470/2006 · Tribunal Constitucional

Acórdão 565/06

ACÓRDÃO N.º 565/2006

Processo nº 470/2006

2ª Secção

Relatora: Conselheira Maria Fernanda Palma

Acordam, em Conferência, na 2ª Secção do Tribunal Constitucional

1. Nos presentes autos foi proferida a seguinte Decisão Sumária:

1. Nos presentes autos de fiscalização concreta da constitucionalidade, em que figura como recorrente A. e como recorrido o Presidente da Comissão de Inscrição da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas, o Supremo Tribunal Administrativo proferiu o seguinte acórdão, datado de 12 de Julho de 2005:

1 – A., id. a fls. 2, recorre da sentença do TAC de Lisboa, de 07.10.2004 (fls. 199/208), que negou provimento ao recurso contencioso por si interposto do acto praticado pela COMISSÃO DE INSCRIÇÃO DA ASSOCIAÇÃO DOS TÉCNICOS OFICIAIS DE CONTAS que recusou a sua inscrição na Associação de Técnicos Oficiais de Contas (ATOC).

Nas suas alegações (fls. 214/241 cujo conteúdo se reproduz) formulou CONCLUSÕES que se podem resumir ao seguinte:

A – Não era possível à recorrente fazer a prova da sua actividade como responsável durante três anos – entre 1989 e 1995 – se o regulamento estabelecia como meio de prova apenas a apresentação dos mod. 22 assinados pela recorrente quando, naquele período, tal assinatura não era obrigatória, como se reconhece no preâmbulo do DL 265/95, de 17/10.

B – A recorrente tinha outros modelos 22 posteriores a 1989, que não estão assinados por si e por isso, teve de apresentar o Mod. 22 de 1995, por ser um dos que assinou, por mera casualidade.

C – Não é verdade, ao contrário do decidido na sentença recorrida, que a ilegalidade e a invalidade do Regulamento, que foi aplicado pelo acto impugnado, não o afectaram, pois o acto impugnado reporta-se ao Regulamento e aos meios de prova ali estabelecidos.

D – Alegada a ilegalidade e mesmo inconstitucionalidade do Regulamento e das normas que o acto impugnado aplicou, cabia ao “juiz a quo” conhecer de tais questões, pelo que a sentença recorrida enferma de nulidade por omissão de pronúncia (art° 668°/1/d) do CPC).

E – O Regulamento aplicado pelo acto é ilegal, na medida em que define, de forma redutora, “responsável directo pela contabilidade” como aqueles que assinaram as declarações tributárias Mod. 22 quando a lei não exigia ao tempo tal assinatura, prescreve “contra legem”.

F – Não é licito também ao Regulamento excluir o exercício de 1995. Sobre essa questão está levantada nos autos, a violação do princípio da autovinculação dos entes públicos à conduta anteriormente adoptada, consistente na circunstância da ATOC ter, na aplicação do Regulamento da ATOC de 22.09.97 (doc. 3 junto com a petição – al. c) ponto 1) por execução do Despacho do Ministro das Finanças 1179/97, de 16.09.97 e perante a mesma redacção, ter considerado relevante o exercício de 1995, sendo que esta parte da questão não foi conhecida pela sentença recorrida, ocorrendo assim nulidade da sentença recorrida por omissão de pronúncia (art° 668°/l/d) do CPC).

G – O Regulamento enferma de vício de usurpação de poder ao dispor “contra legem” e ao invadir a competência da Assembleia da República, enfermando ainda de inconstitucionalidade, por violação do art° 115º n° 5 da CRP, sendo que só à Assembleia da República cabe dispor sobre o acesso a actividades profissionais representadas por associações públicas – art° 165°/1/b) da CRP, não podendo por via do Regulamento restringir tal acesso, por constituir violação do art° 18° da CRP, questão que a sentença recorrida ignorou apesar de ter sido arguida nos autos, gerando nulidade por omissão de pronúncia (art° 668°/1/d) do CPC).

H – O regulamento aplicado pelo acto impugnado (al. d) do n° 1 do art. 1°) restringe os meios de prova dos requisitos do art° 1° da Lei 27/98, com ofensa do princípio da livre admissibilidade de prova (art° 345º n° 2 do CC e art° 87º do CPA) questão que a sentença também não conheceu cometendo nulidade por omissão de pronúncia (art° 668°/1/d) do CPC).

I – A sentença recorrida decidiu mal quando se recusou a conhecer dos vícios do acto impugnado, designadamente da falta de fundamentação e dos vícios do Regulamento, o que viola ainda a alínea d) do n° 1 do art° 668° do CPC.

2 – Em contra-alegações (fls. 278/279) a entidade recorrida sustenta a improcedência do recurso.

3–O M°P° emitiu parecer a fls. 287 (cujo conteúdo se reproduz), no sentido da improcedência do recurso.

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Cumpre decidir:

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4 – A sentença recorrida deu como demonstrado o seguinte:

A – Em 04.06.98 a recorrente dirigiu ao Presidente da Comissão de Inscrição da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas o seguinte requerimento:

“A..... considerando preencher as condições previstas na Lei n° 27/98, datada de 30 de Abril de 1998 (art° 19 vem requerer a sua Inscrição como Técnico de Oficial de Contas e a sua inclusão na Lista dos Técnicos de Oficias de Contas, declarando para o efeito...

Para o efeito junta:

a) Fotocópia autenticada do BI;

b) Fotocópia simples do Cartão de Contribuinte;

c) Certificado do Registo Criminal;

d) Cópias autenticadas das declarações Mod 22 de IRC, onde consta inequivocamente a assinatura do candidato, o n° de contribuinte e a identificação da entidade sujeita ao imposto sobre o rendimento, comprovativo de ter sido responsável directo por contabilidade organizada nos termos do Plano Oficial de Contabilidade desde 1 de Janeiro de 1989 até à data da publicação do DL n° 265/95, de 17 de Outubro, durante 3 anos seguidos ou interpolados;

e) Relações das entidades a quem presta os seus serviços, com a indicação do correspondente volume de negócios;

f)...”

B – As declarações mod. 22 mencionadas na alínea anterior dizem respeito aos seguintes períodos, sujeito passivo e data de entrega:

(i) – 01.01.93, respeitante a “B., Lda,” recepcionada pelos serviços fiscais em 14.07.94;

(ii) – de 01.01.94 a 31.12.94, respeitante a “B., Lda “, recepcionada pelos serviços fiscais em 01.06.95;

(iii) – de 01.01.95 a 31.12.95, respeitante a “B., Lda”, recepcionada pelos serviços fiscais em 30.05.96.

C – A recorrente recebeu da ATOC o ofício n° A016, datado de 31.07.98, documentado a fls. 24/25 que se reproduz), onde e além do mais se referia o seguinte:

“Assunto: Lei nº 27/98 de 3 de Junho (pedido de inscrição)

Recebemos no dia 4 de Junho de 1998 o pedido de inscrição de V Ex.a nesta associação, ao abrigo da Lei em epígrafe.

Nos termos daquela Lei os profissionais de contabilidade que tivessem durante 3 anos seguidos ou interpolados, no período de 1 de Janeiro de 1989 a 17 de Outubro de 1995, sido os responsáveis directos por contabilidade organizada de entidades a ela obrigadas, podem requerer até 31 de Agosto próximo, a sua inscrição nesta Associação.

Nos temos do art° 11° do Estatuto Técnicos Oficiais de Contas...

Porque aqueles requisitos não podem comprovar-se por nenhum dos documentos previstos no referido art° 11º do Estatuto... esta associação, para cumprir com o mandato que a Lei lhe conferiu, emitiu o Regulamento de que se junta cópia.

De acordo com aquele regulamento a prova de responsabilidade directa pela contabilidade organizada durante o período considerado relevante terá de ser feita através da entrega com o requerimento de inscrição de cópias autenticadas de declarações mod 22 do IRC ou anexo C às declarações mod 2 do IRS, assinadas pelo responsável de contabilidade no quadro destinado pelas mesmas ao responsável pela escrita

Verfica-se que a documentação apresentada por V.Ex.a não está conforme com o exigido pelos referidos Estatutos e Regulamento estando em falta os documentos a seguir assinalados:

(...)

1 cópia autenticada de declarações mod 22 do IRC e/ou o anexo C) às declarações mod 2 do IRS ou certidão por cópia dessas declarações, emitida pela Direcção Distrital de Finanças competente, de onde conste a assinatura do candidato, o número de contribuinte e a designação da entidade a que respeitam as ditas declarações, referentes aos exercícios compreendidos entre os anos de 1989 a 1984 inclusive, cuja data de apresentação não seja posterior a 17 de Outubro de 1995;

Dado apresentar somente 2 exercícios do período compreendido entre 89 a 94. Os exercícios apresentados foram 93 e 94.

Assim, caso V.Exa. até ao termo concedido pela Lei n°27/98 para apresentação dos requerimentos de inscrição nesta Associação, 31 de Agosto próximo, não ofereça os documentos em falta, o seu pedido de inscrição considerar-se-á sem efeito.”.

Com eventual interesse para decisão, resulta ainda dos autos o seguinte:

D – A 3 de Junho de 1998 a Comissão Instaladora da ATOC emitiu regulamento sobre a execução da Lei n.° 2 7/98, de 3 de Junho, nos termos constantes de fls. 31 a 33 dos autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido.

E – A 24 de Setembro de 1998 a Comissão de Inscrição da ATOC deliberou “Terminado o prazo de inscrição ao abrigo da Lei n.° 27/98 de 3 de Junho... confirmar junto dos candidatos que não juntaram os documentos solicitados, a deliberação tomada a 14.07.98 de considerar os pedidos sem efeito” (cfr. acta n.° 68 inserta a fls. 78 e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzindo);

F – Em 09.11.98 a Comissão de Inscrição da ATOC deliberou:

“Analisados 728 processos de candidatura, de acordo com a lista anexa (tipo 2793), não se verificaram os requisitos referidos no art° 1° da Lei n° 27/98 e Regulamento, após ter sido pedido aos candidatos a documentação em falta, pelo que de acordo com a deliberação desta Comissão em 14.07.98, aos mesmos vão ser enviadas cartas a confirmar aquela deliberação” (cfr. acta n.° 70 inserta a fls. 79 e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzindo);

G – O nome da recorrente figurava na “lista anexa” referenciada em F)– doc. de fls. 80.

+

5 – DIREITO:

Como expressamente refere na petição de recurso, a recorrente impugna nos presentes autos o acto “praticado pela COMISSÃO DE INSCRIÇÃO DA ASSOCIAÇÃO DOS TÉCNICOS OFICIAIS DE CONTAS, de 31 de Julho de 1998” que recusou a sua inscrição na Associação de Técnicos Oficiais de Contas (ATOC) e cuja prática demonstra através do “doc. 1” cujo conteúdo se mostra vertido na alínea C) da matéria de facto.

Que tal acto se apresenta como contenciosamente recorrível, é questão que se mostra decidida por despacho transitado em julgado, datado de 19.12.2001 (fls. 1021104).

A sentença recorrida negou provimento ao recurso contencioso, fundamentando-se essencialmente no seguinte:

“...Sendo um dos requisitos para a inscrição na ATOC, a responsabilidade directa, durante 3 anos seguidos ou interpolados, individualmente ou sob a forma de sociedade, por contabilidade organizada nos termos do plano oficial de contabilidade, de entidade que naquele período possuíssem ou devessem possuir contabilidade organizada, importa antes de mais averiguar se tal exigência foi demonstrada no caso sub júdice.

Isto por razões que mais adiante se aduzirão, correlacionadas com a relevância ou não dos vícios invocados pela recorrente no tocante à invalidade do acto.

Conforme resulta da matéria de facto provada a recorrente não logrou apresentar provas de que teve responsabilidade directa; durante três anos seguidos ou interpolados, por contabilidade organizada nos termos do Plano Oficial de Contabilidade.

E que as declarações que apresenta referem-se aos anos de 1993 a 1995, sendo que neste último abrangem o período que decorre entre 17 de Outubro de 1995 e 12 de Dezembro do mesmo ano. Ou seja, não provam o requisito exigido pelo art° 1° da Lei n° 27/98 no período em referência no preceito, pois “só se poderá inscrever na ATOC quem, em 17.10.95, tivesse três anos completos de exercício da profissão”.

Resumindo: com a apresentação das declarações referidas nas alíneas a) e b) supra, conclui-se que a recorrente não logrou demonstrar o preenchimento do falado requisito, sublinhando-se que a apresentação das declarações foi feita espontaneamente, antes mesmo de lhe ser exigida, com cópia do questionado regulamento, a apresentação de....

Quer isto dizer que não está em causa saber se à recorrente podia ou não ser exigido qualquer outro meio de prova, visto que é da prova que espontaneamente ofereceu que se retira a conclusão acima referida.

(…)

Resumindo, para terminar, não estando a recorrente na posse dos pressupostos materiais ou dos requisitos legais para a inscrição na ATOC, previstos no art° 1º da Lei 27/98, ou seja o exercício durante mais de três anos, entre 01.01.89 e 17.10.95 das funções de profissional de contabilidade, responsável directo por contabilidade organizada nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, torna-se despiciendo averiguar em concreto da existência ou não dos vícios que imputa ao acto recorrido, o qual é, pois, de manter”.

5.1 – Contra o assim decidido insurge-se desde logo a recorrente, invocando a nulidade por omissão de pronúncia da sentença recorrida, já que não conheceu de determinadas questões relacionadas nomeadamente com a ilegalidade ou inconstitucionalidade do Regulamento ATOC que o recorrente invocara na petição de recurso, ou mesmo outros vícios que imputara ao acto, incorrendo assim na previsão do art° 668°/1/d) do CPC.

Entendemos não lhe assistir razão:

Nos termos do art° 668° nº 1/d) do CPC é nula a sentença “quando o juiz deixe de pronunciar–se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.

Como dela resulta, a sentença conheceu de mérito e disse quais as razões pelas quais nela se entendeu dever ser negado provimento ao recurso – pelo facto de, face ao que imperativamente determina o art° 1° da Lei n° 27/98 e aos elementos de prova apresentados, não poder a recorrente ser inscrita como TOC.

Deve no entanto sublinhar-se que, como é jurisprudência corrente, o facto de a sentença não se ter eventualmente pronunciado sobre todos os argumentos apresentados pelos recorrentes não envolve a nulidade em apreço, pois esta pressupõe uma falta de apreciação das questões que o juiz devesse conhecer, o que se não confunde com o conhecimento ou ponderação de todas as razões ou argumentos invocados pelas partes tendentes a demonstrar o seu ponto de vista.

E, no tocante às ilegalidades apontadas ao Regulamento, considerou‑se na sentença que, mesmo que o Regulamento seja ilegal, o acto recorrido só seria de anular se a posição da recorrente tivesse sido prejudicada por tal regulamento acabando por considerar irrelevante as eventuais ilegalidades de que padeça o Regulamento aprovado pelo ATOC, por se constatar que essa ilegalidade não afecta, no caso concreto o recorrente.

Tendo concluído que a recorrente não estava “na posse dos pressupostos materiais ou dos requisitos legais para a inscrição na ATOC, previstos no art° 1º da Lei 27/98, ou seja o exercício durante mais de três anos, entre 01.01.89 e 17.10.95 das funções de profissional de contabilidade, responsável directo por contabilidade organizada nos termos do Plano Oficial de Contabilidade” considerou-se na sentença tomar-se “despiciendo averiguar em concreto da existência ou não dos vícios que imputa ao acto recorrido, o qual é, pois, de manter”, o que desde logo integra em si um juízo de prejudicialidade no tocante aqueles vícios ou questões que a recorrente considera que deveriam ter sido apreciados na sentença.

A sentença recorrida limitou-se assim a aplicar apenas o art° 1° da Lei 27/98 e a concluir no sentido de que a recorrente, face aos elementos de prova que apresentou, não podia ser inscrita como TOC ao abrigo dessa norma.

Ou seja, a sentença refere os motivos ou razões que na óptica do julgador justificam o não conhecimento daquelas questões que, assim foram tidas como prejudicadas porque, no entender da sentença recorrida, o pedido de inscrição da recorrente, na situação tinha forçosamente que ser indeferido por a recorrente não estar na posse dos requisitos exigidos pelo art. 1º da Lei 27/98 para poder ser inscrita na ATOC (no mesmo sentido cfr. ac. deste STA de 22.01.03, rec. 47.831 e de 02.10.2003, rec. 493/03).

Improcedem por conseguinte as arguidas nulidades.

5.2 – Importa seguidamente verificar se a sentença recorrida, ao decidir pela manutenção do acto contenciosamente impugnado nos autos, é ou não merecedora das críticas que a recorrente lhe dirige.

Como resulta da matéria de facto, em 04.06.98 a recorrente, ao abrigo do art° 1º da Lei 27/98, solicitou ao Presidente da Comissão de Inscrição da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas a sua Inscrição como Técnico de Oficial de Contas e a sua inclusão na Lista dos Técnicos de Oficias de Contas, tendo instruído o seu requerimento, além do mais, com 3 declarações Mod. 22 de IRC respeitante aos seguintes períodos:

(i) – 01.01.93 respeitante a “B., Lda,” recepcionada pelos serviços fiscais em 14.07.94;

(ii) – de 01.01.94 a 31.12.94. respeitante a “B., Lda”, recepcionada pelos serviços fiscais em 01.06.95;

(iii) – de 01.01.95 a 31.12.95. respeitante a “B., Lda “, recepcionada pelos serviços fiscais em 30.05.96.

É a própria recorrente que expressamente refere no requerimento em que solicitava a sua inscrição como TOC, que essas declarações mod 22 visavam demonstrar ou comprovar “ter sido responsável directo por contabilidade organizada nos termos do Plano Oficial de Contabilidade desde 1 de Janeiro de 1989 até à data da publicação do DL nº 265/95, de 17 de Outubro, durante 3 anos seguidos ou interpolados”.

Posteriormente (em 31.07.98) é que a entidade recorrida remeteu à recorrente o ofício que integra o acto contenciosamente impugnado, solicitando à recorrente “1 cópia autenticada de declarações mod. 22 do IRC e/ou o anexo C) às declarações mod 2 do IRS ou certidão por cópia dessas declarações, emitida pela Direcção Distrital de Finanças competente, de onde conste a assinatura do candidato, o número de contribuinte e a designação da entidade a que respeitam as ditas declarações, referentes aos exercícios compreendidos entre os anos de 1989 a 1984 inclusive, cuja data de apresentação não seja posterior a 17 de Outubro de 1995” dado, como nesse ofício se referia ter a recorrente apresentado “somente 2 exercícios do período compreendido entre 89 a 94. Os exercícios apresentados foram 93 e 94.”.

Acrescentava-se em tal ofício que, caso a recorrente “até ao termo concedido pela Lei n° 27/98 para apresentação dos requerimentos de inscrição nesta Associação, 31 de Agosto próximo, não ofereça os documentos em falta; o seu pedido de inscrição considerar-se-á sem efeito.”.

A recorrente todavia e apesar de tal convite, não juntou ao procedimento qualquer outro meio de prova.

Por outra via a entidade recorrida não chegou a recusar à recorrente qualquer elemento de prova por ela apresentado.

A Lei n.° 27/98, ao abrigo da qual a recorrente solicitou a sua inscrição como TOC, estabelece o seguinte:

“Artigo 1.º

No prazo de 90 dias a contar da publicação da presente lei, os profissionais de contabilidade que desde 1 de Janeiro de 1989 e até à data da publicação do Decreto-Lei n..° 265/95, de 17 de Outubro, tenham sido, durante três anos seguidos ou interpolados, individualmente ou sob a forma de sociedade, responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que naquele período possuíssem ou devessem possuir contabilidade organizada podem requerer a sua inscrição como técnicos oficiais de contas na Associação de Técnicos Oficiais de Contas (ATOC).

Artigo 2.º

1 – Verificados os requisitos referidos no artigo 1.º, não pode a inscrição como técnicos oficiais de contas na ATOC, desde que requerida no prazo fixado, ser recusada.

2 – Se a ATOC não proceder à inscrição dos interessados que satisfaçam os requisitos do artigo 1º, no prazo de 15 dias após a apresentação do respectivo pedido, os mesmos considerar-se-ão automaticamente inscritos naquela Associação e habilitados ao pleno exercício da profissão de técnicos oficiais de contas.

3 – Para tanto, valerá para todos os efeitos como prova bastante o duplicado do requerimento do pedido de inscrição ou cópia notarialmente autenticada com o carimbo de entrada na ATOC.

Artigo 3.º

1 – Todos os actos dos profissionais de contabilidade que se inscrevam na ATOC ao abrigo do presente diploma ocorridos perante a administração fiscal desde 1 de Janeiro de 1998 são tidos como praticados por técnicos oficiais de contas legalmente habilitados.

2 – São revogadas e consideradas de nenhum efeito todas as normas, directivas, instruções ou despachos que disponham em contrário do estabelecido no número anterior.

Como resulta do transcrito art° 1 para se poderem inscrever como TOC era exigido aos profissionais de contabilidade terem sido “durante três anos seguidos ou interpolados responsáveis directos por contabilidade organizada” devendo ainda esse período de três anos situar-se obrigatoriamente entre “1.01.1989 e 17.10.1995”.

Embora tal aspecto nem sequer tenha sido questionado nos presentes autos, é de referir que a prova daqueles factos ou seja a demonstração, perante a ATOC, da exigida “responsabilidade directa por contabilidade organizada” durante “três anos seguidos ou interpolados” que obrigatoriamente tinham de se situar entre “01.01.89 e 17.10.95” tinha de ser feita pela recorrente.

No sentido de demonstrar que exerceu durante três anos a “responsabilidade directa” por contabilidade organizada, a recorrente apenas juntou as já referidas declarações mod. 22, que, como se entendeu na sentença recorrida, acabam por não demonstrar o exercício como profissional de contabilidade “durante três anos”, já que essas declarações embora se reportem ao exercício dos anos de 1993, 1994 e 1995, por força do disposto no citado art° 1° não pode nesse período de três anos ser contemplado o tempo que decorreu após 17.10.95.

Ou seja, no aludido período compreendido entre “01.01.89 e 17.10.95” a recorrente apenas demonstrou ter exercido funções como profissional de contabilidade durante 2 anos e 10 meses, o que é insuficiente, face às exigências do disposto no art° 1° da Lei 27/98.

Não tendo feito aquela demonstração, não podia ser autorizada a inscrição da recorrente como TOC, nos precisos termos do decidido na sentença recorrida, independentemente da maior ou menor exigência no que à prova diz respeito, ou de tal exigência de prova resultar do Regulamento invocado pela recorrente e do qual apenas teve conhecimento em momento posterior à apresentação do requerimento que dirigiu à ATOC e que acabou por ser indeferido.

É que, como se salienta na sentença recorrida, a apresentação daquelas declarações “foi feita espontaneamente, antes mesmo de lhe ser exigida, com cópia do questionado regulamento, a apresentação de «cópias autenticadas...»”

Aliás, no próprio ofício que integra o acto contenciosamente impugnado a entidade recorrida expressamente alertou a recorrente para o facto de apenas ter apresentado “somente 2 exercícios do período compreendido entre 89 a 94” e que “os exercícios apresentados foram 93 e 94.”.

Pelo que e ainda que se entenda que as referidas declarações apresentadas pela recorrente, provem ter esta sido a responsável directa pela contabilidade da empresa a que respeitam, sempre a declaração relativa ao ano de 1995 só poderia ser considerada até 17.10.95, atento o limite temporal estabelecido no citado art° 1º da Lei n° 27/98.

Por outra via, ainda que se considere aquele Regulamento aprovado pela ATOC como ilegal, não se pode considerar que a recorrente tivesse sido afectada por eventual ilegalidade que o mesmo contenha já que, face aos elementos de prova oportunamente fornecidos pela recorrente, esta nunca poderia ser inscrita como TOC por força do imperativo contido no art. 1º da Lei 27/98.

A propósito de idêntica questão, entendeu-se no acórdão do STA de 11.12.01, rec. 47 549 o seguinte:

“Assim demonstrado que o recorrente, face aos elementos de prova que forneceu, não poderia ser inscrito como técnico oficial de contas ao abrigo do art° 1° da Lei 27/98, de 03.06, por não preencher um dos pressupostos vinculados para que tal pudesse ocorrer, seria, como é, irrelevante (e mostrava-se também prejudicado atento o que cumpria decidir) indagar se as normas do Regulamento que interpretou a aplicação daquela lei, subverteram o regime decorrente da Lei 27/98, concretamente por sofrerem, ou não, das inconstitucionalidades ou ilegalidades, que o recorrente lhe imputa, pois que, independentemente das normas fixadas naquele Regulamento, o seu pedido de inscrição, face ao exposto, teria sempre que ser indeferido por falta de comprovação do pressuposto fixado na lei que o regulamento pretendeu interpretar. (...)

Concluindo-se, pois, pela não verificação de um dos pressupostos vinculados que a lei prescreve com vista à inscrição na ATOC como técnico oficial de contas, não importa indagar se foram violados os princípios constitucionais da igualdade, da boa fé, da responsabilidade das informações prestadas, da auto-vinculação e o da interpretação abusiva da Lei 27/98 ou o da restrição dos meios de prova. Efectivamente, perante a indemonstração do referido pressuposto vinculado, e nos já enunciados termos, sempre a Administração teria de indeferir a pretensão formulada ao abrigo do referido art° 1° da Lei 27/98, de 3.06, por não preenchimento do requisito atinente ao exercício efectivo daquele tipo de actividade durante o período mínimo de 3 anos” – no mesmo sentido, vide os acs. do STA de 09.10.01, rec. 47.669, de 04.12.01, rec. 47.670, de 22.01.03, rec. 47.831, de 02. 10.2003, rec. 493/03 e de 07.10.03, rec. 863/03.

Assim e concordando com tal jurisprudência, temos igualmente de concordar com o decidido na sentença recorrida que, aliás, se limitou a aplicar o art° 1° da Lei nº 2/98 que imperativamente impunha o indeferimento da pretensão da recorrente dada a falta de comprovação de um dos pressupostos fixados na norma, sem esse indeferimento ter sido afectado pelo estabelecido no Regulamento emitido pela Comissão Instaladora da ATOC. Em conformidade, não tinha a sentença que indagar sobre a validade das normas do invocado Regulamento que alegadamente visou interpretar e aplicar a Lei 27/98 já que, independentemente do estabelecido nesse Regulamento, o pedido de inscrição da recorrente, independentemente do acto estar ou não devidamente fundamentado, teria sempre que ser indeferido uma vez que, face aos elementos de prova apresentados e nos termos do anteriormente referido, a recorrente não podia ser inscrita como técnica oficial de contas.

Insiste no entanto a recorrente alegando que não era lícito ao regulamento excluir o exercício de 1995, estando nos autos levantada a violação do princípio da autovinculação dos entes públicos à conduta anteriormente adoptada, consistente na circunstância da ATOC ter, na aplicação do Regulamento aprovado em 22.09.97 (doc. de fls. 26 a 29 dos autos) em execução do despacho do Ministro das Finanças de 16.09.97, considerado relevantes os exercícios de 1989 a 1995 (inclusive), o que não acontece actualmente.

Como anteriormente se referiu a abrangência de apenas parte do ano de 1995 (até 17.10.95) resulta vinculadamente do disposto no art° 1° do DL 27/98, independentemente da existência de eventual regulamento que e neste aspecto se revele como mais benéfico para os profissionais da contabilidade.

Diga-se no entanto que, por despacho do Ministro das Finanças de 16.09.97, foi aberto um “concurso extraordinário para inscrição como TOC” “destinado a candidatos que, além de terem de satisfazer determinados requisitos, tinham ainda de se submeter a um exame que compreendia “provas de contabilidade geral, contabilidade analítica e fiscalidade” (cf. Ponto 6 do despacho do Ministro das Finanças de 16.09.97, junto a fls. 26). A esse concurso apenas podiam candidatar-se os interessados que, além do mais, possuíssem como habilitação mínima o 9º ano de escolaridade obrigatória (n° 1/b) e tenham sido, no período ocorrido entre 1/1/89 e 17/10/95, “durante três exercícios seguidos ou interpolados, os responsáveis directos por contabilidade organizada...” (n° 1/c).

O Regulamento para “concurso extraordinário para a inscrição como TOC’” datado de 07.10.97 e emitido ao abrigo do nº 13 do despacho de 16.09.07 do Ministro das Finanças considerou que aqueles exercícios abrangiam os exercícios de 1989 a 1995 (inclusive).

Por sua vez a Lei 27/98, a título excepcional, veio posteriormente a permitir a inscrição dos interessados como TOC, nos termos anteriormente referidos, sem necessidade de prestarem provas, o que comporta uma realidade totalmente diferente, pelo que se nos afigura não se poder falar, como o faz a recorrente, em autovinculação, quando estamos perante situações diversas que por sua vez justificam a existência de diferentes exigências ou requisitos.

Aliás, se a situação fosse idêntica, sempre teríamos de considerar a prevalência do estabelecido no art° 10 da Lei 27/98 relativamente ao estabelecido de modo diverso naquele regulamento relativo ao concurso.

Assim, improcedendo as invocadas nulidades bem como as restantes conclusões da recorrente sem necessidade de qualquer outra consideração temos igualmente de concluir no sentido da improcedência do presente recurso.

Interposto recurso por oposição de julgados, recurso indeferido por acórdão de 21 de Março de 2005, foi interposto recurso de constitucionalidade nos seguintes termos:

A., recorrente nos autos de recurso à margem identificados, em que é recorrida a COMISSÃO DE INSCRIÇÃO DA ASSOCIAÇÃO DOS TÉCNICOS OFICIAIS DE CONTAS, não podendo conformar‑se com o douto Acórdão deste S.T.A., de fls., de 12‑07‑2005, vem, nos termos dos art°s 70°, 75° e 75°-A, da Lei 28/82, de 15 de Novembro, com as alterações introduzidas pelas Leis n°s 143/85, de 26/11, 85/89, de 7/09, 88/95, de 1/09 e 13-A/98, de 26/02, interpor recurso para o Tribunal Constitucional, só o fazendo agora, por haver esgotado os recursos ordinários, o presente recurso é tempestivo (n°s 5. e 6. do art° 70° da Lei n° 28/82, de 15/11).

O recurso é interposto ao abrigo da alínea b) do n° 1., do art° 70° da Lei 28/82, de 15 de Novembro, porquanto o Acórdão recorrido fez aplicação de normas – o Regulamento aprovado pela ATOC, em especial a alínea d), do n° 1., do art° 1° e art° 3°, cuja inconstitucionalidade e ilegalidade tinha sido suscitada nos autos, por violação do disposto nos art°s 13°, 18°, 112°, n° 8., e art° 165°, n° 1., alínea b) da Constituição da República Portuguesa, bem como violação do art° 1° da Lei n° 27/98, de 3 de Junho, norma que aplicada com o mesmo sentido e alcance do Regulamento foi inconstitucionalizada pelo Acórdão recorrido, já que considerou não observado, pela recorrente, o exigido pelo art° 1° da Lei n° 27/98, de 3 de Junho, porquanto aceitou a limitação dos meios de prova, inconstitucionalmente impostos por aquele Regulamento.

Assim, requer a V. Exa. se digne admitir o presente recurso, a processar-se como o de apelação e a subir imediatamente nos próprios autos, com efeito suspensivo, sob pena de se comprometer a utilidade da decisão a proferir.

A Relatora proferiu Despacho ao abrigo do artigo 75º‑A da Lei do Tribunal Constitucional, convidando a recorrente a explicitar a dimensão normativa que, aplicada pela decisão recorrida, pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional (fls. 381).

A recorrente respondeu o seguinte:

A., recorrente nos autos à margem identificados, em que é recorrida a Comissão de Inscrição da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas, notificada do despacho da Meritíssima Juíza Conselheira – Relatora de fls., para efeitos do art° 75°-A da Lei do Tribunal Constitucional, vem dizer o seguinte:

1. De recurso em recurso e de tribunal em tribunal avoluma-se o risco de denegação de justiça e de verdadeira recusa, em termos efectivos, de acesso ao Direito e aos Tribunais, o que já vem sendo compreendido por este Venerando Tribunal Constitucional, como aconteceu no Acórdão n° 355/2005, de 6-07-2005.

2. Basta ver os termos que foram introduzidos na Lei n° 27/98, de 3 de Junho, para perceber que o legislador quis, efectivamente, ultrapassar as resistências corporativas, injustas e ilegais da ATOC e da sua Comissão de Inscrição, ora recorrida, que cerceavam (e continuam a cercear) o acesso à profissão de técnico de contas a vários profissionais de contabilidade que reuniam os vários requisitos para tanto. (V. os n°s 1. e 2. do art° 2° da Lei n° 27/98)

3. Publicada a Lei n° 27/98 e estabelecidas até, face à previsível resistência da recorrida e dos demais órgãos da ATOC, mecanismos de deferimento tácito de pedidos de inscrição na ATOC, logo esta se apressou a aprovar o regulamento que foi junto como Doc. 5 com a petição de recurso.

4. Tal regulamento envolve um chorrilho de ilegalidades e de inconstitucionalidades, que foram, oportuna e formalmente, suscitadas nos autos.

5. Aliás, levantou-se, oportunamente, a questão da inconstitucionalidade daquele regulamento resultar a violação do disposto nos art°s 13°, 18°, 112°, n° 8., 115°, n°5 e 165°, n° 1., alínea b) da Constituição da República Portuguesa. (V. art° 149° da p.i. e alegações de fls., nos termos do art°s 67° do RSTA).

6. Em primeiro lugar regista-se, desde logo, a inconstitucionalidade que decorre da circunstância dos órgâos da ATOC não terem competência para aprovar o regulamento em causa, atento o princípio da primariedade ou da procedência da lei, segundo o qual todos os regulamentos carecem de habilitação legal, exigência que vem expressamente consagrada no n° 8., do art° 112° da C.R.P..

7. Efectivamente, o Regulamento da ATOC veio, de motu proprio, executar a Lei n° 27/98, de 3 de Junho, sem para tal estar habilitado, quer pela própria Lei, quer pelo Estatuto da Associação e ao dispor contra legem invadindo a área da competência reservada da Assembleia da República, enfermando de ilegalidade e inconstitucionalidade que se alegou nos autos (V. conclusão 2. e 18. das alegações de recurso para o S.T.A., de fls., onde se alega também a inconstitucionalidade do Regulamento por violação do art° 18° da C.R.P..

8. Na verdade, transcrevendo as doutas palavras do Prof. Vital Moreira:

“Todo o poder regulamentar, incluindo o das administrações autónomas corporativas, é um poder normativo derivado, conferido pela Constituição ou pela lei, e não pode invadir a reserva de lei nem infringir a lei (prevalência da lei). É um poder que carece de atribuição do legislador ou directamente da Constituição, visto que não existe poder regulamentar inerente, sem lei. Como frisa A.R. Queiró (1976:432), «a competência regulamentar autónoma carece de atribuição expressa pelo legislador»”.

9. Aliás, como ensina aquele Professor:

“O que distingue a administração legal da administração corporativa é o facto de a primeira ter constitucionalmente reconhecido o seu poder regulamentar, não podendo por isso este ser-lhe retirado pelo legislador, que pode delimitá-lo mas não suprimi-lo, enquanto que tal não sucede com a segunda, pelo que este só existe se reconhecido pelo legislador”.

10. Acresce que, de harmonia com o princípio da especificidade (art° 267°, n° 3, da Constituição da República Portuguesa), o qual constitui «no dizer de Eggert (…) a magna charta dos filiados obrigatórios das corporações públicas», as associações públicas “... só podem ter as atribuições públicas que lhe sejam directamente confiadas pelo legislador ou pelo Estado‑Administração mediante credencial legislativa ...”.

11. Tal princípio, comum a todas as pessoas colectivas públicas, significa, no caso em apreço, que a ATOC só tem as atribuições definidas na lei ou nos respectivos Estatutos e só pode exercer os poderes que lhe foram conferidos a fim de desempenhar as referidas atribuições.

12. Por outro lado, a Lei 27/98, ao contrário do que, ilegalmente, diga‑se, aconteceu com o Despacho 8470/97, do Ministro das Finanças, que abriu o concurso extraordinário para inscrição como técnico de contas, (ponto 13), não atribuiu à ATOC competência para regulamentar as condições da sua aplicação.

13. Não atribuiu, nem podia atribuir, uma vez que se trata de matéria relativa a direitos, liberdades e garantias e de direitos de natureza análoga, a saber, o direito de escolha e exercício de uma profissão, o direito à segurança no emprego e o direito de iniciativa privada (art°s 47°, 53° e 61° da Constituição da República Portuguesa), direitos fundamentais sujeitos ao regime qualificado do art° 18° da Constituição da República Portuguesa, designadamente ao regime de reserva da lei material e formal.

14. A este respeito transcrevem-se, por elucidativas, as palavras do Prof. Vital Moreira:

“... a regulação corporativa tem de respeitar a reserva de lei constitucionalmente estabelecida para a regulação dos direitos, liberdades e garantias, em especial para o estabelecimento de restrições. Como se mostrou na altura própria, a auto-regulação corporativa não afasta a reserva de lei, lá onde ela exista. Desse modo carecem de fixação legislativa – estando precludida a regulamentação corporativa – todos os aspectos que, por poderem configurar restrições à liberdade de escolha de profissão (ou do seu exercício, quando afectem a liberdade de escolha), pertencem à reserva de lei (Constituição da República Portuguesa, art° 18°‑3). Entre eles contam-se, além dos requisitos de inscrição e de acesso às especialidades profissionais eventualmente existentes (por exemplo, os colégios de especialidades na ordem dos Médicos), as incompatibilidades, os deveres deontológicos e outros que possam configurar restrições àquele direito (v.g. proibição de publicidade profissional e fixação corporativa de honorários), os pressupostos das penas de suspensão e de expulsão (porquanto se traduzem em interdições de exercício profissional). O regulamento corporacional não pode fazer mais do que organizar ou procedimentalizar as restrições estabelecidas por lei. E dado que a lei não pode delegar no regulamento a disciplina de matérias que entram na reserva de lei, está excluída a possibilidade de o estatuto da associação pública ou outra lei habilitar esta a fazê-lo. Como afirma J. Miranda (1988: 160), «as restrições têm de ser legais, não podem ser instituídas por via regulamentária ou por acto administrativo».

15. Também Afonso Queiró afirma peremptoriamente que no que concerne a matérias reservadas à competência legislativa da Assembleia da República, a interdição de regulamentação não pode ser superada pela própria lei, mediante uma autorização de intervenção regulamentar, escrevendo “... a disciplina integral destas matérias (...) cabe em princípio à lei, excepcionalmente ao decreto lei e nunca ao regulamento”.

16. Aliás, como realça o Prof. Vital Moreira:

“No caso da administração autónoma não territorial a reserva de lei é, juntamente com a tutela, um dos instrumentos de garantia do interesse geral contra o perigo de uma regulamentação corporativista. (...) Como nota pertinentemente Schuppert «quanto maior for a esfera da reserva de lei, maior é o controlo sobre as corporações públicas profissionais».

17. Na obra “Auto-Regulação Profissional e Administração Pública”, aquele Mestre refere expressamente a situação que nos ocupa, quando afirma “... lá onde esteja constitucionalmente estabelecida uma reserva de lei – como sucede normalmente em matéria de restrições aos direitos fundamentais, como é o caso da liberdade de profissão – fica então o regulamento reduzido a um papel executivo da lei”. (Ora basta ver o conteúdo do Regulamento para ver quanto excedeu substantivamente esta natureza).

18. A dado passo, quando versa sobre as funções regulatórias das ordens profissionais, mormente a regulamentação do acesso declara a natureza “estritamente vinculada” da verificação dos seus pressupostos e requisitos, esclarecendo que “... a garantia do direito fundamental à escolha da profissão implica: primeiro, que os requisitos de acesso estejam definidos na lei, segundo, que eles sejam objectivos, de modo a que a apreciação desses requisitos seja vinculada, excluindo qualquer discricionariedade (o que afasta a utilização de conceitos indeterminados de dificil densificação)” .

19. A doutrina do Prof. Jorge Miranda é também clara, quando afirma que havendo dever de inscrição como condição do exercício profissional, assiste a todos os que preencham os requisitos legais um direito a essa inscrição, sem que a associação tenha a possibilidade de a recusar, nem podendo haver discricionariedade na possibilidade de recusa. (in “As Associações Públicas no Direito Português” RFDUL, XXVII, pág. 87 e segs.)

20. Do exposto resulta que a ATOC não dispõe, nem por via dos Estatutos, nem por via da Lei n° 27/98, de competência regulamentar, e, assim, de competência para regulamentar a matéria tratada na Lei n° 27/98, muito menos a Comissão Instaladora da ATOC, às quais as Portarias do Ministério das Finanças n° 36/96, de 9/5 (D.R., II série, n° 108, de 9/5) e no 61/96, de 1/7 (D.R., II série, n° 150, de 1/7/96) reconheceram tão somente competência para a prática dos «actos necessários para assegurar a respectiva gestão corrente» (n° 3 da Portaria n° 36/96, de 9/5).

21. A Lei n°27/98, de 3 de Junho estabelece no seu art° 1º o seguinte:

“No prazo de 90 dias a contar da publicação da presente lei, os profissionais de contabilidade que desde 1 de Janeiro de 1989 e até à data da publicação do Decreto‑Lei n° 265/95, de 17 de Outubro, tenham sido, durante três anos seguidos ou interpolados, individualmente ou sob a forma de sociedade, responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que naquele período possuíssem ou devessem possuir contabilidade organizada podem requerer a sua inscrição como técnicos oficiais de contas na Associação de Técnicos Oficiais de Contas (ATOC)”.

• A primeira dúvida que se levanta é a de saber, uma vez que estávamos em Outubro de 1995, quando foi publicado o Dec-Lei n° 265/95, ou seja, praticamente a findar o ano fiscal, se, nos três anos a que a lei se refere se incluía, ou não, o ano fiscal de 1995;

• Sobre isso havia o precedente do ponto 1, alínea c) do Despacho do Ministro das Finanças n° 8470/97, de 16/09 (V. doc. 2 junto com a petição) que, com uma redacção em todo idêntica, a Comissão de Inscrição da ATOC interpretou e fixou Jurisprudência como incluindo o ano fiscal de 1995;

• Por isso se invocou o princípio da autovinculação, corolário do princípio constitucional da igualdade (art° 13° da Constituição da República Portuguesa), da boa fé e da tutela da confiança (art° 6°-A, do C.P.A. – V. ponto 21 das conclusões de fls., de 2001-03-07);

• Apesar da lei falar em três anos à data da publicação do Dec-Lei n° 295/95, ou seja, Outubro daquele ano e estando em causa um direito fundamental – direito de acesso a uma profissão, e contrariando a posição antecedente da Comissão de Inscrição e da ATOC, o Regulamento dito de execução da Lei n° 27/98, de 3 de Junho, junto como doc. 6 com a petição, veio no n° 1., do seu art° 2°, restringir ao período de 1989 a 1994 inclusive, excluindo, arbitrária (e ilegalmente), o ano de 1995 que, relativamente a normativo com idêntica redacção, aceitara como incluído;

• Importa ter presente não que as finalidades, como se diz no Acórdão recorrido, eram distintas mas que a redacção do Regulamento de inscrição para o exame e a Lei n° 27/98 era exactamente a mesma e que é a seguinte:

“... os profissionais de contabilidade que desde 1 de Janeiro de 1989 e até à data da publicação do Decreto‑Lei n° 265/95, de 17 de Outubro, tenham sido, durante três anos seguidos ou interpolados, individualmente ou sob a forma de sociedade, responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que naquele período possuíssem ou devessem possuir contabilidade organizada ...” (V. alínea c) do n° 1., do Regulamento do Concurso Extraordinário junto como doc. 3 com a p.i., a fls. 27 e segs.).

• Pois, apesar de assim ser, no Regulamento dito de execução da Lei n° 27/98, desvirtuou-se a lei e foi-se mais restritivo, referindo-se ao exercício de 1994 e excluindo-se, ilegalmente, o de 1995;

• Por outro lado, e apesar do Preâmbulo do Dec-Lei n° 265/95 reconhecer que deixava de ser exigível a assinatura, pelos responsáveis pela contabilidade, do Modelo 22.

• Na verdade, escreve-se, no Preâmbulo daquele diploma:

“Com a aprovação do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas e o das Pessoas Singulares, que começaram a vigorar em 1989, foi revogado o referido Código da Contribuição Industrial, deixando de ser obrigatória a sua assinatura nas declarações fiscais, desaparecendo, no plano institucional, a figura do técnico de contas”.

• Não obstante assim ser, o Regulamento, cuja ilegalidade e inconstitucionalidade foi arguida, veio, como se pode ver nos seus art°s 1° e 2°, n°s 1. e 2., exigir, para prova dos requisitos do art° 1° da Lei n° 27/98, que as declarações Mod. 22 tivessem sido assinadas pelos interessados responsáveis pela contabilidade (o que a lei não exigia, como se viu) e reconhece no Preâmbulo do Dec-Lei n° 265/95, acima transcrito.

22. Ora, como se pode ver do doc. 1 junto com a petição, o acto impugnado, invocando o Regulamento em causa, recusou a inscrição do recorrente na ATOC por falta de tais documentos e recusou considerar, ilegalmente, e contra a sua prática anterior (autovinculação) e em obediência ao ilegal e inconstitucional Regulamento, os documentos apresentados pela recorrente.

23. É, pois, manifesto que o acto impugnado nos autos, bem como o Acórdão recorrido, aplicaram e fundamentaram-se no citado Regulamento, cuja inconstitucionalidade e ilegalidade foram suscitadas nos autos.

24. É uma falácia, do Acórdão recorrido, concluir que o recorrente não fez prova do exercício durante três anos, seguidos ou interpolados, da actividade contabilística entre 1 de Janeiro de 1989 e 17/10/95, e que, tanto basta, para que não se ponha a questão dos vícios do Regulamento, designadamente a sua inconstitucionalidade, por essa apreciação estar prejudicada.

25. Só que, inadmissivelmente, esqueceu-se que aquela prova não foi feita, porquanto o Regulamento aprovado e aplicado pela entidade recorrida e, consequentemente, também pelo Acórdão sob recurso, limita, ilegalmente, tal prova à apresentação de um Modelo 22 assinado pelo responsável pela contabilidade, quando a lei não o exigia, como se demonstrou.

26. Não cerceasse o Regulamento os meios de prova e a recorrente teria feito, por outros meios – a prova dos requisitos do art° 1° da Lei n° 27/98, pois, por mera casualidade, só os Modelos 22 do exercício de 1992, do exercício de 1994 e do exercício de 1995 estavam por ela assinados, não estando os dos demais anos, porque a lei não o exigia e como só tinha esses assinados e o Regulamento exigia, como única prova os Mod. 22 assinados, a recorrente só apresentou aqueles.

27. Efectivamente, a recorrente só não viu admitida a sua inscrição como Técnica Oficial de Contas na ATOC porque não dispunha dos documentos que, restritiva e ilegalmente, o Regulamento exigia, ou seja, modelos 22 assinados pela recorrente, exactamente quando a lei o deixava de exigir.

28. Na verdade, como se decidiu no Acórdão do STA, de 16 de Abril de 2002, proferido no Proc. 48.397:

«Não tendo a Associação dos Técnicos Oficiais de Contas competência legislativa própria na matéria nem lhe tendo sido atribuída legalmente competência regulamentar, o «regulamento» emitido pela Comissão Instaladora da ATOC pretendendo regulamentar aquela Lei 27/98, não tem nenhuma relevância jurídica no plano da apreciação da legalidade do acto impugnado.

Ora, nos termos do art° 1 do citado diploma legal, os profissionais de contabilidade que pretendam a sua inscrição como técnicos oficiais de contas apenas têm que demonstrar, “por qualquer meio de prova em direito admissível” que foram, durante três anos seguidos ou interpolados, contados dentro do período de 1 de Janeiro de 1989 até 17 de Outubro de 1995, individualmente ou sob a forma de sociedade, responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de contabilidade, de entidades que naquele período possuíssem ou devessem possuir contabilidade organizada.

A lei não estabelece como obrigatório qualquer meio de prova para a verificação dos requisitos nela estabelecidos, não excluindo o uso de qualquer deles pelo que todos são utilizáveis.

Uma vez que, como se diz no relatório preambular do DL 265/95, de 17 de Outubro que aprovou o Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas, deixou de ser obrigatória, a partir de 1989, a assinatura por técnicos de contas das declarações fiscais, tendo desaparecido no plano institucional aquela figura do técnico de contas, mas continuando as entidades a isso obrigadas a ter a sua contabilidade organizada, é evidente que o profissional de contabilidade que tinha a seu cargo ou tomava conta da organização da contabilidade dessas entidades só perante elas passou a ser responsável pela organização da respectiva contabilidade.

Isto é, com a entrada em vigor dos Códigos do Imposto sobre Rendimento das Pessoas Colectivas e das Pessoas Singulares, em 1989, o profissional de contabilidade que organizava as contas (a contabilidade) deixou de ter obrigação de assinar as declarações fiscais das entidades para as quais prestava tal serviço de contabilidade, deixando também de ser obrigado por tais declarações perante a Administração Fiscal.

Não há, portanto, qualquer documento que, no período indicado no art° 1° da Lei 27/98, prove a responsabilidade directa ou indirecta dos profissionais de contabilidade perante a Administração Fiscal, pela organização da contabilidade de quaisquer entidades, porque essa responsabilidade não existia. Responsável pela declaração era apenas o contribuinte.

É claro que a assinatura do profissional de contabilidade, voluntariamente aposta nas declarações fiscais mod. 22 e anexo C ao mod 2, pode ser um meio de prova atendível e relevante para demonstrar que o subscritor ou a sociedade de que fazia parte tinham organizado a contabilidade que estava na base de tais declarações, mas não é seguramente o único.

De outro modo não poderia ser provada a responsabilidade directa do requerente pela organização da contabilidade de qualquer entidade no período tempo entre 1 de Janeiro e 17 de Outubro de 1995.

Ora se a lei estabelece como requisito da inscrição na ATOC o facto de o requerente ter sido responsável directo pela contabilidade organizada também durante aquele período, isso implica que ele possa demonstrar que teve essa qualidade durante esse lapso de tempo e que o possa fazer, nos mesmos termos que relativamente a qualquer outro período legalmente relevante, por qualquer meio de prova, não podendo ser excluída a apreciação de qualquer dos documentos de prova apresentados pelo requerente que se reportam ao período legalmente relevante”.

29. O acto impugnado nos autos que está contido em ofício de fls. (doc. 1 junto com a p.i.) remetido à recorrente em 31 de Julho de 1998 e de que se transcreve:

“Porque aqueles requisitos não podem comprovar-se por nenhum dos documentos previstos no referido artigo 11º do Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas, esta Associação, para cumprir com o mandato que a Lei lhe conferiu, emitiu o Regulamento de que se junta cópia.

De acordo com aquele Regulamento a prova da responsabilidade directa pela contabilidade organizada durante o período considerado relevante terá de ser feita através da entrega com o requerimento de inscrição de cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC e/ou o anexo C às declarações modelo 2 do IRS, assinadas pelo profissional de contabilidade no quadro destinado pelas mesmas ao responsável pela escrita.

Verifica-se que a documentação apresentada por V. Exa. não está conforme com o exigido pelos referidos Estatuto e Regulamento ...“ (sic)

30. Claro fica, pois, que o acto impugnado nos autos aplicou o Regulamento em causa (doc. 5 junto com a p.i.), e obviamente que o Acórdão recorrido ao confirmar aquele acto como legal, também aplicou o Regulamento.

31. Antes de mais o Acórdão recorrido transcreve mesmo o ofício A016, de 31‑07‑1998 (V. fls. 24 e 25) dirigido pela ATOC à recorrente, em que se escreve:

“De acordo com aquele regulamento a prova de responsabilidade directa pela contabilidade organizada durante o período considerado relevante terá de ser feita através da entrega com o requerimento de inscrição de cópias autenticadas de declarações mod. 2 do IRS. Assinadas pelo responsável de contabilidade ...”

32. Acresce que, no caso da recorrente, a questão é ainda mais gritante e revoltante, porquanto ela apresentou os Mod. 22 assinados, e por virtude da exclusão que o Regulamento fez do ano de 1995 (referindo-se, contrariamente, a Lei n° 27/98, apenas ao ano de 1994) e contrariando a posição que a própria recorrida tinha adoptado, na interpretação dada a redacção inteiramente idêntica do regulamento dos exames. (V. Doc. 3 junto a fls. 27 e segs.)

33. O Tribunal Constitucional não pode ser indiferente, como não foi, no citado Acórdão n° 355/2005, a expedientes dos Tribunais comuns para criarem a aparência de que não aplicam as normas cuja inconstitucionalidade tenha sido suscitada, para impedir o acesso ao Tribunal Constitucional, numa tentativa de bloquearem e torpedearam a sua intervenção e pleno exercício das suas competências ao serviço dos cidadãos e velar pela conformação das leis à Constituição e evitar a denegação de Justiça!

34. Na verdade, insiste-se que ao ajuizar o acto impugnado como inteiramente conforme e sem vícios que o tornem nulo ou anulável, o Acórdão recorrido aplicou, pelo menos implicitamente, o Regulamento em causa, sendo que, em qualquer caso, a interpretação que adopta do art° 1° da Lei n° 27/98, sempre inconstitucionalizaria aquela disposição, designadamente por violação dos art°s 18° e 490 da C.R.P..

35. Aliás, embora com o risco de nos desviarmos um pouco da questão colocada, veja-se este absurdo do Acórdão recorrido:

• Como está expresso no Regulamento e foi afirmado pela recorrida no ofício já transcrito dirigido pela ATOC à recorrente, é peremptória a afirmação de que o único meio de prova que se admite para prova dos requisitos do art° 1º da Lei n° 27/98 são os Mod. 22 assinados pelo responsável por contabilidade organizada, com exclusão do ano de 1995.

• Pois apesar de ser isso o que está no Regulamento e de ter sido isso mesmo que a recorrida escreveu, “preto no branco”, no ofício que a ATOC remeteu à interessada, e do que decorria que, ou tinha mais Mod. 22 por si assinados correspondentes ao período de 1989/1992 (a requerente já tinha apresentado 1993 e 1994, já que, ilegalmente, não aceitou o de 1995), ou então não seria admitida, como não foi.

• Claro que a recorrente como não tinha mais nenhum Mod. 22 por si assinado não o mandou, nem podia mandar.

36. Agora veja-se a que despudoradamente se afirma no Acórdão recorrido:

“A recorrente todavia e apesar de tal convite, não juntou ao procedimento qualquer outro meio de prova.

Por outra via a entidade recorrida não chegou a recusar à recorrente qualquer elemento de prova por ela apresentado”.

37. E mais adiante, com igual despudor escreve:

“Por outra via, ainda que se considere aquele Regulamento aprovado pela ATOC como ilegal, não se pode considerar que a recorrente tivesse sido afectada por eventual ilegalidade que o mesmo contenha já que, face aos elementos de prova oportunamente fornecidos pela recorrente, esta nunca poderia ser inscrita como TOC por força do imperativo contido no art° l da Lei 27/98”.

38. O que está em causa é a promessa da AT0C, quando foi publicada a Lei no 27/98, de que tudo faria para que esta jamais fosse cumprida ou executada. E foi com esse propósito que elaborou e aprovou o Regulamento cuja inconstitucionalidade foi suscitada.

39. Para se perceber a habilidade com que aquele Acórdão quer impedir que se conclua pela aplicação do Regulamento e se aprecie no Tribunal Constitucional a inconstitucionalidade suscitada, veja-se o que se decidiu de forma clara nos seguintes Acórdãos:

40. Efectivamente, no Acórdão do Pleno do STA de 18-05-2004, (Proc. nº 48.397), bem claro e elucidativo na sua fundamentação, decidiu-se o seguinte:

«4. Nos casos concretos em que surgiram os Acórdãos divergentes, a Comissão Instaladora da ATOC moveu-se no contexto já mencionado e emitiu antes da abertura do prazo dos requerimentos dos interessados na inscrição como TOC uma norma que limita a prova do exercício da actividade que é pressuposto da inscrição, aos documentos que enuncia na alínea d) do artigo 1.º da sua deliberação de 3 de Junho de 1998.

Portanto, aquele comando que foi levado ao conhecimento dos interessados, coarctava‑lhes o direito de requererem outra prova que não fosse aquela que era taxativamente vazada na norma proveniente do órgão competente.

Esta condicionante tinha reflexos necessários, em termos dos comportamentos normais e exigíveis dos diversos candidatos à inscrição, desde logo na forma como puderam desempenhar-se do ónus de provar o facto constitutivo do direito à inscrição e depois em momento final, também, necessariamente, na decisão que foi tomada de excluir os recorrentes.

De modo que por um lado a restrição probatória pôs em risco também um valor fundamental do procedimento que é o de a decisão se conformar tanto quanto possível com a verdade dos factos que interessam à composição dos interesses em causa, violando o princípio da verdade material. Neste sentido os Ac. deste STA de 15.12.94, Proc. 32949 e de 18.12.2003, Proc. 185/03 e Rui Machete, in Estudos de Direito Público e Ciência Política, pág. 379.

E por outro lado, ao agir assim o órgão em causa além de se não conformar com a norma mencionada do n.° 1 do artigo 87.° também viola a regra inserta no n.° 2 do artigo 88.° do CPA, restringindo sem fundamento, de modo genérico, apriorístico e proibido a possibilidade de os particulares usarem os meios de prova ao seu alcance e de requererem a produção dos que tivessem por adequados, normas estas que eram aplicáveis conjuntamente com o regime substantivo constante do artigo 1.º da Lei 27/98. a qual sem prever restrições ou meios específicos de prova dos pressupostos que enuncia, confere o direito de inscrição às pessoas que durante três anos seguidos ou interpolados, foram responsáveis directos por contabilidade organizada nos termos do POC de entidades que possuíssem ou devessem possuir contabilidade organizada durante o período visado, isto é, entre 1 de Janeiro de 1989 e 17 de Outubro de 1995.

Efectivamente as normas em causa apresentam como fundamento a necessidade de disposições que permitam a aplicação da Lei 27/98, de 3/6, por exemplo quanto a documentos que devem instruir os pedidos.

E, nos artigos 1.º e 2.° dispõe-se que o pedido de inscrição deve ser acompanhado de cópias autenticadas das declarações de IRC ou IRS entregues nos serviços de finanças até 17 de Outubro de 1995 e dos quais conste a assinatura do candidato, relativas a três exercícios, entre 1989 e 1994.

É evidente que os interessados perante estas normas não podiam requerer outra prova do exercício da actividade no período em causa senão pelas ditas declarações de IRC e IRS.

Daí que possamos dizer que pela forma como estão redigidas as normas emanada da Comissão Instaladora em 3 de Junho de 1998, denominadas “Regulamento”, e relativas à inscrição a título excepcional permitido pela Lei 2/79, pelo momento em que foi emitida (isto é, antes da abertura do período de inscrição), pela forma como foi imposta aos interessados (como condicionamento da instrução do requerimento) e tal como foi aplicada (excluindo outro meio de prova) torna-se evidente que não se tratou de sugerir uma forma mais adequada de prova, mas sim de elevar os documentos exigidos a único meio de prova, afastando a possibilidade de os interessados requererem e de a Comissão admitir qualquer outra, pelo que foram ofendidos os artigos 87.° n.° 1 e 88.° n.° 2 do CPA e o Acórdão recorrido que julgou ilegal o acto de recusa da inscrição decidiu correctamente, pelo que deve manter-se.»

Veja-se, neste sentido, entre muitos outros, o recente Acórdão do Pleno do STA de 2-03-2006 (Proc. n° 0423/04): «O que resulta do enunciado legal interpretando, do n.° 2 do art.° 88.° do CPA, em conjugação com os princípios gerais aplicáveis a toda a actividade administrativa, especialmente o princípio do respeito devido pelos órgâos da Administração aos direitos e interesses protegidos dos cidadãos, o princípio da legalidade, o princípio da justiça e da proporcionalidade, enunciados no artigo 266.° da Const., é que esta norma confere um amplo direito de os particulares juntarem documentos e pareceres e requererem todas as diligências de prova úteis para o esclarecimento dos factos que possam relevar para a decisão.

Em consequência, vale dizer que a Administração, salvo norma com força de lei que disponha de modo diferente, tem de admitir todos os documentos oferecidos e todos os pareceres que os particulares apresentarem, bem como aceitar os requerimentos de outras provas e efectuar as diligências necessárias para que elas possam ser produzidas no procedimento, salvo se fundamentar a recusa em que tais provas são impertinentes, isto é não têm relação com a apreciação a efectuar e a decisão a proferir, ou por serem inúteis, ou seja, se trate de provas que nada podem acrescentar de relevante ao esclarecimento da verdade, devido, por exemplo, a serem excessivas, por a matéria de facto a que se reportam já estar provada e esclarecida.

O n.° 2 do art.° 88.° está, portanto, imbuido do mesmo desígnio do n.° 1 do artigo 87.°, isto é da sujeição do procedimento ao princípio da verdade material dos factos tendente a uma justa e equilibrada decisão administrativa sobre os interesses em causa, sendo o n.° 2 do artigo 88.° aplicável especialmente aos procedimentos em que sobre os particulares impende o ónus da prova por se tratar de pretensões que apresentam perante a Administração de constituir situações favoráveis ou que permitem obter determinados benefícios.

(...) Quando o n.° 2 do artigo 88.° refere a faculdade dos interessados particulares de “requerer diligências de prova úteis” refere-se a uma faculdade procedimental correspondente a um verdadeiro direito à apresentação e produção de prova, sendo que a referência do texto legal a efectivação deste direito sempre e quando a prova seja de qualificar como útil ao esclarecimento dos factos com interesse para a decisão, destina-se a tomar patente o critério com base no qual pode deixar de ser admitida ou produzida a prova requerida pelos particulares – precisamente limitado aos casos em que as diligências requeridas não sejam úteis. E, as provas que não são úteis são as manifestamente improcedentes ou desnecessárias.»

41. E tanto assim que em comunicado junto aos autos com a p.i. como Doc. 11, a ATOC, referindo-se à Lei 27/98, afirmava o seguinte:

“A Associação dos Técnicos Oficiais de Contas a quem compete representar os interesses profissionais dos Técnicos Oficiais de Contas, e superintender em todos os aspectos relacionados com a profissão irá promover todas as iniciativas que estejam ao seu alcance a fim de evitar a concretização deste atentado à dignidade das funções”.

42. É com esta obstrução à aplicação e execução daquela Lei, cirurgicamente traçada e até agora obtida pelo Regulamento, cuja inconstitucionalidade foi oportunamente suscitada, que o Tribunal Constitucional não pode pactuar, cumprindo lembrar Acórdão do S.T.A. atrás citado, que foi proferido no âmbito da uniformização da Jurisprudência, por ter prevalecido a doutrina correcta e chamar, mais uma vez à atenção, do Acórdão do Tribunal Constitucional de 6‑07‑2005 que confirmou a inconstitucionalidade do Regulamento referido.

43. E sabem V. Exas. porquê e para quê esta obstrução? Não foi para salvaguardar da idoneidade e a maior qualificação dos técnicos e contas.

44. Foi para que os Técnicos Oficiais de Contas já inscritos possam explorar, à vontade, os profissionais que estão na situação da recorrente ou em situação idêntica.

45. Querem que sejam eles a fazer o trabalho, e que os já inscritos depois assinem, cobrando-lhes fortunas!

46. O descaramento é tal que chega a haver anúncios como o que se juntou com a p.i., como doc. 9, a fls. 37, e que se passa a reproduzir:

“TÉCNICO OFICIAL DE CONTAS ESCRITÓRIO AMADORA PRETENDE COLABORADOR CONTABILISTA (M/F) COM CLIENTES (sic) RESPOSTA T. ...“

47. Isto é um escândalo!

48. E a recorrente não tinha outra alternativa, pois, infelizmente, em anos anteriores não tinha assinado, por não ser exigível e até haver Repartições de Finanças que entendiam mesmo tal não ser permitido e por isso recusavam os Modelos 22 assinados por contabilistas.

49. Só que o ofício que a ATOC dirigiu à recorrente era claro no sentido de que só era admitida a apresentação de Mod. 22 por si assinados, vedando‑se‑lhe qualquer outro meio de prova. (V. Acórdãos citados).

Demonstrado fica, pois, à saciedade, que o Acórdão recorrido aplicou um Regulamento ilegal e inconstitucional, e normas do mesmo Regulamento e em especial o art° 3., n° 1, para além dos art°s 1º e 2°, cuja ilegalidade e inconstitucionalidade foi suscitada, a devido tempo, e tanto basta para que devam ser conhecidas por este Venerando Tribunal as ilegalidades e inconstitucionalidades em causa, e em especial do art° 3°, n° 1., do Regulamento, para além da inerente ao Regulamento globalmente considerado.

Cumpre apreciar.

2. O recurso da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, tem por pressuposto a aplicação pela decisão recorrida da norma cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada, pois, caso assim não aconteça, o juízo que o Tribunal Constitucional vier a formular não terá a virtualidade de alterar a decisão recorrida, já que não se reportará à sua ratio decidendi, sendo, nessa medida, inútil.

A recorrente nos presentes autos submete à apreciação do Tribunal Constitucional os artigos 1º, 2º e 3º do Regulamento aprovado pela Associação dos Técnicos Oficiais de Contas.

Porém, a decisão recorrida fundamentou‑se no artigo 1º da Lei nº 27/98, de 3 de Junho. Com efeito, como resulta da transcrição realizada supra, a decisão de não provimento do recurso então interposto assentou na não verificação dos requisitos do aludido artigo 1º da Lei nº 27/98, independentemente da aplicação ao caso do regulamento agora impugnado.

A recorrente afirma “ser uma falácia, do acórdão recorrido, concluir que (…) não fez prova do exercício durante três anos, seguidos ou interpolados, da actividade contabilística entre 1 de Janeiro de 1989 e 17 de Outubro de 1995” (ponto 24 da resposta ao Despacho proferido ao abrigo do artigo 75º‑A da Lei do Tribunal Constitucional).

Tal questão não pode, porém, ser apreciada pelo Tribunal Constitucional já que os poderes de cognição no âmbito do presente recurso restringem‑se à apreciação de questão de constitucionalidade normativa de uma norma efectivamente aplicada.

Assim, como se verifica que a decisão recorrida não se fundamentou na norma impugnada (não sendo relevantes os motivos que levaram a recorrente a não apresentar outra prova, para além do Módulo 22 – cf. ponto 26 da resposta referida), não se tomará conhecimento do objecto do presente recurso.

3. Em face do exposto, decide‑se não tomar conhecimento do objecto do presente recurso.

2. A recorrente vem agora reclamar, ao abrigo do artigo 78º‑A, nº 3, da Lei do Tribunal Constitucional, sustentando que o tribunal recorrido fez aplicação das normas impugnadas (fls. 430 ss.).

Cumpre apreciar.

3. A recorrente invoca, na presente reclamação, que o Regulamento aprovado pela Associação dos Técnicos Oficiais de Contas enferma de diversas ilegalidades e inconstitucionalidades.

Porém, tais considerações em nada infirmam os fundamentos da Decisão Sumária reclamada, já que esta fez assentar o não conhecimento do objecto do recurso de constitucionalidade na não aplicação pela decisão recorrida das normas impugnadas.

A recorrente repete, por outro lado, o teor da resposta que havia apresentado ao Despacho proferido ao abrigo do artigo 75º‑A da Lei do Tribunal Constitucional. Desse modo, cabe remeter para os fundamentos da Decisão Sumária reclamada, na qual foram ponderados os argumentos então apresentados e agora repetidos.

A recorrente insiste, por último, no “artifício falacioso” consubstanciado pela invocação da Lei nº 27/98 feita pelo tribunal recorrido, e sustenta que o regulamento questionado foi implicitamente aplicado.

Ora, não cabe ao Tribunal Constitucional apreciar a boa ou má aplicação do direito infraconstitucional.

Assim, se a recorrente pretendia impugnar na perspectiva da constitucionalidade o fundamento normativo do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo recorrido não podia prescindir da impugnação do artigo 1º da Lei nº 27/98, de 3 de Junho, disposição legal que expressamente fundamentou a improcedência da pretensão da ora reclamante.

4. Improcede, pois, a presente reclamação.

5. Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide indeferir a presente reclamação, confirmando a Decisão Sumária reclamada.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UCs.

Lisboa, 17 de Outubro de 2006

Maria Fernanda Palma

Benjamim Rodrigues

Rui Manuel Moura Ramos