650/2006 · Tribunal Constitucional

Acórdão 67/07

ACÓRDÃO N.º 67/2007

Processo n.º 650/2006

2ª Secção

Relatora: Conselheira Mª Fernanda Palma

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional

I

RELATÓRIO

1. Nos presentes autos de fiscalização concreta da constitucionalidade o Tribunal Judicial da Comarca de Leiria proferiu a seguinte decisão, datada de 31 de Maio de 2006:

--- Procedeu-se a julgamento respeitando o formalismo legal aplicável, como da respectiva acta consta, findo o qual, pelo despacho proferido a fls. 86 e seguintes, o tribunal decidiu da matéria de facto controvertida. ----

2.Fundamentos da Acção

2.1. Os Factos

-- A) --

-- B) --

--- Os tratamentos médicos ministrados ao réu ascenderam ao montante de €: 4.865,23 (cf. Artigo 3º) da Petição Inicial). --

-- c) --

-- D) --

-- E) --

-- F) --

2. Fundamentos da Acção (cont.)

2.2. O Direito

1- A protecção da saúde constitui um direito dos indivíduos e da comunidade que se efectiva pela res­ponsabilidade conjunta dos cidadãos, da sociedade e do Estado, em liberdade de procura e de prestação de cuidados, nos termos da Constituição e da lei.

2 - O Estado promove e garante o acesso de todos os cidadãos aos cuidados de saúde nos limites dos re­cursos humanos, técnicos e financeiros disponíveis.

3 - A promoção e a defesa da saúde pública são efectuadas através da actividade do Estado e de outros entes públicos, podendo as organizações da sociedade civil ser associadas àquela actividade.

4 - Os cuidados de saúde são prestados por servi­ços e estabelecimentos do Estado ou, sob fiscalização deste, por outros entes públicos ou por entidades pri­vadas, sem ou com fins lucrativos.

1 - O sistema de saúde visa a efectivação do direito à protecção da saúde.

2 - Para efectivação do direito à protecção da saúde, o Estado actua através de serviços próprios, ce­lebra acordos com entidades privadas para a prestação de cuidados e apoia e fiscaliza a restante actividade pri­vada na área da saúde.

3 - Os cidadãos e as entidades públicas e privadas devem colaborar na criação de condições que permi­tam o exercício do direito à protecção da saúde e a adopção de estilos de vida saudáveis.

Base XXIV (características)

O Serviço Nacional de Saúde caracteriza-se por: a) Ser universal quanto à população abrangida; b) Prestar integradamente cuidados globais ou ga­rantir a sua prestação; c)Ser tendencialmente gratuito para os utentes, tendo em conta as condições económicas e so­ciais dos cidadãos; d) Garantir a equidade no acesso dos utentes, com o objectivo de atenuar os efeitos das desigualda­des económicas, geográficas e quaisquer outras no acesso aos cuidados; e) Ter organização regionalizada e gestão descentra­lizada e participada.

Base XXV (Beneficiários)

1 - São beneficiários do Serviço Nacional de Saúde todos os cidadãos portugueses.

2 - São igualmente beneficiários do Serviço Nacio­nal de Saúde os cidadãos nacionais de Estados mem­bros das Comunidades Europeias, nos termos das nor­mas comunitárias aplicáveis.

3 - São ainda beneficiários do Serviço Nacional de Saúde os cidadãos estrangeiros residentes em Portugal, em condições de reciprocidade, e os cidadãos apátri­das residentes em Portugal.

--- De acordo com os artigos 1º e 2º, do referido Estatuto, o Serviço Nacional de Saúde é um conjunto ordenado e hierarquizado de instituições e de serviços oficiais prestadores de cuidados de saúde, funcionando sob a superintendência ou a tutela do Ministério da Saúde, sendo seu objectivo a efectivação, por parte do Estado, da responsabilidade que lhe cabe na protecção da saúde individual e colectiva. ----

I - Além do Estado, respondem pelos encargos resultantes da prestação de cuidados de saúde prestados no quadro do Serviços Nacional de Saúde:

a) Os utentes não beneficiários do SNS e os beneficiários na parte que lhes couber, tendo em conta as suas condições eco­nómicas e sociais;

b) Os subsistemas de saúde, neles incluídas as instituições par­ticulares de solidariedade social, nos termos dos seus diplo­mas orgânicos ou estatutários;

c) As entidades que estejam a tal obrigadas por força de lei ou de contrato;

d) As entidades que se responsabilizem pelo pagamento devido pela assistência em quarto particular ou por outra modali­dade não prevista para a generalidade dos utentes;

e) Os responsáveis por infracção às regras de funcionamento do sistema ou por uso ilícito dos serviços ou material de saúde.

2 - São isentos de pagamento de encargos os utentes que se en­contrem em situações clínicas ou pertençam a grupos sociais de risco ou financeiramente mais desfavorecidos, constantes de relação a es­tabelecer em decreto-lei.

3 - A demonstração das condições económicas e sociais dos uten­tes é feita segundo regras a estabelecer em portaria do Ministro da Saúde, podendo ser considerados os elementos definidores da sua si­tuação fiscal.

“Prossegue-se, deste modo, a mais fácil identificação pessoal nos serviços de saúde, sem necessidade de apresentação de qualquer outro documento. Para além disso, esta medida, representa um benefício acrescido para o seu titular, na medida em que elimina circuitos e procedimentos burocráticos e simplifica a atribuição da isenção das taxas moderadoras e o reconhecimento de outras situações de isenção. A natureza do cartão do utente promove, ainda, a movimentação mais fácil no âmbito dos serviços de saúde, pela eliminação de circuitos e de documentos, substituíveis por este cartão.

“Doutra parte, a existência de um cartão de identificação uniforme garante ao respectivo titular o conhecimento adequado e actualizado dos respectivos direitos, designadamente, no que respeita à identificação de terceiros responsáveis, à isenção de taxas e comparticipação especial de medicamentos.

“O cartão de identificação do utente é, pois, para o seu titular, um instrumento de participação esclarecida no processo de efectivação do direito à protecção da saúde(…)”

1- O cartão de identificação do utente constitui um meio facultativo, com natureza substitutiva, de comprovação da identidade do seu titular perante a instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde e as entidades privadas na área da saúde.

2- O cartão de identificação do utente é de emissão gratuita e substitui, para os efeitos referidos no número anterior, qualquer outro cartão ou documento de identificação do seu titular.

1- O cartão de identificação do utente deve ser apresentado sempre que os utentes utilizem os serviços das instituições e serviços integrados no Sistema Nacional de Saúde ou com ele convencionado.

2- A não identificação dos utentes nos termos do número anterior não pode, em caso algum, determinar a recusa de prestações de saúde.

3- Aos utentes não é cobrada, com excepção das taxas moderadoras, quando devidas, qualquer importância relativa às prestações de saúde quando devidamente identificados nos termos deste diploma ou desde que façam prova, nos dez dias seguintes à interpelação para pagamento dos encargos com os cuidados de saúde prestados, de que são titulares ou requereram a emissão do cartão de identificação de utente do Serviço Nacional de saúde.

“O sistema de saúde português necessita, para ser mais eficaz e eficiente, de conhecer toda a população e as suas características.

“A identificação dos utilizadores do Serviço Nacional de Saúde foi instituída pelo Decreto-Lei número 198/95, de29 de Julho.

“De facto, o conhecimento inequívoco de cada utente no sistema, a referenciação com identificação única inter e intra-estabelecimentos de saúde, a medição de frequência de utilização e o acesso a diferente tipologia de serviços de saúde potenciam uma melhor prestação de cuidados de saúde, para além de constituírem uma mais-valia global em termos de planeamento e estatística da saúde.

“Urge, por isso, promover a generalização do uso do cartão de utente no sistema de saúde.

“Esclarece-se que a não exibição do cartão não pode em circunstância alguma pôr em causa o direito à protecção na saúde constitucionalmente garantido, evitando que o problema burocrático ou administrativo da identificação do utente do Serviço Nacional de Saúde impeça a realização das prestações de saúde.

“Todavia, torna-se necessário associar consequências à não identificação do cartão e que assentam no pressuposto que o utente não identificado não é beneficiário do Serviço Nacional de Saúde, associando o ónus do pagamento directo do utente pelos encargos decorrentes de cuidados de saúde, quando não se apresente devidamente identificado nas instituições e serviços prestadores ou não indique terceiro, legal ou contratualmente responsável. Esta responsabilização prática das instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde fica agora mitigada pela possibilidade de o utente se eximir da responsabilidade pelos cuidados de saúde prestados requerendo o respectivo documento de identificação.”

--- Ora, sem descurar que uma interpretação ou aplicação mais restritiva da norma introduzida pelo referido diploma no Decreto-lei número 198/95, de 20 de Julho (condicionadora da gratuitidade da prestação de cuidados de saúde à apresentação do cartão ou à prova da requisição da sua emissão), é susceptível de aspoletar algumas objecções ao nível da constitucionalidade material do preceito, na medida em que poderá colidir com a consagração constitucional do “direito à saúde” (vd. artigo 64º da Constituição da República Portuguesa, acima citado), o certo é que o próprio diploma que consagrou tal norma – o Decreto-lei número 52/2000 - suscita algumas dúvidas do ponto de vista da sua constitucionalidade formal.----

--- Dizendo isto, é manifesto que o diploma em questão veio materialmente desenvolver a própria Lei de Bases da Saúde, designadamente, a sua BASE XXV, acima citada, na medida em que introduziu uma importante precisão na parte relativa à definição dos beneficiários do Serviço Nacional de Saúde, impondo àqueles que se enquadrem em tal categoria a obtenção de um cartão de identificação, sem o qual deixarão na prática de ser beneficiários de tal serviço e deverão suportar o pagamento dos cuidados que lhes forem prestados pelas instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde ou com ele convencionados.-

1. Compete ao Governo, no exercício de funções legislativas:

a) Fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República;

b) Fazer decretos-leis em matérias de reserva relativa da Assembleia da República, mediante autorização desta;

c) Fazer decretos-leis de desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam.

2. É da exclusiva competência legislativa do Governo a matéria respeitante à sua própria organização e funcionamento.

3. Os decretos-leis previstos nas alíneas b) e c) do n.º 1 devem invocar expressamente a lei de autorização legislativa ou a lei de bases ao abrigo da qual são aprovados.

--- Ora, nos termos do artigo 277º, número 1, da Constituição da República Portuguesa, são inconstitucionais as normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados. ---

--- Nestes termos, estando o Hospital A., S.A., integrado no Serviço Nacional de Saúde (cf. artigo 2, número 2, do Decreto-lei número 297/2002), a apreciação do pedido formulado nestes autos passa necessariamente pela análise do artigo 23º, número 1, alínea a), do Estatuto do Serviço Nacional de Saúde, conjugado com a Base XXV, da Lei de Bases da Saúde. ----

3. Decisão

--- Mais, decide este tribunal julgar a presente acção improcedente, por não provada, e, consequentemente, absolver o réu do pedido.”

2. O Ministério Público interpôs recurso de constitucionalidade obrigatório para apreciação de conformidade à Constituição do Decreto-Lei n.º 52/2000, de 7 de Abril, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei do Tribunal Constitucional.

Junto do Tribunal Constitucional o Ministério Público apresentou alegações que concluiu do seguinte modo:

“1 – O estabelecimento, pelo Decreto-Lei nº 52/00, de um dever acessório de identificação dos utentes do Sistema Nacional de Saúde, através da titularidade e apresentação do respectivo cartão, tem uma natureza meramente “secundária” ou “procedimental”, não respeitando à matéria da definição das “bases gerais” da saúde, não contendendo com as normas da Lei de Bases da Saúde que delimitam os beneficiários do Serviço Nacional de Saúde – situando-se, deste modo, no âmbito da competência legislativa própria do Governo.

2 – Face ao artigo 64º da Constituição da República Portuguesa, o direito – universal e geral – à protecção da saúde – embora dependente de uma interposição concretizadora do legislador – implica que as prestações positivas alcançadas do serviço nacional de saúde se configurem como “tendencialmente gratuitas”, o que seguramente implica que o encargo suportado pelo utente, no caso de indivíduos economicamente carenciados, não possa corresponder à integralidade do custo de tais prestações ou cuidados de saúde.

3 – Constitui restrição desproporcionada e excessiva a tal “direito social” a que se traduz em sancionar o incumprimento do dever acessório de identificação do utente através do cartão, a realizar no prazo peremptório de 10 dias, contados da interpelação, com o integral pagamento dos serviços prestados, independentemente da situação económica do utente e da relevância concreta desse incumprimento, nomeadamente da efectiva possibilidade de a Administração o poder identificar cabalmente através dos elementos fornecidos e disponíveis.

4 – É, pois, materialmente inconstitucional a norma constante do nº 3 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 198/95, enquanto considera precludido o direito à “gratuitidade tendencial” dos serviços prestados, ínsito no artigo 64º, nº 2, alínea a) da Constituição da República Portuguesa, apenas pelo facto de o utente não ter cumprido o dever acessório de demonstração da titularidade do respectivo cartão, no prazo peremptório de 10 dias, subsequentes à interpelação para pagamento dos encargos com os cuidados de saúde prestados.”

O recorrido não contra-alegou.

3. Cumpre apreciar.

II

FUNDAMENTAÇÃO

4. Na perspectiva da decisão recorrida, o artigo 2.º da Decreto-Lei n.º 198/95, de 29 de Julho, na redacção do Decreto-Lei n.º 52/2000, de 7 de Abril, preceito que condiciona o pagamento dos cuidados de saúde prestados à apresentação do cartão de identificação de utente do Sistema Nacional de Saúde (no momento do atendimento ou no prazo de 10 dias a contar da interpelação para pagamento dos encargos, bastando então a prova da requisição do cartão, é formalmente inconstitucional, já que, sendo o cartão condição de gratuitidade da prestação dos cuidados de saúde, estar-se-ia perante um desenvolvimento material da Lei de Bases da Saúde, desenvolvimento realizado por decreto-lei desprovido de credencial bastante (artigo 190.º , n.ºs 1 e 3 da Constituição).

Cabe, no entanto, realçar que a exigência da apresentação do cartão ou da prova de o mesmo ter sido requerido não consubstancia encargo excessivamente oneroso, já que, mesmo os utentes que não são titulares do cartão podem requerê-lo e fazer respectiva prova, tendo desse modo acesso aos cuidados de saúde (quanto aos cuidados de saúde, têm sempre acesso, mesmo que incumpram a exigência) tendencialmente gratuitos.

Assim, verifica-se que a exigência da apresentação de cartão, ou da prova de que foi requerido, constitui uma mera condição procedimental do exercício do direito à assistência médica, não se traduzindo num critério de definição do leque de utentes do Serviço Nacional de Saúde. Com efeito, mesmo na vigência da norma que consagra esta exigência (o regime anterior estabelecia o carácter facultativo da utilização do cartão), todos os cidadãos continuam a ter acesso tendencialmente gratuito ao Serviço Nacional de Saúde (cfr. princípios da universalidade e da tendencial gratuitidade, consagrados na Base XXIV, alíneas a) e c), da Lei de Bases da Saúde – Lei n.º 48/90, de 24 de Agosto).

Deste modo, o diploma em apreciação não inova em matéria abrangida pela Lei de Bases da Saúde, regulando apenas a prova da titularidade do utente do Serviço Nacional de Saúde, pelo que não contende com o disposto no n.º 3 do artigo 198.º da Constituição, já que não está em causa a reserva de competência relativa da Assembleia da República [artigo 165.º, n.º 1, alínea f), da Constituição].

Os fundamentos do juízo de inconstitucionalidade da decisão recorrida improcedem, portanto.

5. Contudo, importa apreciar a conformidade à Constituição do preceito em questão, utilizando como parâmetro de constitucionalidade o princípio da proporcionalidade e o direito à saúde (artigos 18.º e 64.º da Constituição).

Para o efeito, cabe ter presente que o regime em causa pode ter por consequência a necessidade do pagamento pelo utilizador dos serviços prestados.

Por outro lado, a Lei não prevê a forma pela qual a interpelação para pagamento dos encargos decorrentes dos serviços prestados (termo a quo do prazo de 10 dias para apresentar o cartão) tem lugar.

Sublinhe-se, também, que a lei não permite a valoração de uma eventual ausência de culpa do utente no incumprimento do dever acessório em questão.

Por último, no caso dos autos a Administração tinha conhecimento do número Nacional de utente do recorrente através dos elementos fornecidos e disponívies.

Ora, uma norma que impõe ao utente economicamente carenciado o efectivo pagamento dos serviços clínicos prestados como mera consequência do incumprimento de um ónus procedimental ou formal, de natureza manifestamente secundária, afigura-se incompatível com o princípio da proporcionalidade e com o carácter universal e tendencialmente gratuito do Serviço Nacional de Saúde, expressão constitucional da consagração constitucional do direito à saúde (artigos 2.º, 18.º e 64.º da Constituição).

6. Conclui-se, assim, pela inconstitucionalidade da norma desaplicada, ainda que com fundamento diverso do da decisão recorrida.

III

DECISÃO

7. Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide confirmar, com fundamento diverso – a violação conjugada dos artigos 2.º, 18.º e 64.º da Constituição – o juízo de inconstitucionalidade constante da decisão recorrida, relativo à norma do artigo 2.º, n.º 3 do Decreto-Lei nº 52/2000, de 7 de Abril, interpretada no sentido de obrigar o pagamento dos serviços prestados apenas pelo facto de o utente não ter cumprido o ónus de demonstração de titularidade do cartão de utente no prazo de 10 dias subsequentes à interpelação para pagamento dos encargos com os cuidados de saúde prestados.

Lisboa, 30 de Janeiro de 2007

Maria Fernanda Palma

Paulo Mota Pinto

Mário José de Araújo Torres

Benjamim Rodrigues

Rui Manuel Moura Ramos