliás, é constatável através da análise das contas apresentadas ao Tribunal Constitucional em Maio de 2006.

9. Só que o empenhamento dos quadros do Partido Comunista Português na acção política – objecto primeiro e último de qualquer partido político – e a dinâmica de três eleições no espaço de um ano, não permitiram a sistematização, nem a criação de condições logísticas para poder haver acesso à informação detalhada que é exigida e que devia culminar com a elaboração da relação onde estivessem mencionadas todas as acções de propaganda política com referência à data, local, meios utilizados e custos superiores a um salário mínimo mensal nacional.

10. E tanto foram estas – e só estas – as razões que impediram o cumprimento do disposto no artigo 16°, da Lei 2/2005, de 10 de Janeiro, relativamente às acções de propaganda político-partidárias desenvolvidas durante 2005, que o Partido Comunista Português criou as condições para cumprir em 2006, e no futuro, essa obrigação legal, uma vez que, após o termo de três eleições teve, finalmente, oportunidade de fazer circular a informação atinente pelas suas estruturas e prover a estrutura central de meios de recepção, tratamento e controlo das acções que venham a integrar-se no comando legal do artigo 16°, da Lei 2/2005, de 10 de Janeiro.

Nestes termos, e atendendo à novidade da Lei e ao circunstancialismo excepcional ocorrido no ano de 2005, em consequência da marcação de três actos eleitorais seguidos, bem como ao facto concreto de em 2006 e no futuro o comando do artigo 16°, da Lei 272005, de 10 de Janeiro, ir ser cumprido pelo Partido Comunista Português, deve ser relevada a falta e arquivado o processo de contra-ordenação.»

FUNDAMENTAÇÃO – Análise jurídica

O Partido Comunista Português, em resposta à contra-ordenação, assumiu o incumprimento da obrigação de comunicação de dados referente ao ano de 2005 e as razões apontadas – novidade da lei, número reduzido de acções politicas em virtude da realização de eleições consecutivas e falta de condições logísticas – generalizadas a todos os partidos políticos, não relevam em termos de verificação ou não da infracção.

Tal conduta de não observância é punida nos termos do n° 2 do artigo 47° da Lei Orgânica 2/2005, 10 Janeiro, como vimos, e no caso em concreto não existem causas que excluam a culpa do arguido e a ilicitude do facto.

O arguido, ao actuar do modo descrito, agiu com dolo, pelo que a sua conduta é culposa, típica e ilícita, inserindo-se no tipo legal do n° 2 do artigo 47° mencionado.

Preenchidos os requisitos legais determinantes da violação prevista na norma indicada, resta determinar a punição concreta, calculada em função da gravidade da contra-ordenação, da culpa, da situação económica do agente e do benefício económico que este retirou da prática da contra-ordenação, como dita o artigo 18°, n.° 1 do Regime Geral das Contra-Ordenações (DL 433/82, 27 de Outubro).

É evidente que o arguido, com a sua conduta, violou interesses de ordem pública legalmente protegidos e impediu que a entidade fiscalizadora tivesse conhecimento, em devido tempo, das acções desenvolvidas.

Se as razões apontadas na defesa para o incumprimento poderiam, eventualmente, levar a uma aplicação da coima pelo mínimo, existe, no entanto, fundamento para a agravar.

Inexplicavelmente, o Partido Comunista Português não veio suprir a falta cometida, ainda que intempestivamente, tendo afirmado na sua resposta que só no futuro irá dar cumprimento ao estipulado na lei.

Ora, o arguido não nega a existência de acções políticas no ano de 2005, bem como é do conhecimento público que algumas tiveram lugar (como por exemplo, o conhecido evento anual do PCP – a Festa do Avante).

Assim, é relevante para a fixação da coima em concreto o facto de o arguido não ter vindo a prestar a comunicação em falta no âmbito do presente processo de contra-ordenação, tanto mais que a instauração do mesmo não o ilibava de cumprir essa obrigação, devendo este facto ser considerado em desfavor do arguido.

CONCLUSÃO

Atendendo à matéria factual apurada, julga-se o Partido Comunista Português autor da contra-ordenação prevista e punida no n° 2 do artigo 47° da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de Janeiro.

Ponderados os factores que devem ser atendidos, condena-se o Partido Comunista Português no pagamento da coima de 26 salários mínimos mensais nacionais (€ 10.033,40 – dez mil e trinta e três euros e quarenta cêntimos).

Esta decisão torna-se definitiva e exequível se não for judicialmente impugnada nos termos do artigo 59° do Decreto Lei 433/82, de 27 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto Lei 244/95, de 14 de Setembro e pela Lei 109/2001, de 24 de Dezembro, e do artigo 46°, n.° 3, da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de Janeiro.»

2. O Partido Comunista Português fundamentou o recurso nos seguintes termos:

«1. Com data de 20 de Julho de 2006, é instaurado ao Partido Comunista Português um processo de contra-ordenação por incumprimento, relativamente ao ano de 2005, do disposto no n.° 2, do artigo 16°, da Lei n.° 2/2005, de 10 Janeiro – não comunicação à Entidade das demais acções de propaganda política realizadas pelo PCP, bem como os meios nela utilizados, que envolvem num custo superior a um salário mínimo nacional – punível nos termos do artigo 47°, n.° 2, da mesma Lei.

2. Uma vez que o prazo para cumprir aquela obrigação havia terminado a 31 de Maio de 2006, perante o facto consumado da não comunicação, apenas restava ao Partido Comunista Português apresentar as razões, a dificuldade e a factualidade que impediram o cumprimento daquele comando legal.

3. Deste modo argumentou com a novidade da Lei – havia entrado em vigor em Janeiro do mesmo ano – e a sucessão de pré-campanhas e campanhas eleitorais ocorridas durante todo o ano de 2005 – legislativas e autárquicas – e o empenhamento dos quadros partidários nessa intensa actividade política.

4. Acrescentado que, terminado que estava aquele período de grande envolvimento político-partidário, tinha criado as condições para em 2006 e no futuro cumprir com a obrigação do n.° 2 do artigo 16°, da citada Lei.

5. Todavia, apesar das circunstâncias apresentadas, a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos deliberou, num quadro sancionatório entre 6 e 96 salários mínimos mensais nacionais, aplicar ao Partido Comunista Português uma coima correspondente a 32 salários mínimos mensais nacionais.

6. O que é manifestamente desajustado face à situação concreta descrita, e não só.

7. Efectivamente:

7.1 Pela função pedagógica, e não apenas inspectiva e sancionatória, que a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos deve ter junto dos partidos políticos de modo a que estes se possam adaptar as exigências da nova Lei em prazo aceitável.

7.2 Pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, a quem competia a exclusividade da apreciação das contas e anexos às contas dos partidos políticos, que sempre considerou ser de dar um tempo de adaptação razoável perante as naturais dificuldades em implementar e cumprir um novo regime legal, entendendo mesmo que, nestas circunstâncias, não estaria preenchido o elemento subjectivo, na modalidade de dolo, que permitiria a respectiva imputação subjectiva aos entes colectivos que praticaram irregularidades num novo quadro legal (cfr. Acórdãos 979/96 e 531/97, do Tribunal Constitucional).

CONCLUSÃO:

A – O incumprimento do n.° 2, do artigo 16°, da Lei 2/2005, de 10 de Janeiro, ocorre na sequência de um comando legal recente, do próprio ano de 2005.

B – A obrigação (nova) é simultânea e coincidente com uma intensa actividade político-partidária em consequência de pré-campanhas e campanhas eleitorais desenvolvidas e realizadas no ano de 2005.

C – Não foi considerado um prazo razoável para adaptação das estruturas partidárias às obrigações decorrentes da nova Lei.

D – A decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos é desajustada, consideradas as circunstâncias em que o incumprimento ocorreu.

E – Bem como se comparada com a jurisprudência do Tribunal Constitucional perante incumprimentos semelhantes ocorridos em condições análogas.

F – Nas circunstâncias concretas em que ocorre o incumprimento não pode ser considerado como preenchido o elemento subjectivo na modalidade de dolo».

3. O recurso foi remetido ao Tribunal Constitucional, instruído pela EFCP com fotocópia de peças do processo administrativo (fls. 6 e segs.)

Notificado para o efeito, o Ministério Público pronunciou-se desta forma:

«1. Na sequência da aplicação de coima, em processo contra-ordenacional, pelo presidente da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, veio o Partido Comunista Português interpor recurso para o Tribunal Constitucional. Tal recurso foi apresentado àquela Entidade que o enviou directamente para o Tribunal Constitucional. É este recurso que está agora em causa, oferecendo-se-nos abordar a propósito quatro questões:

2. A primeira tem que ver com o recurso e sua admissibilidade. Dispõe a Lei n° 2/2005, de 10 de Janeiro, no artigo 46°, n° 3 (vide, também, artigo 23°) que “Das decisões da Entidade previstas no n° 2 cabe recurso de plena jurisdição para o Tribunal Constitucional, em plenário”. Tendo sido aplicada uma coima, medida prevista no n° 2 do artigo 47° da supra citada Lei, segundo a fundamentação da Entidade, esta constitui a sanção que legitima, nos termos dos n°s 2 e 3 do artigo 46° da Lei 2/2005, a via recursal.

3. Uma segunda questão é relativa à tramitação do presente processo. Como já noutra ocasião se disse (P° 60/06, 3ª Secção), o envio directo do recurso ao Tribunal Constitucional pressupõe o entendimento da não aplicação do artigo 62° do RGCO, o qual prevê a remessa prévia dos autos ao Ministério Público. Sendo aplicável ao presente Processo, como é liminarmente admitido desde logo pela Entidade, o Regime Geral das Contra-Ordenações, exceptuando-se, evidentemente, normas especiais que disponham em contrário àquele, seria então aplicável a normatividade decorrente daquele preceito do Capítulo IV daquele Regime Geral, o que determinaria que o Processo, instruído com o recurso, fosse enviado para o Ministério Público, que o apresentaria ao juiz (leia-se, Tribunal Constitucional).

4. A terceira questão prende-se com o procedimento sancionador. Com efeito, nos termos da Lei 2/2005, de 10 de Janeiro, a competência para as decisões da Entidade é atribuída colegialmente a esta (vide artigos 12° e artigo 46°, números 2 e 3).

Ora a decisão impugnada foi apenas subscrita pelo presidente da Entidade, sem mais. O que suscita reservas sobre o método adoptado quanto à aplicação da decisão, seja quanto à competência própria do presidente da Entidade, seja quanto à remissão implícita para Actas da Entidade sobre “os factores a ponderar” (vide “Conclusão” da Decisão)

5. Finalmente, dir-se-á, quanto à questão de fundo que se encontra indiciada a não comunicação à ECFP de acções referidas no artigo 16° da Lei n° 2/2005, de 10 de Janeiro, o que é susceptível de poder integrar matéria contraordenacional.»

4. Consideram-se documentalmente provados os seguintes factos:

a) Em 19 de Julho de 2006, a ECFP deliberou aprovar sanções "a todos os Partidos Políticos por incumprimento do n.º 2 do art. 16 da Lei 19/2005" e enviar "auto de contra-ordenação a todos os Partidos Políticos, embora se admita que com base no contraditório se deva arquivar algum processo por cumprimento não detectado da ECFP" (fotocópia de certidão de fls. 24);

b) Por ofício da ECFP de 20 de Julho de 2006 (fotocópia de fls. 14), foi remetida ao Partido Comunista Português fotocópia do auto de notícia, com a indicação de que dispunha de 15 dias para se pronunciar sobre o mesmo, do qual consta o seguinte:

"Factos que constituem infracção:

Não observância do dever de comunicação de dados.

Em sede de contas relativas ao ano de 2005, o Partido Comunista Português não comunicou à Entidade das Constas as acções de propaganda política que realizaram no decurso do referido ano, bem como os meios nelas utilizados, que envolveram um custo superior a um salário mínimo, o que era obrigatório, impreterivelmente, até ao dia 31 de Maio de 2006"

(…) Por deliberação da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos de 19 de Julho de 2006 é instaurado o devido processo de contra-ordenação" (fotocópias de fls. 14, 15 e 16);

c) Em 7 de Agosto de 2006, o Partido Comunista Português apresentou a resposta cuja fotocópia consta de fls. 12;

d) Em sessão de 12 de Setembro de 2006, a EFCP analisou a "metodologia de coimas a aplicar" no âmbito dos processo de contra-ordenação e definiu o critério de cálculo relativamente aos "Partidos Políticos cujas acções foram inventariadas pela ECFP e não comunicadas por estes", admitindo que a "tabela base" que definiu pudesse "sofrer pequenos ajustamentos (…)" (fotocópia de certidão de fls. 21 a 23);

e) Em sessão de 19 de Setembro de 2006, foi deliberada "uma revisão a todos os partidos dada a falta de consistência adoptada nos vários critérios. Dessa forma foi repetido o exercício para todos os partidos com representação parlamentar, tendo-se decidido pela exclusão de um conjunto de acções, interrogação a serem estudadas para outras e assinalarem-se como acções de penalização outras ainda. Estudo completo e pormenorizado deveria depois ser refeito pela Luísa, para a realização de testes de consistência.

Os restantes quatro partidos apresentam a seguinte estrutura de penas:

Partido Comunista ……………….26 sm" (fotocópia de certidão de fls.18);

f) Na sessão de 3 de Outubro de 2006, "JMF apresentou os quadros finais, validados e rubricados por todos os elementos, na passada sexta-feira, a fim de saber se algum dos ilustres membros da entidade tinha alguma questão adicional a colocar. Em resumo o quadro final seria:

Partido Comunista – 26

Dados os quadros finais já terem sido sujeitos à concordância dos membros da Entidade (cf rubricas datadas de 29 de Set.), foi pedido para reiterar a posição assumida.

Todos os membros reiteraram a sua posição" (fotocópia de certidão de fls. 18);

g) Por ofício de 4 de Outubro de 2006, o Partido Comunista Português foi notificado "da decisão proferida por esta Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, reunida no dia 03 de Outubro do corrente ano" (cfr. ofício de fls. 6);

h) Com esse ofício de 4 de Outubro de 2006 foi enviada ao Partido Comunista Português a decisão, assinada pelo Presidente da ECFP, datada também de 4 de Outubro, de condenação do Partido Comunista Português no pagamento da coima de 26 salários mínimos nacionais, que se encontra acima transcrita;

i) O recurso de anulação deu entrada na Secretaria do Tribunal Constitucional a 24 de Outubro de 2006 e nos serviços da ECFP a 6 de Novembro seguinte (cfr. requerimento de fls. 3);

j) O mesmo recurso foi remetido ao Tribunal Constitucional, onde deu entrada em 10 de Novembro de 2006 (cf. ofício de fls. 2).

5. Antes de apreciar o pedido de anulação formulado pelo recorrente (que, admite-se que por lapso, se refere a uma decisão de condenação no pagamento de uma coima correspondente a 32 salários, e não 26), caberia ponderar uma questão prévia suscitada pelo Ministério Público, relativa à "tramitação do presente processo".

O presente recurso foi interposto para o Tribunal Constitucional ao abrigo do disposto nos artigos 46º, n.ºs 2 e 3, e 47º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005. Trata-se, com efeito, de um recurso de uma decisão de aplicação de uma coima pela prática de uma infracção prevista no n.º 2 do artigo 47º, resultante da violação da obrigação prevista no n.º 2 do artigo 16º da mesma Lei Orgânica n.º 2/2005.

Não estando expressamente regulado, nem na Lei Orgânica n.º 2/2005, nem na Lei nº 28/82, de 15 de Novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional), o processamento a seguir, poder-se-ia colocar, como o Tribunal Constitucional já observou no seu acórdão Nº 104/07, o problema de saber "deve obedecer, com as necessárias adaptações, à tramitação regulada nos artigos 59º e seguintes do RGCO" (Regime Geral das Contra-ordenações, constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro), "ou se continua aplicável aos recursos de decisões administrativas em matéria de ilícito de mera ordenação social para que o Tribunal Constitucional seja competente a previsão especial do artigo 102º-C da LTC, numa interpretação actualista do preceito que o adapte às decisões da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos neste domínio".

E o Ministério Público suscita precisamente a questão de saber se o recurso não lhe deveria ter sido remetido antes de dar entrada no Tribunal, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 62º do RGCO, para que este os apresentasse ao Tribunal Constitucional, "valendo este acto como acusação".

Para além disso, poderia ainda colocar-se o problema da tempestividade do recurso, dada a diferença de prazos previstos no n.º 2 do artigo 102º-C da Lei nº 28/82 (10 dias) e no n.º 3 do artigo 59º do RGCO (20 dias).

6. Trata-se todavia de duas questões que não carecem de ser especificamente analisadas no caso concreto, por desnecessidade.

Quanto à primeira porque, tal como igualmente se decidiu no acórdão Nº 104/07, a "eventual nulidade que pudesse suscitar-se, em decorrência de o processo não ter tido o encaminhamento previsto no artigo 62º do RGCO", se fosse este o regime a aplicar, "teria ficado sanada pelo 'visto' inicial do Ministério Público, que assim teve oportunidade de se pronunciar quanto ao mérito" do recurso, "atingindo-se o fim visado pela norma" (cfr., em especial, o ponto 5. do referido visto). "A circunstância de a intervenção do Ministério Público ter ocorrido depois da distribuição não é susceptível de afectar os poderes dos sujeitos processuais no processo de contra-ordenação ou o exame e decisão da causa, pelo que se degrada em irregularidade irrelevante".

Quanto à segunda porque, a considerar-se interposto o recurso na data em que o mesmo deu entrada na Secretaria do Tribunal Constitucional (24 de Outubro de 2006, viu-se já), como se considera, valem no caso as observações igualmente apresentadas no acórdão Nº 104/07: "Com efeito, a inobservância do prazo de 10 dias, previsto no n.º 2 do artigo 102.º-C da LTC, sempre seria de julgar justificada, no caso concreto, considerando que à ambiguidade do quadro normativo se soma a informação da autoridade recorrida, prestada no cumprimento de um dever legal específico [alínea a) do n.º 2 do artigo 58.º do RGCO] de que a impugnação se fazia nos termos do artigo 59.º do RGCO, portanto no prazo de 20 dias estabelecido pelo n.º 3 deste preceito, que foi efectivamente respeitado. Na verdade, a situação agora em apreciação diferencia-se daquelas que foram consideradas nos acórdãos n.º 380/2003, publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Outubro de 2003 e 381/2003, in, www.tribunalconstitucional.pt, num aspecto essencial para considerar que, no caso concreto, a apresentação do recurso no prazo de 10 dias não era exigível a um destinatário normalmente diligente do acto em causa, que consiste na evidente ambiguidade do quadro normativo resultante desta opção interpretativa e a novidade da sua aplicação pelo Tribunal.

Adopta-se, assim, uma solução que se insere na linha, por exemplo, do disposto no n.º 4 do artigo 58º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ou no n.º 3 do artigo 198º do Código de Processo Civil."

7. Verifica-se, todavia, que, tal como ocorreu no recurso analisado no acórdão Nº 104/07, se coloca uma questão (como se viu, suscitada pelo Ministério Público e, em qualquer caso, de conhecimento oficioso pelo Tribunal) que torna dispensável a apreciação de tais pontos.

Escreveu-se no citado acórdão Nº 104/07:

"A competência para aplicar coimas cabe à ECFP, enquanto órgão colegial (n.º 2 do artigo 46.º da Lei Orgânica n.º 2/2005), em deliberação tomada, pelo menos, por dois votos favoráveis (artigo 12.º da Lei Orgânica n.º 2/2005).

Sucede que, apesar de o ofício dirigido ao partido político recorrente identificar como objecto da notificação a "decisão proferida por esta Entidade das Contas e dos Financiamentos Políticos, reunida em plenário no dia 19 de Setembro do corrente ano [no caso, no dia 3 de Outubro de 2006], a realidade que os autos demonstram não corresponde a esta norma de competência. Com efeito, a decisão que acompanhou o ofício de notificação (fls. 9-13) [fls. 7-11, neste recurso] é datada de 22 de Setembro de 2006 [aqui, de 4 de Outubro de 2006] e mostra-se assinada, apenas, pelo Presidente da Entidade."

Também agora se torna, portanto, "necessário interpretar esta actuação em ordem a determinar qual é o acto conclusivo do procedimento contra-ordenacional" instaurado contra o Partido Comunista Português com base no auto de notícia do mesmo dia 20 de Julho de 2006, "o que há-de resultar do teor literal dos actos a interpretar, do seu tipo legal e da sequência procedimental em que surgem."

E igualmente se verifica, no presente recurso, "como resulta da matéria de facto assente, [que] não há correspondência entre a autoria efectiva do acto e os termos em que se pretendeu fazê-lo valer."

Na verdade, não obstante constar do ofício de 4 de Outubro de 2006, de fls. 6, que se notifica o Partido Comunista Português de uma decisão proferida pela ECFP em plenário no dia anterior, a decisão que assim é remetida ao recorrente mostra-se apenas assinada pelo Presidente da ECFP e tem a data de 4 de Outubro de 2006.

Tal como se escreveu sempre no mesmo acórdão Nº 104/07, sendo a ECFP um "órgão colegial que desenvolve funções materialmente administrativas, embora não integrando a Administração Pública em sentido próprio, na falta de regime especial, a deliberação pode ser documentada em acta, não sendo requisito de existência ou validade do acto que este se expresse em instrumento assinado por todos os membros que tomaram a deliberação (cfr. artigos 2.º, n.º 1, e 27.º do Código de Procedimento Administrativo). Designadamente, não são neste domínio aplicáveis supletivamente as regras de elaboração e assinatura da sentença em processo penal (artigo 372.º do CPP). A remissão efectuada pelo n.º 1 do artigo 41.º do RGCO para as normas de processo criminal, que se constituem genericamente em normas integradoras do processo contra-ordenacional, não significa que a resposta deva ser procurada nas normas e categorias de invalidade do Código de Processo Penal. Como se demonstrou no acórdão n.º 50/2003, Diário da República, II Série, de 16 de Abril, é decorrência lógica da opção legislativa de atribuir às autoridades administrativas a competência para aplicação das coimas que, no silêncio da lei, as normas de organização e funcionamento dos órgãos administrativos, designadamente dos órgãos colegiais, tenham plena aplicação à decisão de aplicação de coimas. Seria, assim, admissível, por exemplo, que a decisão se consubstanciasse na aprovação pelo órgão colegial de uma proposta que satisfizesse os requisitos do artigo 58.º do RGCO, com mera documentação em acta dessa aprovação."

Sucede, todavia, que a decisão comunicada ao Partido Comunista Português, embora "oficialmente imputada ao órgão colegial (…) foi efectivamente proferida pelo Presidente", sem sequer conter qualquer remissão para qualquer acta que revele aquela deliberação ou, pelo menos, suportar-se em documentação constante dos autos.

Com efeito, e tal como se verificou no recurso julgado pelo acórdão Nº 104/07, é só na decisão de 4 de Outubro, assinada apenas pelo Presidente da ECFP, e não na deliberação documentada pela acta relativa à sessão de 3 de Outubro (ou em qualquer outra constante dos autos, repita-se) que "se descrevem os factos imputados, se examina a defesa apresentada, se determinam as normas aplicáveis e se procede à análise jurídica correspondente", bem como à ligação entre a "gravidade do ilícito e (…) o grau de culpa" e a sanção aplicada.

É certo que da fotocópia relativa à acta da sessão de 3 de Outubro de 2006 consta o seguinte:

"Processo de contra-ordenação – coimas a aplicar. JMF apresentou os quadros finais, validados e rubricados por todos os elementos, na passada sexta-feira, a fim de saber se algum dos ilustres membros da entidade tinha alguma questão adicional a colocar. Em resumo o quadro final seria:

Partido Comunista – 26

Dado os quadros finais já terem sido sujeitos à concordância dos membros da Entidade (cf rubricas datadas de 29 de Setembro), foi pedido para reiterar a posição assumida.

Todos os membros reiteraram a sua posição".

É igualmente certo que das fotocópias de fls. 18 e segs. resulta que foi analisado em plenário da EFCP o critério a utilizar para o cálculo da coima a aplicar aos diversos partidos "cujas acções foram inventariadas pela ECFP e não comunicadas por estes" (fotocópia de fls. 21).

É no entanto igualmente certo que apenas está documentada a concordância sobre um "quadro final" relativo ao Partido Comunista Português; não a deliberação de, pela contra-ordenação apenas identificada na decisão de 4 de Outubro, aplicar a sanção nele definida ao Partido ora recorrente.

Retira-se da documentação junta ao processo uma manifestação de intenção de punir o Partido Comunista Português nos termos de um "quadro final" de 26 salários mínimos; mas, tal como se concluiu no acórdão Nº 104/07, considera-se que "tal manifestação de intenção punitiva não satisfaz as exigências da decisão individualizada do processo de contra-ordenação impostas pelo artigo 58.º do RGCO. Estes requisitos essenciais para o tipo de acto em causa só vieram a estar presentes na decisão que", a 4 de Outubro, "o Presidente individualmente subscreveu, embora vindo a apresentá-la ao recorrente como sendo a deliberação do órgão colegial.

(…) Com isto não se nega, bem entendido, ser intenção da Entidade sancionar" o Partido Comunista Português. "Mas a intervenção do órgão colegial ficou pelos trabalhos preparatórios e pela apreciação genérica, não tendo havido, depois, a formação individualizada da vontade do órgão particularmente dirigida à apreciação do caso, como é imposto pelo artigo 58.º do RGCO. O que aparece como decisão conclusiva do processo de contra-ordenação instaurado contra o partido político recorrente, ainda que em correspondência com aquela intenção, é um acto elaborado apenas pelo seu Presidente, embora notificado como se fosse do órgão colegial e para valer como tal."

8. Assim, torna-se necessário determinar qual a consequência deste vício. Transcrevendo novamente o acórdão Nº 104/07, "o artigo 58.º do RGCO dispõe sobre o conteúdo da “decisão condenatória” no processo de contra-ordenação, mas o diploma nada estabelece quanto aos termos procedimentais de formação e expressão da vontade dos órgãos colegiais, na hipótese de a decisão competir a um órgão deste tipo, pelo que lhe são aplicáveis as regras gerais do Código do Procedimento Administrativo. Regras que, na ausência de disciplina própria no respectivo diploma de organização e funcionamento, se aplicam à ECFP, uma vez que, embora não integrada na Administração Pública (artigo 2.º da Lei Orgânica n.º 2/2005), é um órgão do Estado que, ao menos no exercício desta competência, desenvolve funções materialmente administrativas (n.º 1, do artigo 2.º do Código do Procedimento Administrativo).

Ora, como dizem M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2ª ed., pág. 146, “só há vontade orgânica quando haja vontade colegial subjacente: a vontade (pretensamente) imputada por qualquer um dos seus membros ao órgão colegial – incluindo aquele que o representa – só tem essa qualidade se tiver sido formada colegialmente. Caso contrário, não existe “vontade” do órgão e, portanto, não existe acto – ou é nulo”. Este elemento essencial do acto, “não se manifesta apenas na pluralidade de vontades, mas no próprio funcionamento do órgão: as deliberações são apreciadas e tomadas conjunta e presencialmente pelos membros do órgão colegial”.

Deste modo, faltando-lhe um elemento essencial, o acto recorrido enferma de nulidade, nos termos do n.º 1 do artigo 133.º do Código do Procedimento Administrativo, base legal mais adequada à natureza do acto do que a subsunção do defeito de formação da vontade do órgão na alínea a) do n.º 1 do artigo 119.º do Código de Processo Penal, que seria a hipótese alternativa, mediante a equiparação da decisão aplicativa da sanção à sentença em processo penal. Com efeito, trata-se de infracção à disciplina respeitante ao regime geral de funcionamento e processo decisório do órgão, enquanto órgão administrativo, e não ao regime legal específico do procedimento de contra-ordenação, que é o domínio de aplicação subsidiária das normas do processo penal ( artigo 41.º do RGCO)."

Esta conclusão não implica, naturalmente, que a ECFP não possa, no exercício das suas competências, vir a deliberar sobre as consequências da infracção em questão no presente recurso; torna, todavia, desnecessário analisar outras questões nele suscitadas.

9. Nestes termos, concede-se provimento ao recurso, declarando nulo o acto recorrido.

Lisboa, 14 de Fevereiro de 2007

Maria dos Prazeres Pizarro Beleza

Vítor Gomes

Rui Manuel Moura Ramos

Benjamim Rodrigues

Bravo Serra

Gil Galvão

Carlos Pamplona de Oliveira

Maria João Antunes

Paulo Mota Pinto

Maria Helena Brito

Mário José de Araújo Torres

Artur Maurício