503/06 · Tribunal Constitucional

Acórdão 539/06

ACÓRDÃO N.º 539/2006

Processo n.º 503/06

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Benjamim Rodrigues

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

A – Relatório

1 – O Procurador-Geral Adjunto, no Tribunal Constitucional, reclama para a conferência, ao abrigo do disposto no n.º 3 do art. 78.º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na sua actual versão (LTC), da decisão do relator que decidiu não conhecer do recurso interposto do acórdão da Secção de Contencioso Administrativo daquele Supremo Tribunal, de 23 de Março de 2006 que julgou extinta a instância do recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal por inutilidade superveniente da lide.

2 – A decisão sumária reclamada tem o seguinte teor:

«1 – A Magistrada do Ministério Público, junto do Supremo Tribunal Administrativo, recorre para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto nos art. 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa (CRP), 70.º, n.º 1, alínea b), 71.º, n.º 1, e 72.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na sua actual versão (LTC), do acórdão da Secção de Contencioso Administrativo daquele Supremo Tribunal, de 23 de Março de 2006, pretendendo que o Tribunal Constitucional aprecie a “norma do art. 287.º, alínea e), do CPC, numa interpretação que a vicia de inconstitucionalidade, por violadora das normas dos art. 20.º, nºs 1 e 5, e do art. 268.º, n.º 4, da CRP, conforme foi invocado pelo Ministério Público na sua intervenção de fls. 512 a 517” dos autos”.

2 – Tendo sido convidado pelo relator, no Tribunal Constitucional, a definir a norma ou dimensão normativa, erigida pelo recorrente a objecto do recurso, veio este a fazê-lo nos termos seguintes:

«O recurso, interposto através do requerimento de fls. 576, fundado na alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, tem como objecto a interpretação normativa do artigo 287º, alínea e), do Código de Processo Civil, aplicável no domínio do contencioso administrativo, segundo a qual fica irremediavelmente precludido o conhecimento do recurso contencioso de anulação, interposto pelo Ministério Público numa actividade de defesa da legalidade democrática, apenas pelo facto de ter sido celebrado contrato administrativo entre o Estado-Administração Central e as demais entidades interessadas, públicas e privadas, mediante o qual se procurou resolver o diferendo com os titulares do invocado direito à realização da operação urbanística fundada no acto impugnado, sem, todavia, tal acordo operar a eliminação jurídica dos actos contenciosamente recorridos – por tal via se vedando ao Ministério Público o acesso à justiça administrativa, com vista à obtenção de uma decisão jurisdicional de mérito definitiva sobre a ilegalidade do acto administrativo em causa.

A questão da inconstitucionalidade de tal interpretação normativa, violadora dos princípios da legalidade administrativa (artigo 266°, nº 2 da Constituição da República Portuguesa), do acesso à justiça e da tutela jurisdicional efectiva (artigo 20º da Constituição da República Portuguesa) no âmbito da defesa objectiva da legalidade democrática, constitucionalmente cometida ao Ministério Público pelo artigo 219º, nº 1, da Constituição, foi suscitada, pelo Ministério Público recorrente, através do parecer emitido a fls. 512/517 e reiterado a 546, sendo tal interpretação normativa aplicada efectivamente pelo acórdão recorrido, proferido a fls. 548 e seguintes».

3 – O recurso foi admitido pelo tribunal a quo. Todavia, essa decisão não vincula o Tribunal Constitucional, como se prescreve no n.º 3 do art. 76.º da LTC. Deste modo, porque se configura uma situação que se enquadra na hipótese recortada no n.º 1 do art. 78.º-A da mesma LTC, passa a decidir-se imediatamente.

4 – O objecto do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição e na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, disposição esta que se limita a reproduzir o comando constitucional, corporiza-se na questão de (in)constitucionalidade da(s) norma(s) de que a decisão recorrida haja feito efectiva aplicação ou tenha(m) constituído o fundamento normativo do aí decidido.

Trata-se de um pressuposto específico do recurso de constitucionalidade cuja exigência resulta da natureza instrumental (e incidental) do recurso de constitucionalidade, tal como o mesmo se encontra desenhado no nosso sistema constitucional, de controlo difuso da constitucionalidade de normas jurídicas pelos vários tribunais, bem como da natureza da própria função jurisdicional constitucional (cf. Cardoso da Costa, «A jurisdição constitucional em Portugal», in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Afonso Rodrigues Queiró, Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, I, 1984, pp. 210 e ss., e, entre outros, os Acórdãos n.º 352/94, publicado no Diário da República II Série, de 6 de Setembro de 1994, n.º 560/94, publicado no mesmo jornal oficial, de 10 de Janeiro de 1995 e, ainda na mesma linha de pensamento, o Acórdão n.º 155/95, publicado no Diário da República II Série, de 20 de Junho de 1995, e, aceitando os termos dos arestos acabados de citar, o Acórdão n.º 192/2000, publicado no mesmo jornal oficial, de 30 de Outubro de 2000).

Dentro desta perspectiva, importa, deste modo, notar que, sendo o objecto do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade constituído por normas jurídicas que violem preceitos ou princípios constitucionais, não pode sindicar-se, no recurso de constitucionalidade, a decisão judicial em si própria, mesmo quando ela faça aplicação directa de preceitos ou princípios constitucionais, quer no que tange à correcção, no plano do direito infraconstitucional, da interpretação normativa a que a mesma chegou, quer no que importa ao modo como o critério normativo previamente determinado foi aplicado às circunstâncias específicas do caso concreto (juízo subsuntivo).

Como se afirmou, é sempre forçoso que, no âmbito dos recursos interpostos para o Tribunal Constitucional, se questione a (in)constitucionalidade de normas, não sendo, deste modo, admissíveis os recursos que, ao jeito da Verfassungsbeschwerde alemã ou do recurso de amparo espanhol, sindiquem sub species constitutionis a concreta aplicação do direito efectuada pelos demais tribunais, em termos de se assacar ao acto judicial de “aplicação” a violação (directa) de parâmetros jurídico-constitucionais.

Ou seja, não cabe a este Tribunal apurar e sindicar a bondade e o mérito do julgamento efectuado in concreto pelo tribunal a quo – a intervenção do Tribunal Constitucional não incide sobre a correcção jurídica do concreto julgamento, mas apenas sobre a conformidade constitucional das normas aplicadas pela decisão recorrida.

Reflectindo sobre esta matéria, constata, porém, Carlos Lopes do Rego («O objecto idóneo dos recursos de fiscalização concreta de constitucionalidade: as interpretações normativas sindicáveis pelo Tribunal Constitucional», in Jurisprudência Constitucional, 3, p. 8) que “É, aliás, perceptível que, em numerosos casos – embora sob a capa formal da invocação da inconstitucionalidade de certo preceito legal tal como foi aplicado pela decisão recorrida – o que realmente se pretende controverter é a concreta e casuística valoração pelo julgador das múltiplas e específicas circunstâncias do caso sub judicio […]; a adequação e correcção do juízo de valoração das provas e de fixação da matéria de facto provada na sentença (…) ou a estrita qualificação jurídica dos factos relevantes para a aplicação do direito […]».

5 – E tal é, ao fim e ao cabo, a pretensão do recorrente. Em rectas contas, o que este pretende ver sindicado é a correcção do juízo de subsunção feito pela decisão recorrida das específicas circunstâncias factuais e jurídicas que caracterizam o caso concreto – em cuja modelação o recorrente releva o que considera corresponder ao conteúdo de determinado contrato administrativo que foi celebrado entre os interessados e os efeitos que, em certo âmbito jurídico, ele, segundo a sua óptica, não terá contemplado (“a eliminação jurídica do acto impugnado”), – ao âmbito normativo recortado na alínea e) do art. 287.º do Código de Processo Civil.

6 – Em ordem à melhor apreensão da bondade desta conclusão, importa transcrever os fundamentos de direito em que se abonou o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo.

Discreteou-se, aí:

«II. O DIREITO.

1. O antecedente relato informa-nos que a Recorrida Particular solicitou à Câmara Municipal de Sesimbra (doravante CMS) o licenciamento de uma operação de loteamento e urbanização de um terreno de que se dizia proprietária na Aldeia do Meco e que, tendo o mesmo sido tacitamente deferido, requereu a emissão do respectivo alvará, mas sem êxito já que tal pedido foi indeferido pela deliberação daquela Câmara de 11/08/75, a qual foi anulada pelo Acórdão do Pleno deste STA, de 23/06/91, que a considerou ilegal por violar o “acto tácito de deferimento do pedido de loteamento formulado pela ora Recorrente”.

Na sequência desta anulação, foi instaurada execução do identificado Acórdão onde veio a ser decidido que a mesma devia consistir na “emissão do Alvará de Loteamento Urbano para um conjunto turístico em Aldeia do Meco, requerido pela recorrente “A. Ld.ª” e que havia sido indeferido pela deliberação de 11/8/75, anulada pelo mesmo acórdão” e no “processamento subsequente do referido Alvará e sua entrega, após assinado, autenticado e registado, à interessada atrás identificada”

O que forçou o Sr. Presidente da CMS a emitir, em 13/10/99, o Alvará de Loteamento nº 5/99 o qual foi ratificado por deliberação dessa autarquia de 27/10/99.

Ora é contra este acto de emissão de alvará e contra a deliberação que o ratificou que a Digna Magistrada do M.P., junto do TAC de Lisboa, intentou este recurso contencioso pedindo a sua anulação alegando que os mesmos eram nulos e de nenhum efeito por violarem a legislação nacional e comunitária que protege o direito a um ambiente ecologicamente equilibrado e os instrumentos de ordenamento do território.

Recurso que foi rejeitado com fundamento na irrecorribilidade dos actos impugnados.

Para assim decidir o Sr. Juiz a quo afirmou que aqueles actos constituíam “mera execução do Acórdão do STA de 18/06/98, o qual negou provimento ao recurso interposto da sentença deste TACL, de 28/12/93, onde se especificaram os actos e operações em que devia consistir a execução do Acórdão do Pleno da 1ª Secção do STA, de 23/06/91, não possuindo, por isso, eficácia lesiva própria, donde, e em última análise, consistiria num acto a todos os títulos irrecorrível.”.

Acrescia que à data em que foi proferido o Acórdão de 18/06/98 a área onde a referenciada operação urbanística iria ser levada a cabo tinha já sido objecto dos instrumentos legais invocados pelo M.P. – designadamente já tinham sido publicados os diplomas que criavam a RAN e a REN – e que, sendo assim, e sendo que nenhum vício tinha sido imputado aquele Aresto, os actos de execução ora impugnados eram insusceptíveis de sindicância a coberto do disposto no nº 4 do art. 151º do CPA. Com efeito, “para que um acto de execução seja susceptível de impugnação é necessário que sejam alegadas ilegalidades próprias do acto de operação de execução, não relevando as ilegalidades já contidas no acto exequendo”, sendo certo que, in casu, essas ilegalidades não existiam na medida em que os actos impugnados se limitaram a “dar cumprimento à decisão judicial, transitada em julgado, em sede de execução de sentença, e após determinação dos actos a praticar pela autoridade executada.”

Acrescentou, ainda, que o articulado superveniente apresentado pelo M.P. – onde se alegava que uma parcela do terreno abrangida pelo Alvará 5/99 não pertencia, nem nunca pertencera, à Recorrida Particular e que tal determinava a nulidade daquele Alvará — era irrelevante uma vez que, a existirem, os vícios ora invocados eram contemporâneos do acto exequendo e não constituíam vícios próprios dos actos impugnados. Além disso, e a ser verdadeira a alegação do M.P., o terceiro afectado podia recorrer aos meios legais ao seu dispor para defender os seus direitos, fosse para defesa da posse fosse para defesa da propriedade.

A Ilustre Magistrada do M. P. não aceita este julgamento pelas razões sumariadas nas conclusões deste recurso jurisdicional.

2. Posteriormente à interposição deste agravo a CMS juntou aos autos o Acordo celebrado entre ela, o Estado, a Recorrida Particular e a sociedade B., S.A., nos termos do qual o Estado e a CMS obrigaram-se a “atribuir à sociedade A., noutro local, direitos de urbanização e edificação equivalentes em área, localização e valor económico aos titulados pelo referido alvará” e a praticar todos os actos e medidas necessárias para que a Recorrida Particular pudesse “legalmente transferir os direitos de urbanização e de edificação titulados pelo alvará de loteamento 5/99 para terrenos de que a sociedade B.. é proprietária…” e a A., por seu turno, obrigou-se a “não realizar a operação urbanística prevista e titulada pelo Alvará 5/99, bem como, na data da emissão do alvará a que se refere o número seguinte, a entregar para afectação ao domínio público do Estado, libertos de ónus, encargos ou responsabilidades, os terrenos abrangidos por aquele alvará, com excepção dos que têm a propriedade registada a favor do Instituto da Conservação da Natureza.” – vd. suas cláusulas 2ª, 3ª e 4ª.

O Conselho Consultivo da PGR, chamado a pronunciar-se sobre a legalidade desse Acordo, emitiu Parecer onde concluiu que ele tinha a natureza jurídica de contrato administrativo com cláusulas que podiam figurar num contrato de direito privado e outras que se poderiam integrar num acto administrativo, que a Administração, salvas as limitações decorrentes da lei ou da natureza das relações a estabelecer e desde que operasse em espaços com poderes discricionários, podia usar o contrato administrativo tanto para produzir um acto administrativo como para se comprometer a praticar acto administrativo de determinado conteúdo e, portanto, nestes aspectos não lhe colocava objecções.

Todavia, considerou ilegal, por falta de suporte normativo, a transferência dos direitos de urbanização e de edificação previstos no alvará 5/99 para outro local e a exclusão do volume de construção que o plano de pormenor a elaborar para a Mata de Sesimbra viesse a acolher para assegurar a transferência dos direitos de urbanização e construção titulados por aquele alvará.

Rematou afirmando que “não obstante os vícios assinalados... nada impede a manutenção da sua parte não viciada, designadamente a obrigação de reconhecer em terrenos localizados na Mata de Sesimbra ou noutro local, direitos de urbanização e de edificação equivalentes em área, localização e valor económico os titulados pelo alvará de loteamento 5/99”.

Na sequência desse Parecer, e com o propósito de corrigir as irregularidades que nele lhe foram apontadas, foi celebrado um Adicional ao citado Acordo onde as partes referiram que “ao adoptarem a expressão «transferir os direitos de urbanização e de edificação titulados pelo Alvará de Loteamento nº 5/99»… fizeram-no, não com o sentido da transferência se processar de um para outro terreno, em simétrica deslocalização, mas sim, imbuídas do espírito ínsito nas demais Cláusulas… o sentido de viabilizar uma solução alternativa à titulada por aquele alvará de Loteamento, equivalente em área, localização e valor económico, seja em que terrenos for, designadamente em terrenos da Mata de Sesimbra” e eliminaram os nº 2 das cláusulas quinta e sétima daquele Acordo.

A CMS entendeu que a celebração daquele Acordo e respectivo Adicional deram resposta às ilegalidades apontadas pelo M.P. neste recurso contencioso e, porque assim, requereu a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.

A Ex.ma Sra. Procuradora Geral Adjunta não compartilha desse entendimento, daí que se tenha oposto ao deferimento daquela pretensão, e justificou o prosseguimento dos autos dizendo que os citados Instrumentos não operavam “a eliminação jurídica dos actos contenciosamente recorridos” e que os mesmos assentavam “no pressuposto de que o alvará aqui em causa é válido e que tal alvará titula legalmente o direito de proceder às operações urbanísticas a que se reporta.” E, sendo assim, e sendo que a extinção da instância com fundamento na al. e) do art. 287º do CPC só podia ter lugar quando a lide fosse absolutamente inútil, o que não era o caso, requereu que se conhecesse do mérito da causa.

A primeira questão a resolver é, pois, como se vê, a de saber se se justifica a extinção da instância com fundamento na inutilidade superveniente da lide. Só depois, na improcedência desta, é tempo de conhecer do mérito.

3. O recurso contencioso é, como se sabe, no regime instituído pela LPTA, o meio próprio de impugnação da ilegalidade dos actos administrativos pelo que, em princípio, não se pode considerar inútil a prossecução de um processo cuja finalidade é, justamente, o apuramento dessa ilegalidade e a consequente remoção da ordem jurídica dos actos reputados de ilegais. O que não significa que todos os recursos tenham de terminar por uma decisão de mérito sobre a legalidade dos actos impugnados, uma vez que a lei prevê a possibilidade da instância se extinguir sem que essa decisão seja proferida. Tal acontecerá, por ex., quando o efeito útil da lide tenha sido alcançado e, consequentemente, o seu prosseguimento se revele de todo inútil. – al. e) do art. 287º do CPC.

Questiona-se, por vezes, quais as circunstâncias que justificam um julgamento dessa natureza, matéria em que este Tribunal tem repetido que a lide só deve prosseguir quando dela possam decorrer efeitos úteis, isto é, quando a pronúncia sobre a legalidade do acto impugnado possa ser, mediata ou imediatamente, operante. A utilidade da lide está, assim, directamente relacionada com o grau de satisfação do interesse subjacente à pretensão anulatória, o que significa que a utilidade do conhecimento do mérito da causa não se pode quedar numa mera pronúncia académica relativa à legalidade, ou ilegalidade, do acto impugnado destituída de efeitos práticos. A declaração de invalidade e a consequente anulação do acto recorrido tem de ter, assim, utilidade concreta a qual, por regra, está relacionada com supressão dos efeitos dos seus efeitos jurídicos.

“A extinção da instância por inutilidade da lide só deve ser declarada desde que se conclua, com a necessária segurança, que o provimento do recurso em nada pode beneficiar o Recorrente, não o colocando, de todo o modo, numa situação vantajosa “ – Ac. de 18/1/01, (rec. nº 46.727), com sublinhados nossos. Sendo que “na ponderação da utilidade do recurso contencioso há que partir da pretensão subjacente do recorrente, que é o de afastar a lesão de que foi objecto o seu direito ou interesse legítimo pela prática do acto impugnado.”- Acórdão do Pleno 25/3/03, rec. 46.580

E, porque assim, e porque resulta da Reforma do CPC levada a cabo pelo DL 329/95, de 12/12, “o princípio da prevalência do fundo sobre a forma… a extinção da instância… nos casos de impossibilidade ou inutilidade da lide, deve ser vista à luz daquele princípio, pelo que, sempre que possível a apreciação do mérito da pretensão deduzida perante o Tribunal deve prevalecer sobre uma “composição” do litígio que não aprecie a pretensão material deduzida.” - Vd. Acórdão de 19/10/2000, rec. 46.306, com sublinhados nossos

3. 1. Analisando o caso sub judicio verificamos que existindo conflito entre a CMS, a Recorrida Particular e o M.P. acerca da possibilidade de concretização dos direitos consagrados no Alvará de Loteamento nº 5/99 – e daí a interposição deste recurso anulatório – aquelas duas entidades, a que se juntaram o Estado e uma sociedade de investimento imobiliário, decidiram celebrar um Acordo tendo em vista a sanação das ilegalidades apontadas àquele instrumento de gestão territorial. Nele a Recorrida Particular renunciou aos direitos decorrentes da titularidade daquele alvará, obrigando-se o Estado e aquela Câmara, em contrapartida, a praticar todos os actos e medidas necessárias à concretização legal daquela transferência de direitos.

E acordaram, ainda, que se o plano de pormenor para o novo local, necessário à efectivação daquela transferência, não estivesse em vigor dentro do prazo fixado, “por motivos imputáveis ao Estado ou ao Município, ou se o mesmo não respeitar alguma das condições previstas no presente acordo, a sociedade A. tem, sem prejuízo de outros direitos que lhe assistam, o direito de resolver o presente acordo e de exigir uma indemnização pelos prejuízos causados pelo atraso na resolução do litígio.” – ponto 2 da cláusula 9ª.

O que fica dito evidencia que a renúncia da Recorrida Particular aos direitos titulados pelo citado Alvará foi uma renúncia definitiva, não tendo sido fixada qualquer condição que permitisse recolocá-lo em vigor. Ao invés, de forma muito clara, as partes convencionaram que na hipótese de incumprimento por parte da Administração, a Recorrida Particular teria direito a rescindir o contrato e a receber uma indemnização pelos prejuízos causados pelo atraso na resolução do litígio, embora, reconhece-se, “sem prejuízo de outros direitos que lhe assistam”. Só que, nesses outros direitos, não está seguramente, não pode estar, a possibilidade de fazer reviver os direitos construtivos resultantes do referido alvará nº 5/99. Por duas razões. Em primeiro lugar, porque a renúncia foi produzida de forma incondicional, cessando nesse momento todos os efeitos jurídicos favoráveis que dele resultavam e os correspondentes direitos que lhe conferia. Em segundo lugar, apresentando-se como uma razão essencial, se essa tivesse sido a vontade efectiva da Recorrida sociedade A., não teria deixado de o dizer objectiva e claramente, exigindo que ficasse a constar expressamente que o não cumprimento do acordado por parte da Administração reporia em vigor o aludido alvará. Interpretando o ponto 2 da cláusula 9 do contrato em apreço, não pode concluir-se de outro modo. Com efeito, sendo essa a sua vontade, não faria qualquer sentido que, a acrescer à indemnização, remetesse para uma fórmula imprecisa e indefinida de “outros direitos que lhe assistam”, deixando no ar que não sabia quais eram – a própria forma verbal aponta para “hipotéticos” – quando tinha logo ali aqueles muito reais, claros e precisos – que na sua opinião, anteriormente, até já estavam integrados na sua esfera jurídica – e que eram os que decorriam do alvará. Estamos, portanto, perante um caso típico de inutilidade da lide, por não se retirar dela qualquer efeito útil para os interesses da parte. Finalmente, esta sociedade, tendo sido notificada para se pronunciar sobre a invocada inutilidade da lide suscitada pela CMS nada veio dizer, o que deixa antever, pelo menos, que se não oporia à extinção da instância.

Procede, assim, a referida questão.

Face ao exposto, acordam os Juízes que compõem este Tribunal em julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide (art. 287º, e) do CPC, ex vi art. 1 da LPTA).

Sem custas.».

7 – Como resulta do relatado, a questão que o acórdão recorrido resolveu – e no sentido afirmativo – foi a de saber se o conteúdo jurídico do estipulado no contrato administrativo celebrado entre os interessados [Estado, Câmara Municipal de Sesimbra, recorrida particular (A., S.A.) e a sociedade B., S.A.], conteúdo esse apurado em face da estipulação originária e da constante de adicional, tornava supervenientemente inútil o conhecimento da “lide” ou seja, do objecto do recurso jurisdicional, então em apreciação.

Recorde-se que o Ministério Público contestava, em via de recurso para o STA, a correcção da sentença de 1.ª instância, que julgara que os actos de emissão do Alvará de Loteamento Urbano n.º 5/99, emitido pelo Presidente da Câmara Municipal de Sesimbra, e a deliberação, de 27 de Outubro de 1999, dessa mesma autarquia, que ratificara a emissão do mesmo alvará, eram actos contenciosamente irrecorríveis, por constituírem “mera execução do Acórdão do STA de 18/06/98, o qual negou provimento ao recurso interposto da sentença deste TACL, de 28/12/93, onde se especificaram os actos e operações em que devia consistir a execução do Acórdão do Pleno da 1.ª Secção do STA, de 23/06/91”, mesmo entrando em linha de conta com o alegado supervenientemente pelo M.º P.º (de que “uma parcela de terreno abrangida pelo Alvará n.º 5/99 não pertencia, nem nunca pertencera, à Recorrida Particular e que tal determinava a nulidade do alvará”), por os vícios então alegados, a existirem, serem “contemporâneos do acto exequendo e não constituíam vícios próprios dos actos impugnados”.

E refutava a correcção de tal decisão jurisdicional, em síntese, com o argumento de que, embora não em vigor à data da prolação do acto administrativo exequendo judicialmente, as proibições decorrentes da Lei de Bases do Ambiente e dos diplomas que criaram a RAN e a REN abrangiam o espaço territorial urbanizado e feriam de nulidade os actos de execução em causa (emissão do Alvará n.º 5/99 e deliberação municipal que a ratificou), constituindo seus vícios próprios, arguíveis na execução, e, ainda, com o fundamento de que o acto de emissão do alvará estava inquinado da ilegalidade, por o seu requerente não haver feito prova de que a gestão de negócios, invocada para requerer o loteamento, e na sequência de cujo pedido foi praticado o acto exequendo, fora ratificada por quem tinha legitimidade ou que havia adquirido a propriedade do prédio, donde resultaria que o acto exequendo, conquanto válido, seria, todavia, ineficaz e que esta ineficácia impediria a concretização jurídico-prática dos efeitos jurídicos constituídos na ordem jurídica por aquele acto exequendo, nestes compreendidos a aptitude de poder ser titulado mediante alvará de loteamento.

Para resolver a questão da inutilidade do conhecimento do objecto do recurso jurisdicional, o acórdão do STA, começou por delimitar o significado normativo do conceito de “inutilidade superveniente” que o artigo 287.º, alínea e) assume como causa de extinção da instância.

Depois de começar por afirmar que “o recurso contencioso é (…) o meio próprio de impugnação da ilegalidade dos actos administrativos, pelo que, em princípio, não se pode considerar inútil a prossecução de um processo [de recurso contencioso] cuja finalidade é, justamente, o apuramento dessa ilegalidade e a consequente remoção da ordem jurídica dos actos reputados ilegais”, o acórdão do STA regista que nem todos os recursos “tenham de terminar por uma decisão de mérito sobre a legalidade dos actos impugnados, uma vez que a lei prevê a possibilidade da instância se extinguir sem que essa decisão seja proferida” (fls. 560/561).

E continuando a indagar em que circunstâncias é que a instância deve prosseguir, o mesmo acórdão refere que o “Tribunal tem repetido que a lide só deve prosseguir quando dela possam decorrer efeitos úteis, isto é, quando a pronúncia sobre a legalidade do acto impugnado possa ser, mediata ou imediatamente, operante”.

E precisando melhor o seu entendimento, esclarece o mesmo acórdão que “a declaração de invalidade e a consequente anulação do acto recorrido tem de ter, assim, utilidade concreta, a qual, por regra, está relacionada com a supressão dos efeitos dos seus efeitos jurídicos” e que “a extinção da instância por inutilidade da lide só deve ser declarada desde que se conclua, com a necessária segurança, que o provimento do recurso em nada pode beneficiar o recorrente, não o colocando, de todo o modo, numa situação vantajosa…”, “sendo que na ponderação da utilidade do recurso contencioso há que partir da pretensão subjacente do recorrente, que é o de afastar a lesão de que foi objecto o seu direito ou interesse legítimo pela prática do acto impugnado”.

Ora, antes de mais, deve anotar-se que não cabe ao Tribunal Constitucional aferir da bondade, no plano do direito ordinário, da determinação, em face das pertinentes regras de hermenêutica jurídica, do sentido a que o tribunal recorrido aportou relativamente à norma constitucionalmente impugnada – o art. 287.º, alínea e), do CPC.

O Tribunal Constitucional não pode conhecer da questão se esse é o melhor direito, à luz do direito infraconstitucional, mas apenas se o direito, assim definido, é constitucionalmente inválido, por ferir normas ou princípios constitucionais.

Passando à determinação do conteúdo do contrato administrativo, que fora alegado pela recorrida Câmara Municipal de Sesimbra como fundamento da inutilidade superveniente da instância, em face do estipulado pelos interessados no referido contrato administrativo – julgamento este, cuja bondade, quer envolva a resposta a questões de facto, quer contenda com a solução de questões de direito infraconstitucional, escapa à possibilidade de controlo do Tribunal Constitucional, pelas razões já acima aduzidas –, o acórdão recorrido concluiu que:

- “a Recorrida Particular renunciou aos direitos decorrentes da titularidade daquele alvará, obrigando-se o Estado e aquela Câmara, em contrapartida, a praticar os actos e medidas necessárias à concretização legal daquela transferência de direitos”;

- nesse contrato «acordaram, ainda, se o plano de pormenor para o novo local, necessário à efectivação daquela transferência, não estivesse em vigor dentro do prazo fixado, “por motivos imputáveis ao Estado ou ao Município, ou se o mesmo não respeitar alguma das condições previstas no presente acordo, a sociedade A. tem, sem prejuízo de outros direitos que lhe assistam, o direito de resolver o presente acordo e de exigir uma indemnização pelos prejuízos causados pelo atraso na resolução do litígio”»;

- «a renúncia da Recorrida Particular aos direitos titulados pelo citado Alvará foi uma renúncia definitiva, não tendo sido fixada qualquer condição que permitisse recolocá-lo em vigor. Ao invés, de forma muito clara, as partes convencionaram que na hipótese de incumprimento por parte da Administração, a Recorrida Particular teria direito a rescindir o contrato e a receber uma indemnização pelos prejuízos causados pelo atraso na resolução do litígio, embora, reconhece-se, “sem prejuízo de outros direitos que lhe assistam”. Só que, nesses outros direitos, não está seguramente, não pode estar, a possibilidade de fazer reviver os direitos construtivos resultantes do referido Alvará n.º 5/99».

E de seguida, o acórdão aduz os fundamentos com base nos quais acaba por chegar à conclusão de que “estamos, portanto, perante um caso típico de inutilidade da lide, por não se retirar dela qualquer efeito útil para os interesses da parte”, discorrendo do seguinte jeito, reproduzindo o que já acima se transcreveu:

«Por duas razões. Em primeiro lugar, porque a renúncia foi produzida de forma incondicional, cessando nesse momento todos os efeitos jurídicos favoráveis que dele resultavam e os correspondentes direitos que lhe conferia. Em segundo lugar, apresentando-se como uma razão essencial, se essa tivesse sido a vontade efectiva da Recorrida sociedade A., não teria deixado de o dizer objectiva e claramente, exigindo que ficasse a constar expressamente que o não cumprimento do acordado por parte da Administração reporia em vigor o aludido alvará. Interpretando o ponto 2 da cláusula 9 do contrato em apreço, não pode concluir-se de outro modo. Com efeito, sendo essa a sua vontade, não faria qualquer sentido que, a acrescer à indemnização, remetesse para uma fórmula imprecisa e indefinida de “outros direitos que lhe assistam”, deixando no ar que não sabia quais eram – a própria forma verbal aponta para “hipotéticos” – quando tinha logo ali aqueles muito reais, claros e precisos – que na sua opinião, anteriormente, até já estavam integrados na sua esfera jurídica – e que.eram os que decorriam do alvará».

No acórdão recorrido foi, pois, firmado o entendimento de que o contrato administrativo celebrado entre o Estado, a Câmara Municipal de Sesimbra, a Recorrida Particular (A., S.A.) e a sociedade B., S.A. resolveu completamente o diferendo com os titulares do direito à realização da operação urbanística que fora titulada pelo Alvará n.º 5/99, ratificado pela mencionada deliberação municipal, e que essa resolução importa a extinção de “todos os direitos favoráveis que dele [alvará] resultavam e os correspondentes direitos que lhe conferia”.

Ora, é a leitura destes efeitos jurídicos que o acórdão recorrido infere do estipulado no contrato administrativo (constante do acordo originário e do adicional) que o recorrente controverte ou não aceita, construindo a partir dessa sua diferente leitura o critério normativo ou dimensão normativa do art. 287.º, alínea e), do CPC, cuja conformidade com a Lei fundamental quer que o Tribunal Constitucional aprecie.

Enquanto o acórdão recorrido considera que o contrato administrativo extinguiu, definitivamente, todos os direitos de urbanização que haviam sido constituídos em favor dos interessados particulares e que eram titulados pelo Alvará n.º 5/99 ou seja, que se haviam extinguido, de vez, os direitos constituídos na ordem jurídica pelos actos impugnados, o recorrente, com vista a definir a dimensão normativa da referida alínea e) do art. 287.º do CPC, pretendida sindicar constitucionalmente, parte da argumentação de que esse contrato “procurou resolver o diferendo com os titulares do invocado direito à realização da operação urbanística fundada no acto impugnado, sem todavia, tal acordo operar a eliminação jurídica dos actos contenciosamente recorridos”.

Neste ponto, o recorrente ter-se-á iluminado na posição tomada no voto de vencido, aposto ao acórdão recorrido.

Na verdade, defendendo, embora, a improcedência, de meritis, dos fundamentos do recurso interposto pelo Ministério e o seu consequente não provimento, o voto de vencido louva-se num diferente julgamento relativamente às estipulações constantes do contrato administrativo, sustentando que a renúncia aos direitos titulados pelo alvará seria uma “renúncia condicional”, podendo significar, em caso de incumprimento das obrigações do Estado ou da Câmara Municipal de Sesimbra “a reemergência dos direitos titulados pelo aludido alvará, e, consequentemente, que a pretensão formulada no recurso contencioso poderia readquirir toda a sua vitalidade”.

Mas sendo assim, tem de concluir-se que o recorrente se apresenta a questionar a correcção do julgamento efectuado pelo tribunal a quo quanto aos efeitos jurídicos que constituem o conteúdo da estipulação levada a cabo através do contrato administrativo celebrado entre os referidos sujeitos ou seja, concluindo, que o que o recorrente controverte é a decisão judicial em si própria.

Todavia, como já se disse, não cabe nos poderes do Tribunal Constitucional aferir da bondade dessa solução jurídica, donde não poder tomar conhecimento do objecto do recurso de constitucionalidade.

Mas, mesmo que se admita que o recorrente pretende questionar a constitucionalidade de uma norma jurídica, ainda assim não poderá ser diversa a conclusão a tirar quanto ao não conhecimento do recurso de constitucionalidade.

Em tal hipótese, impõe-se constatar que a norma pretendida sindicar constitucionalmente não constituiu a efectiva ratio decidendi do acórdão recorrido, sendo, antes, outra a norma que foi aplicada como fundamento normativo da decisão.

Na verdade, ao invés do alegado, o art. 287.º, alínea e), do CPC não foi aplicado na interpretação, “segundo a qual fica irremediavelmente precludido o conhecimento do recurso contencioso de anulação, interposto pelo Ministério Público numa actividade de defesa da legalidade democrática, apenas pelo facto de ter sido celebrado contrato administrativo entre o Estado-Administração Central e as demais entidades interessadas, públicas e privadas, mediante o qual se procurou resolver o diferendo com os titulares do invocado direito à realização da operação urbanística fundada no acto impugnado, sem todavia, tal acordo operar a eliminação jurídica dos actos contenciosamente recorridos – por tal via se vedando ao Ministério Público o acesso à justiça administrativa, com vista à obtenção de uma decisão jurisdicional de mérito definitiva sobre a ilegalidade do acto administrativo em causa”, mas antes na interpretação, segundo a qual é supervenientemente inútil o conhecimento do recurso contencioso de anulação, interposto pelo Ministério Público numa actividade de defesa da legalidade democrática, numa situação em que o concreto diferendo relativo aos direitos urbanísticos constituídos em favor dos particulares e titulados pelo alvará, cuja legalidade se impugna, ficou definitivamente resolvido através da extinção, na ordem jurídica, de tais direitos mediante renúncia definitiva, efectuada pelo seu titular particular e em que a declaração de invalidade e a consequente anulação do acto contenciosamente recorrido não tem utilidade concreta.

Também, sob esta óptica não pode o Tribunal Constitucional tomar conhecimento do objecto do recurso.

8 – Destarte, atento tudo o exposto, o Tribunal Constitucional decide não tomar conhecimento do objecto do recurso.

Sem custas por delas estar isento o recorrente.».

3 – Fundamentando a sua reclamação, o reclamante discorre do seguinte jeito:

«1 — Aderindo, no essencial, aos fundamentos invocados pela douta decisão ora reclamada, no que concerne à natureza do objecto dos recursos de fiscalização concreta, permitimo-nos, todavia, formular uma objecção, no que concerne à matéria dos efeitos da renúncia, decorrente do contrato administrativo celebrado, aos direitos decorrentes da titularidade do alvará de construção em causa no presente processo.

2 — Efectivamente, é inquestionável que não cabe no âmbito dos poderes cognitivos do Tribunal Constitucional determinar se tal “renúncia” é “definitiva” ou meramente “condicional”, cumprindo, quanto a este ponto, acatar inteiramente a solução que o acórdão, proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, entendeu aplicar.

3 — Daí que, ao delimitar o objecto do recurso, se tenha evitado qualquer referência ou menção a este aspecto ou dimensão, atinente à interpretação das cláusulas contratuais susceptíveis de fundarem tal efeito extintivo de direitos do administrado.

4 — Centrando-se, pelo contrário, a questão de constitucionalidade, ali delineada, na circunstância de tal acto de renúncia não ter a mesma eficácia jurídica que teria a prolação de uma “decisão jurisdicional de mérito definitiva sobre a ilegalidade do acto administrativo em causa”.

5 — É que a dita “renúncia”, acordada entre os litigantes — mesmo que definitiva e incondicional — não nos parece susceptível de operar uma total eliminação da ordem jurídica dos actos administrativos contenciosamente recorridos, idêntica à que decorreria da verificação judicial da respectiva ilegalidade, nos termos sustentados pelo Ministério Público.

6 — Ou seja: a renúncia a um direito, envolvida no âmbito de uma espécie de “transacção” entre os interessados, não equivale, em absoluto, à verificação judicial da ilegalidade do acto administrativo subjacente à constituição da situação jurídica a que o administrado “renuncia” “ex nunc”, atentos os efeitos naturalmente mais profundos e extensos que decorrem da anulação do acto administrativo contenciosamente impugnado.

7 — Daí que se tenha afirmado, no requerimento de aperfeiçoamento do recurso de constitucionalidade, ao enunciar a dimensão normativa a que o recurso vem reportado, que o acordo celebrado entre a Administração e os particulares não tinha virtualidades para operar uma plena “eliminação jurídica” do acto contenciosamente recorrido (equivalente e perfeitamente coincidente com o efeito típico associado à prolação de decisão jurisdicional de mérito definitivo sobre a questão da ilegalidade originária do acto).

8 — E, nesta óptica, será precisamente esta a questão de constitucionalidade que se pretendia colocar à apreciação do Tribunal Constitucional: a da interpretação da norma do Código de Processo Civil em questão no presente recurso em termos de precludir a apreciação do mérito do recurso contencioso de anulação, interposto pelo Ministério Público com base na defesa objectiva da legalidade, em função de celebração de um “acordo” entre a Administração e os particulares envolvidos, cujo efeito abdicativo — mesmo admitindo, naturalmente, como inquestionável neste recurso, que operou uma renúncia incondicionada aos direitos emergentes de certo alvará — não elimina juridicamente, em termos retroactivos plenos e integrais, o acto administrativo contenciosamente recorrido.

9 — Não parecendo, salvo melhor opinião, que ocorra obstáculo à apreciação da constitucionalidade deste critério normativo, expressamente enunciado pelo recorrente como objecto do recurso.».

4 – Respondendo à reclamação, disse a recorrida Câmara Municipal de Sesimbra:

«1 – No acordo celebrado, identificado nos autos, a recorrida particular renunciou aos direitos da titularidade do alvará, renúncia esta que foi aceite pela Câmara Municipal de Sesimbra, o seu Presidente e pela Assembleia Municipal de Sesimbra.

2 – A renúncia implicou para a recorrida particular a perda de titularidade do direito conferido pelo alvará de loteamento nº 5/99, daí resultando a extinção do procedimento respectivo bem como dos actos administrativos nele praticados (cfr. art. 110º do Código do Procedimento Administrativo).

3 – Não se vislumbra por isso qual o interesse na fiscalização da legalidade de um acto extinto e que não chegou a produzir efeitos, com excepção de diversos recursos contenciosos de anulação.

4 – O que o Ministério Público parece pretender, e afirmá-lo com o devido respeito, que é muito, é fiscalizar o acordo pelo qual foi extinto o acto sub judice.

5 – Porém em nosso entender não é neste processo que poderá fazê‑lo, mas eventualmente noutro que venha a intentar.

Termos em que deve manter-se o decidido na douta decisão sumária, com o que se fará

JUSTIÇA.».

B – Fundamentação

5 – Como resulta dos próprios termos da sua reclamação, ao afirmar vir “formular uma objecção, no que concerne à matéria dos efeitos da renúncia, decorrente do contrato administrativo celebrado”, o reclamante constrói a sua argumentação a partir de uma postulação dos “efeitos da renúncia aos direitos decorrentes da titularidade do alvará de construção em causa no presente processo” e consequentes do contrato administrativo celebrado, diferente daquela que o acórdão recorrido acabou por considerar relevante para decidir-se pela inutilidade superveniente do recurso.

Na verdade, conquanto a decisão recorrida tenha assumido como regra o princípio de que a “remoção da ordem jurídica dos actos reputados de ilegais” é consequência própria do apuramento da sua ilegalidade, e este só poder ser efectuado no processo judicial, com um julgamento de meritis, como defende o reclamante, o certo é que o aresto acabou por seguir um outro entendimento normativo possível, qual seja o de que “a lide só deve prosseguir quando dela possam decorrer efeitos úteis, isto é, quando a pronúncia sobre a legalidade possa ser, mediata ou imediatamente, operante”, havendo concluído, perante o conteúdo do contrato, que não havia efeitos que derivassem do impugnado alvará que pudessem ter-se por operantes e, consequentemente, que a lide se tornara supervenientemente inútil [independentemente de, como constituirá suposição implícita do seu raciocínio, de os actos eventualmente ilegais não serem removidos da ordem jurídica, mas apenas verem paralizados os seus efeitos ou a sua eficácia].

Quer isto dizer que o reclamante controverte, no plano do direito ordinário, a solução que foi acolhida pelo acórdão recorrido, dentre as várias soluções possíveis da questão jurídica sobre a utilidade do julgamento de meritis, sobre que este discreteou, bem como a subsunção ao quadro normativo elegido do conteúdo do contrato, efectuado por este.

Ora, como se demonstrou na decisão ora reclamada – e cuja argumentação aqui se recupera, pela sua bondade – tal corresponde a controverter a concreta decisão judicial no que concerne à correcção da determinação do direito infraconstitucional aplicável ao caso e do subsequente juízo subsuntivo do quadro de facto (o conteúdo do contrato em que ocorreu a renúncia aos direitos emergentes do alvará).

Consequentemente, a reclamação não pode proceder.

Mas a reclamação deverá ainda improceder por uma outra razão. É que o reclamante deixa intocado o segundo fundamento em que se abona a decisão sumária reclamada, qual seja o de a questão de constitucionalidade que se pretende ver apreciada dizer respeito a norma jurídica diferente daquela que suporta a decisão recorrida.

C - Decisão

6 – Destarte, atento tudo o exposto, o Tribunal Constitucional decide indeferir a reclamação.

Sem custas por delas estar isento o M.º P.º.

Lisboa, 27 de Setembro de 2006

Benjamim Rodrigues

Maria Fernanda Palma

Rui Manuel Moura Ramos

Neste sentido podem ver-se, entre outros, os Acórdãos do PLENO de 3/7/02 (rec. 28.775), de 30/10/02 (rec. 38.242), e de 25/3/03 (rec. 46.580) e da SECÇÃO de 30/9/97 (rec. 38.858), de 23/9/99 (rec. 42.048), de 5/12/00 (rec. 46.306), de 19/12/00 (rec. 46.306), de 9/1/02 (rec. 46.557), de 5/02/02 (rec. 48.198), de 12/2/02 (rec. 46.963), de 9/7/02 (rec. 826/02), de 24/10/02 (rec. 1.347/02), de 19/2/03 (rec.s 1.573/03 e 1.980102), de 13/5/03 (rec. 2056/02), de 18/6/03 (rec.866I03), de 10/7/03 (rec. 433/03), de 22/10/03 (rec. 351/03), de 25/1/03 (rec. 1451/93) e de 18/3/04 (rec. 1948/03).