705/06705/06 · Tribunal Constitucional

Acórdão 596/06 ACÓRDÃO N.º 596/2006 Processo n.º 705/06 2.ª Secção Relator: Conselheiro Mário Torres Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, 1. A., L.da, apresentou reclamação para a conferência, ao abrigo do n.º 3 do artigo 78.º‑A da Lei de Or­gani­za­ção, Funciona­mento e Pro­cesso do Tri­bunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novem­bro, e alte­rada, por último, pela Lei n.º 13‑A/98, de 26 de Fe­ve­reiro (LTC), contra a decisão sumária do re­lator, de 25 de Setembro de 2006, que de­cidiu, no uso da facul­dade con­ferida pelo n.º 1 desse preceito, não conhecer do objecto do recurso. 1.1. A decisão sumária reclamada tem o seguinte teor: “1. A., L.da, apresentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, ao abrigo do artigo 276.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), reclamação da decisão proferida, em 16 de Dezembro de 2005, pelo Chefe do Ser­viço de Finanças de Tondela, que orde­nou a sua citação para pagar a quantia de € 1 029 937,75, proveniente de dívi­das ao Instituto da Vinha e do Vinho, alegando falta de pressuposto processual e falta de requisitos essenciais do título executivo. Por sentença de 13 de Março de 2006, a reclamação foi indeferida, por um tri­plo fundamento: (i) a decisão de ordenar a citação da reclamante, porque não afecta os seus direitos e interesses legítimos, não é reclamável nos termos do artigo 276.º do CPPT; (ii) atentos os fundamentos invocados na reclamação (falta de pressuposto processual e falta de requisitos essenciais do título execu­tivo), o meio processual adequado que devia ser utilizado era a oposição à exe­cução fiscal (artigo 204.º, n.º 1, alíneas c) e i), do CPPT) e não a reclama­ção prevista no artigo 276.º e seguintes deste diploma; e (iii) mesmo que assim se não enten­desse, não estavam reunidas as condições para a apreciação imediata da reclamação pelo tri­bunal, nos termos do artigo 278.º, n.º 3, do CPPT, pois não foi tomada qualquer decisão sobre a penhora dos bens, nem determinada a prestação de garantia indevida ou superior à devida, nem a reclamante invocou qualquer facto concreto, integrador da ocorrência de prejuízo irre­parável. A reclamante interpôs recurso desta decisão para o Supremo Tribunal Adminis­trativo (STA), mas, como resulta das respectivas alegações, cingiu a impugnação à parte em que se decidira não ter a reclamação subida imediata, suscitando, a este respeito, a questão da inconstitucionalidade da interpretação da norma contida no artigo 278.º do CPPT “segundo a qual a subida imediata das reclamações se restringe aos casos taxativamente previstos nos n.ºs 3 e 5”, que supostamente teria sido aplicada na sentença impugnada. O STA, por acórdão de 7 de Junho de 2006, negou provimento ao recurso jurisdi­cional, desde logo porque, não tendo a recorrente censurado a sentença recorrida quer enquanto decidiu que da ordem de citação, porque não lesiva, não cabia reclamação, quer enquanto decidiu que, atentos os funda­mentos invocados, o meio processual adequado era a oposição à execução fis­cal, sobre essas decisões constituiu‑se caso julgado e, sendo as mes­mas sufi­cientes, só por si, para alicerçar a improcedência da reclamação, era inútil conhecer, em sede de recurso jurisdicional, da questão do regime de subida de uma reclamação já tida por, de todo, inadmissível. Mas mesmo que se enten­desse não se ter constituído caso julgado sobre a decisão que considerou a ordem de citação insusceptível de reclamação, o STA, rea­nalisando a questão, chegou à mesma conclusão, tal como confirmou o decidido quanto à inidonei­dade do meio processual adequado. É contra este acórdão que vem interposto recurso para o Tribunal Consti­tucio­nal. Apesar de o requerimento de interposição de recurso não conter nenhuma das especificações exigidas pelo artigo 75.º‑A da Lei de Or­ganiza­ção, Funcio­namento e Pro­cesso do Tribunal Consti­tucio­nal, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de No­vembro, e alterada, por úl­timo, pela Lei n.º 13‑A/98, de 26 de Feve­reiro (LTC), o recurso foi admitido pelo Conse­lheiro Relator do STA, mas, como é sabido, essa decisão não vincula o Tribunal Constitucio­nal (artigo 76.º, n.º 3, da LTC), e, de facto, entende‑se que, no caso, o recurso é patente­mente inadmissível, o que possibilita a prolação de decisão sumária de não conhecimento do seu objecto, ao abrigo do dis­posto no artigo 78.º‑A, n.º 1, da LTC, sem necessidade, por inútil, de prévia formulação do convite previsto no n.º 6 do referido artigo 75.º‑A. 2. Na verdade, no contexto dos presentes autos, o único recurso, em prin­cípio, cabível seria o previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Porém, a admissibilidade desta espécie de recurso pressupõe que a deci­são recorrida haja feito aplicação, como ratio decidendi, da dimensão nor­ma­tiva anteriormente arguida de inconstitucional pelo recorrente. Ora, a única questão de inconstitucionalidade suscitada pela recorrente cingiu-se à interpre­tação do n.º 3 do 278.º do CPPT no sentido de conter uma enumeração taxativa dos casos de subida imediata da reclamação, dimensão esta que não foi apli­cada no acórdão ora recorrido, que – tal como já o havia feito a decisão da 1.ª instância – considerou que a ordem de citação não era susceptível de reclama­ção, ao abrigo do artigo 276.º do CPPT, o que tornava obviamente destituída de sentido a questão do regime de subida de uma reclamação cuja existência não fora reconhecida. Não tendo o acórdão recorrido feito aplicação, como ratio decidendi, da única dimensão normativa arguida de inconstitucional pela recorrente, o pre­sente recurso surge como inadmissível, o que determina o não conhecimento do respectivo objecto.” 1.2. A reclamação da recorrente apresenta a seguinte funda­mentação: “A decisão de V. Ex.a assenta em equívoco porquanto o presente recurso de constitucionalidade versa sobre a interpretação normativa do artigo 278.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário aplicada pelo acór­dão de 7 de Junho de 2006. O acórdão recorrido aplica uma dimensão normativa do artigo 278.º do CPPT que é inconstitucional porquanto a reclamação/recurso perderia qualquer utilidade caso não subisse imediatamente e com efeito suspensivo, nos termos dos n.ºs 3 e 5 do artigo 278.º do CPPT ou os que se retiram da prevalência da Lei Geral Tributária (LGT) sobre a demais legislação de carácter fiscal (artigo 1.º do CPPT), designadamente, o disposto nos artigos 95.º, n.ºs 1 e 2, alínea j), e 103.º, n.º 2, da LGT, e, para o caso aqui em apreço, será de acrescentar a garantia constitucional aos administrados de tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses e a adopção de medidas cautelares adequadas (artigo 268.º, n.º 4, da CRP). Com efeito, a restritiva dimensão normativa encontrada e aplicada enferma de inconstitucionalidade orgânica e material. Desde logo, a inconstitucionalidade orgânica da norma extraída do artigo 278.º do CPPT, na dimensão normativa aplicada, resulta da violação do disposto na Lei n.º 87‑B/98, de 31 de Dezembro, que autoriza o Governo a aprovar o CPPT «no respeito pela compatibilização das suas normas com as da lei geral tributária e regulamentação das disposições da referida lei que desta careçam» (cf. artigo 51.º, alínea c), da Lei n.º 87‑B/98, de 31 de Dezem­bro). Ora, o direito de reclamação para o juiz da execução fiscal de todos os actos lesivos vem afirmado pelos artigos 95.º, n.ºs 1 e 2, alínea j), e 103.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária. Pelo que a referida limitação implica a falta de compa­tibilização dessa norma com as da lei geral tributária. Extravasando, por conse­guinte, o âmbito da referida lei de autorização legislativa e, por consequência, o âmbito da competência do Governo nesta matéria, no quadro da reserva rela­tiva de competência legislativa da Assembleia da República (artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP). De outro lado, a inconstitucionalidade material dessa dimensão norma­tiva extraída do artigo 278.º do CPPT resulta da violação do disposto nos arti­gos 26.º, n.º 1 (direitos ao bom nome e reputação, à imagem e à protecção legal contra quaisquer formas de discriminação), 103.º, n.º 3 (ninguém pode ser obrigado a pagar impostos cuja liquidação e cobrança se não façam nos termos da lei), e 268.º, n.º 4 (garantia aos administrados de tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos), todos da Constituição. Na verdade, a decisão do órgão da execução fiscal de emitir mandado de cita­ção pressupõe, necessariamente, o controlo da validade formal do título execu­tivo. Tanto resulta, no plano legal, do disposto no artigo 163.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT): «1 – Carece de força exe­cu­tiva, devendo ser devolvido à entidade que o tiver extraído ou remetido, o título a que falte algum dos seguintes requisitos: a) Menção da entidade emis­sora ou promotora da execução e respectiva assinatura ...». Por assim ser, a decisão de instaurar a execução e mandar citar a recorrente não foi meramente liminar, tendo implicado o uso da autoridade que modifica a esfera jurídica da executada. Deu início a uma sucessão de actos que, mais do que causarem transtorno à recorrente, afectam o seu bom nome e crédito bancário, colocando em causa os seus direitos, liberdades e garantias, constitucionalmente tutelados nos termos do artigo 26.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), podendo pôr em causa a sua própria sobrevivência enquanto reunião de facto­res de produção: a recorrente, como qualquer outra empresa, vive do seu cré­dito e bom nome, necessariamente afectados por um processo de execução fis­cal ilegalmente iniciado, com base em título viciado, extraído ilegalmente quando ainda pende no tribunal administrativo a competente acção de impug­nação da legalidade da liquidação. Aquele acto reclamado não pode deixar de revestir‑se de dignidade e garantias formais adequadas. Não pode deixar de poder ser judicialmente sindicável. E é, por isso, necessariamente, sempre res­salvando melhor opinião, susceptível de reclamação para o tribunal tributário de 1.ª instância, nos termos do artigo 276.º do CPPT; não existem outros ter­mos. A Constituição assegura que ninguém pode ser obrigado a pagar impos­tos cuja liquidação e cobrança se não façam nos termos da lei (artigo 103.º da CRP). A Constituição assegura que os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamen­tação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 268.º, n.º 3, da CRP). E a Constituição assegura que a todos é garantida tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legal­mente protegidos (artigo 268.º, n.º 4, da CRP). O que, tudo, a dimensão nor­mativa encontrada para o artigo 278.º do CPPT não respeita. A decisão de instaurar a execução e mandar citar a recorrente assume natu­reza decisória e atinge directa e imediatamente a esfera jurídica da execu­tada, envolvendo de per si a definição autoritária de uma situação jurídica, pelo que constitui acto lesivo e reclamável nos termos do artigo 276.º e seguintes do CPPT. Para mais quando, como é o caso, essa decisão assenta em título execu­tivo nulo; não dispondo a lei qualquer outro modo adjectivo de reclamar desse vício que, para empregar a expressão utilizada no artigo 286.º, n.º 4, da Cons­tituição, é lesivo dos direitos ou interesses da recorrente. A decisão recorrida veicula a ultrapassagem dos limites fixados pela Constituição para a prevalência do princípio pro actione, na constante disputa com o princípio formalista. O princípio da tutela jurisdicional efectiva sai irre­mediavelmente ferido na interpretação normativa consagrada pela decisão recorrida, a qual coarcta ou dificulta gravemente a possibilidade de os interes­sados fazerem valer adequadamente os seus direitos em juízo. A reclamação sub specie iuditio sempre terá de subir imediatamente, independentemente da invocação dos aludidos prejuízos irreparáveis, porque a sua retenção e subida diferida, além de pôr em causa os legítimos direitos, liberdades e garantias da reclamante/recorrente, torná‑la‑ia inútil – o que se reconduz à denegação da possibilidade de reclamação em contravenção da Constituição e da Lei correctamente interpretada na conformidade com a mesma. Pelo que, em conclusão: 1) A decisão recorrida faz aplicação da norma contida no artigo 278.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário na dimensão normativa segundo a qual a subida imediata das reclamações se restringe aos casos taxati­vamente previstos nos n.ºs 3 e 5. 2) Padecendo essa dimensão normativa encontrada e aplicada de inconstitucionalidade orgânica e material. 3) O acórdão recorrido deverá, por isso, vir revogado e substituído por o que é de Direito, com as legais consequências. A questão veio suscitada nas alegações de recurso e veio apreciada no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 7 de Junho de 2006, aqui recorrido, para que este Tribunal Constitucional se pronuncie em recurso. Pode, pois, tomar‑se conhecimento do presente recurso de constitucio­nalidade.” 1.3. Notificada da apresentação desta reclamação, a recorrida (Fazenda Pública) não apresentou resposta. Tudo visto, cumpre apreciar e decidir. 2. A recorrente consome a quase totalidade da sua reclamação no esforço de demonstrar a inconstitucionalidade da dimensão normativa questionada, o que, nesta sede, é manifestamente irrelevante. Essa demonstração, concernente ao mérito do recurso, caberia na alegação do recurso de constitucionalidade, se este tivesse sido admitido. Ora, na presente fase processual, o que está em discussão é a própria admissibilidade do recurso, e o que à recorrente incumbia fazer era demonstrar o desacerto da decisão sumária enquanto esta deu por não verificados os requisitos dessa admissibilidade, porquanto a ratio decidendi do acór­dão recorrido não radicou na única dimensão normativa arguida de inconstitucional pela recor­rente, reportada aos n.ºs 3 e 5 do artigo 278.º do CPPT, relativos à subida imediata da recla­mação, mas antes, e em primeira linha, na norma do artigo 276.º do mesmo diploma, relativa à própria delimitação dos actos reclamáveis, entre os quais se entendeu não caber o acto que determina a citação para a execução fiscal. Para demonstrar que o acórdão recorrido não fez aplicação, como ratio deci­dendi, da dimensão dos n.ºs 3 e 5 do artigo 278.º do CPPT arguida de inconstitucional, basta recordar a respectiva fundamentação jurídica, do seguinte teor: “3 – Foram os seguintes os argumentos invocados na sentença recorrida para indeferir a presente reclamação: Por um lado, decidiu‑se que o despacho que ordena a citação da recla­mante, por si só, não é um acto lesivo e, como tal, reclamável, nos termos do disposto no artigo 276.º do CPPT, pois: «não afecta a sua esfera jurídica, os seus direitos e interesses. Esta só é atingida pelos actos subsequentes à instauração da execução fiscal, como, por exemplo, a penhora dos bens. Acresce referir que a citação, ao contrário de lesar os interesses da reclamante, dá‑lhe a oportunidade de exercer os seus direitos, designadamente o direito de oposição à execução, direito que a recla­mante na presente petição inicial referiu ‘… que oportunamente exer­cerá ...’. Alegando a falta de pressuposto processual e a falta de requisi­tos essenciais do título executivo, entendo que o meio idóneo para arguir tais vícios é em sede de processo de oposição à execução fiscal (artigo 204.º, n.º 1, alíneas c) e i), do CPPT) e não em reclamação ao abrigo dos artigos 276.º e seguintes do CPPT.» Por outro lado, decidiu‑se, também, que não estavam reunidas as condi­ções para a apreciação imediata da reclamação pelo Tribunal, nos termos do artigo 278.º, n.ºs 3 e 5 do CPPT: «Não foi tomada qualquer decisão sobre a penhora de bens, nem que determine a prestação de uma garantia indevida ou superior à devida, nem a reclamante invocou qualquer facto concreto, integrador da ocorrência de prejuízo irreparável.» Assim como, também, se decidiu que não havia motivo para a subida diferida a Tribunal «porque a reclamante alega a falta de pressuposto proces­sual e a falta de requisitos essenciais do título executivo, fundamentos próprios do processo de oposição à execução fiscal, nos termos supra expostos». 4 – Ora, da análise das conclusões da sua motivação do recurso, que são decisivas para delimitar o seu objecto (cf. artigo 684.º, n.º 3 do CPC), ressalta à evidência que a recorrente não censura a sentença recorrida quanto ao primeiro e terceiro daqueles fundamentos. Na verdade, limita‑se tão‑só a demonstrar que a decisão recorrida «faz aplicação da norma contida no artigo 278.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário na dimensão normativa segundo a qual a subida imediata das reclamações se restringe aos casos taxativamente previstos nos n.ºs 3 e 5». Para concluir que essa dimensão normativa encontrada e aplicada padece de inconstitucionalidade orgânica e material. Assim sendo, não atacando a recorrente a sentença recorrida quanto às referidas questões, está este Supremo Tribunal Administrativo impedido de tomar posição sobre as mesmas, nomeadamente, não as poderá alterar nessa parte não recorrida, já que se afirmou na ordem jurídica com a força de caso julgado. Como dispõe o artigo 684.º, n.º 4, do CPC: «os efeitos do caso julgado, na parte não recorrida, não podem ser prejudicados pela decisão do recurso nem pela anulação do processo». Pelo que é de todo inútil estar a conhecer, em sede de recurso jurisdi­cional, do fundamento invocado pela recorrente, pois mesmo que se lhe reco­nhecesse razão, sempre teria que ficar inalterada, por não ter sido censurada a sentença sobre aqueles fundamentos, que importa, assim, considerar transitada. E tanto bastaria para negar provimento ao presente recurso. 5 – De qualquer forma e ainda que assim se não entendesse, sempre o presente recurso não poderia deixar de estar condenado ao insucesso. Como vimos, decidiu o M.mo Juiz a quo que o acto reclamado do CRF não era um acto lesivo e, como tal, reclamável por não se encontrarem preen­chidos os pressupostos do artigo 276.º do CPPT. Dispõe este normativo que «as decisões proferidas pelo órgão da exe­cução fiscal e outras autoridades da administração tributária que no processo afectem os direitos e interesses legítimos do executado ou de terceiro são sus­cep­tíveis de reclamação para o tribunal tributário de 1.ª instância». Sendo assim, haverá que verificar se o acto que provocou a reclamação será ou não um acto lesivo e, se o for, se a não subida imediata provocará pre­juízo irreparável. A este propósito e em situação em tudo idêntica à dos presentes autos, em que a recorrente era a mesma, escreveu-se no Acórdão desta Secção do STA, de 25 de Fevereiro de 2005, in recurso n.º 256/05, que: «a questão da lesividade tem sido largamente abordada em acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo, dos quais se respi­gam alguns excertos: ‘Só os actos administrativos que operam, por si, a modificação da situação jurídica concreta dos recorrentes podem ser considerados lesivos’ – acórdão [no proc. n.º] 194/02, de 13 de Outubro de 2004; ‘O artigo 268.º, n.º 4, da CRP assegura aos administrados o direito de impugnar contenciosamente quaisquer actos administrativos que lesem os seus direitos, devendo considerar‑se imediatamente lesi­vos, e por isso imediatamente impugnáveis contenciosamente, todos os actos administrativos que tenham repercussão negativa imediata na esfera jurídica dos destinatários, quando a sua lesividade não puder ser diferida por meios administrativos de impugnação’ – acórdão [no proc. n.º] 1999/03, de 6 de Outubro de 2004; ‘I – A adopção pelo n.º 4 do artigo 268.º da CRP do critério da lesividade do acto administrativo para a determinação da sua recorribi­lidade não implica que todo o acto lesivo seja imediatamente sindicável e que o interessado esteja dispensado do esgotamento dos procedimen­tos graciosos para a abertura da via contenciosa. II – Só assim não será quando o percurso imposto por lei para a abertura da via contenciosa esteja de tal modo eriçado de dificuldades que, na prática, suprima, ou restrinja em medida intolerável, o direito ao recurso contencioso’ – acórdão [no proc. n.º] 202/02, de 16 de Outubro de 2002. Do que se transcreve facilmente se concluirá que, mesmo para efeitos de inconstitucionalidade, não basta que um acto do chefe da repartição de finanças cause algum prejuízo ao interessado para que ele possa desde logo recorrer à reclamação a que se refere o artigo 276.º do CPPT. Se assim fosse, esta via excepcional passaria a ser o meio ordinário de recurso. Ora, no caso vertente, o acto praticado con­sistiu na citação da interessada para, nos termos e com as formalida­des prescritas no artigo 190.º do CPPT, deduzir oposição, requerer o pagamento em prestações ou a dação em pagamento relativamente a uma dívida não paga. Por isso, a própria citação destina-se a que o executado se possa defender, pelo que seria uma grave entorse à lógica considerar que tal citação era um acto lesivo dos direitos ou interesses legítimos da executada. Esta poderia, e para isso foi notificada, defen­der os seus direitos na oposição à execução. Do que temos vindo a referir teremos de concluir que o acto do chefe da repartição de finan­ças que mandou citar a recorrente não era susceptível de reclamação nos termos do artigo 276.º do CPPT, não violando tal entendimento a garantia constitucional de tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados prevista no artigo 268.º, n.º 4, da CRP.» Pelo que o recurso, nesta parte, não pode deixar de improceder. 6 – Por último, também não tem lugar aqui a subida diferida, uma vez que e como bem se anota na sentença recorrida, «a reclamante alega a falta de pressuposto processual e a falta de requisitos essenciais do título executivo, fundamentos próprios do processo de oposição à execução fiscal». 7 – Nestes termos, acorda‑se em negar provimento ao presente recurso e manter a sentença recorrida que indeferiu a reclamação.” Como é patente, a ratio decidendi por si só determinante da confirmação pelo STA do indeferimento da reclamação radicou numa interpretação do artigo 276.º do CPPT segundo a qual o acto que determina a citação para a execução fiscal não é lesivo de direitos ou interesses legítimos, pelo que é insusceptível de reclamação para o tribunal tributário, não tendo o STA – por ter ficado obviamente prejudicada pela resposta dada à anterior questão – entrado na apreciação da questão do regime de subida que deveria ser fixada a essa reclama­ção, se admissível. Consequentemente, não fez aplicação do critério, reportado ao artigo 278.º, n.ºs 3 e 5, do CPPT, cuja constitucionalidade a recorrente pretendia ver apreciada pelo Tribunal Constitucional. Por esta razão, entendeu‑se na decisão sumária ora reclamada que o recurso interposto era inadmissível, com a consequente impossibilidade de conhecimento do respec­tivo mérito, entendimento esse que ora se confirma. 3. Em face do exposto, acordam em indeferir a presente reclamação. Custas pela recorrente, fixando‑se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta. Lisboa, 31 de Outubro de 2006. Mário José de Araújo Torres Paulo Mota Pinto Rui Manuel Moura Ramos