227/06 · Tribunal Constitucional

Acórdão 528/06

ACÓRDÃO Nº 528/2006

Processo n.º 227/06

3ª Secção

Relator: Conselheiro Gil Galvão

Acordam, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional:

I – Relatório

1. A. (ora recorrente) interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de uma acto de indeferimento tácito imputado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (ora recorrido), que se teria formado sobre um requerimento dirigido a este último. O Tribunal Central Administrativo, por acórdão de 8 de Julho de 2004, negou provimento ao recurso. Inconformado com esta decisão o recorrente recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo que, por acórdão de 7 de Abril de 2005, julgou o recurso improcedente.

2. Novamente inconformado, recorreu com fundamento em oposição de julgados. Alegou, então, para o que ora releva, que:

“[...] o douto Acórdão recorrido nos termos explicitados no douto Acórdão fundamento violou efectivamente os arts. 30° e 32° ambos do DL 353-A/89 conjugados com o art. 3° n.º 4 do DL 187/90 de 7/6 e com o despacho ministerial de 19-4-91, ou, subsidiariamente, faz uma interpretação das normas supracitadas conjugadas com o art. 2° do mesmo DL 187/90 (que prevê, singelamente, que o «presente diploma» se aplica ao pessoal do quadro da DGCI) violadora do princípio da igualdade previsto nos arts. 13° e 59 n.º 1 a) da Constituição, e como tal inconstitucional”

3. O Supremo Tribunal Administrativo, reunido o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, decidiu, por acórdão de 19 de Janeiro de 2006, negar provimento ao recurso. Para tanto, fundamentou assim a decisão:

“[...] Quanto à resolução da oposição a questão jurídica a decidir consiste em saber se podem ser computadas na aplicação do regime de transição para o novo sistema retributivo da função pública estabelecido pelo D.L. 353-A/89, de 16.10, as remunerações acessórias auferidas após 30 de Setembro de 1989 por funcionários requisitados depois dessa data (como sucedia com o recorrente contencioso), para o exercício de funções na D.G.C.I. e, posteriormente integrados no respectivo quadro de pessoal. E, foi tratada pelo Pleno deste Tribunal, entre outros, no Acórdão de 27.11.2003, P. 47727 e solucionada no sentido de que as remunerações acessórias auferidas pelos funcionários vinculados à Direcção Geral das Contribuições e Impostos antes de 1 de Outubro de 1989 não deveriam ser atribuídas a funcionários requisitados após 30 de Setembro de 1989 para o exercício de funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, nem deveriam ser levadas em consideração na respectiva transição para o novo sistema retributivo criado pelo D.L. 353-A/89 de 16 de Outubro, não lhes sendo aplicável o regime do D.L. 187/90, de 7 de Junho, que estabelece o estatuto remuneratório do pessoal das carreiras da administração tributária e aprova a respectiva escala salarial.

A decisão ali proferida na parte relevante assenta nos fundamentos que se transcrevem:

«[...] O citado DL 184/89 definiu os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública, prevendo o respectivo art. 43.º que seria objecto de desenvolvimento e regulamentação noutros diplomas legais e entraria em vigor conjuntamente com os diplomas legais de desenvolvimento relativo a matéria salarial.

Este desenvolvimento, em matéria de estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública, foi estabelecido pelo DL 353-A/89, de 16 de Outubro, o qual, nos termos do respectivo art. 45, n° 1, produziu efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989.

Ora, aquele DL 184/89, visando devolver coerência e equidade ao sistema de remunerações da função pública, determinou (art. 38) a extinção de todas as remunerações acessórias não previstas ou enquadráveis nos suplementos previstos nos arts 15 e 19.

Para salvaguarda de direitos eventualmente adquiridos, estabeleceu este mesmo diploma legal, no art. 39, que as remunerações acessórias extintas pelo artigo anterior deveriam ser levadas em conta na remuneração a considerar para efeitos de transição para o novo sistema retributivo, garantindo, ainda, que desta não poderia resultar redução da remuneração auferida pelo funcionário ou agente (art. 40). Porém, aquele art. 39 expressamente estabelece que o diferencial de integração, correspondente à diferença entre a remuneração indiciária e o montante já percebido, «tem carácter de remuneração pessoal e não pode ser atribuído a situações constituídas após a entrada em vigor do novo sistema retributivo» (n.º 6). Assim, como bem conclui o acórdão fundamento, o legislador quis salvaguardar as remunerações que cada um auferisse a título pessoal, mas à data da entrada em vigor do DL 184/89. O que, como se viu, aconteceu em 1 de Outubro de 1989.

No caso da ora recorrida, só com a respectiva requisição e início de funções na DGCI, em 14.5.90, passou a mesma a auferir a remuneração acessória a que tinham direito os funcionários que ali prestavam serviço antes daquela entrada em vigor do DL 184/89 (1.10.89).

Daí que tal remuneração acessória lhe não deveria ter sido atribuída nem, por consequência, levada em conta para efeitos da respectiva transição para o novo sistema retributivo.

[...]

Assim, a recorrente não pertencia, ainda, ao quadro da DGCI na data da respectiva integração no novo sistema retributivo, estabelecido pelo DL 353-A/89, diploma que, como já se viu, passou a produzir efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989, por força do disposto no respectivo art. 45, n.° 1.

Daí também que não lhe fosse aplicável o regime estabelecido, designadamente no citado art. 3, n.° 4, do DL 187/90, de 7.6, cujo “âmbito” de aplicação se limita ao pessoal da DGCI, como expressamente determina o respectivo art. 2° (“O presente diploma aplica-se ao pessoal do quadro da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos dos seguintes grupos: ...”).

A transição da recorrida para o novo sistema retributivo fez-se, pois, segundo o regime do DL 353-A/89, de 16.10 (vd. art. 2, n.° 1), E, para efeito desta transição, não havia que considerar remunerações acessórias (art. 30, n.º 2 e 3). Pois que, à data da produção de efeitos desse diploma, ainda não iniciara funções como requisitada na DGCI, encontrando-se a exercer funções no serviço de origem, o IROMA, sem auferir tais remunerações.”»

Estas considerações são inteiramente transponíveis para a situação do recorrente que sendo funcionário do quadro do IROMA requisitado na DGCI depois de 1.10.89 viria a ser integrado no quadro desta DG a partir de 5.9.94. E, não existem razões para inverter o sentido da jurisprudência que decorre do Acórdão transcrito, [...]

Isto apesar da argumentação suplementar do recorrente que se passa a analisar.

Vem sustentado que o recorrente não pode ser tratado de modo diferente dos funcionários do quadro da DGCI, mas esta proposição não pode ser acolhida porque existe diferença nas situações em causa que não é meramente formal, já que a experiência anterior em área diversa não é igual em termos substanciais à dos funcionários do quadro da DGCI e os emolumentos que o recorrente auferia desde a requisição até à integração no NSR eram devidos a titulo precário, isto é, enquanto requisitado, podendo suceder que nunca tivesse sido integrado no quadro do serviço requisitante. Além disso a igualdade a que o recorrente podia aspirar legitimamente era a em relação aos funcionários em iguais condições do quadro do IROMA.

Também não há dúvida de que o momento relevante para aplicação dos critérios legais de integração no NSR é a situação remuneratória em 30.9.89 como decorre do n.º 2 do art.º 30.º do DL 353-A/89, de 16.10.

Quanto à argumentação do recorrente relativa a interpretação correcta do art.º 2.º do DL 187/90, de 7.6, é verdade que nele se refere singelamente a respectiva aplicação ao pessoal do quadro da DGCI, mas o recorrente esquece que não integrava aquela categoria de pessoal no momento relevante para aplicar o DL 187/90, por não pertencer a tal quadro. E, de todo o modo, aquele artigo nunca podia deixar de ser aplicado em consonância com as demais normas que regulam a integração no NSR designadamente a que dispõe que os elementos relevantes a ter em conta são os relativos à situação do funcionário em 30.9.1989 e quer nessa data quer nos doze meses anteriores o recorrente não tinha senão as diuturnidades e os emolumentos ou outras remunerações acessórias que lhe tinham sido pagas pelo IROMA, pelo que não pode beneficiar naquela integração na DGCI da consideração de remunerações acessórias ou outras que tenha auferido a título transitório depois de 1.10.1989 até à efectiva integração no novo quadro para o qual transitou. [...]”

4. É desta decisão que vem interposto, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º, da Lei do Tribunal Constitucional, o presente recurso, através de um requerimento que tem o seguinte teor:

“[...], não se conformando com o douto Acórdão proferido nos presentes autos vem dele interpor recurso para o Tribunal Constitucional nos termos da alínea b) do n.º 1 e n.º 2 do art.º 70 da Lei 28/82 de 15 de Novembro com a alteração introduzida pela Lei 85/89 de 7-9, por considerar que a interpretação que no Acórdão recorrido se faz dos art. 2° e 3° n.º 4 do DL 187/90 de 7.6 e art. 30° do DL 353-A/89 de 16.10 viola os artºs 13° e 59° da Constituição o que nos termos requeridos pelo art.º 75 - A n.º 2 da Lei 28/82 foi oportunamente suscitado pelo ora recorrente nas suas alegações de recurso por oposição de julgados e levado às respectivas conclusões (alíneas b) e d)).

O recorrente nas suas alegações de recurso por oposição de julgados, veio sustentar, designadamente nas suas conclusões, o seguinte entendimento:

a) Como sustenta o douto Acórdão fundamento aqui em causa, embora o DL 187/90 de 7/6 não aluda, no seu art. 3º, às normas do art. 32º do DL 353-A/89 nem por isso este último preceito deixa de produzir os seus efeitos naqueles casos, como o dos autos, em que à data da publicação do DL 187/90 de 7.6 se não tinha ainda produzido a integração no quadro de funcionários que se encontravam então requisitados na DGCI e só mais tarde foram integrados no respectivo quadro.

b) Para efeitos remuneratórios, a situação dos funcionários que não estavam ainda integrados no quadro mas que já exerciam funções na DGCI como requisitados e recebendo as remunerações acessórias, tem de ser resolvida pela conjugação das aludidas normas dos dois diplomas conjugado com o despacho do Sr. SEO por forma a que da aplicação do NSR lhes não resulte qualquer diferenciação de vencimentos em relação aos funcionários já integrados na mesma categoria. A tal obriga o princípio da igualdade de tratamento vertido nos arts. 13º e 59º da Constituição, sendo certo que o facto de não estar o recorrente, já integrado no quadro da DGCI, à data de 1-10-89 atento a implementação do NSR só se ter concretizado quanto ao pessoal ao serviço da DGCI após o despacho ministerial de 19/4/91, não justifica esse desigual tratamento com a consequente redução da remuneração efectivamente auferida à data daquela integração e que incluía as remunerações acessórias.

c) Ora, o douto Acórdão “a quo” sustenta, ao invés, que os funcionários que iniciaram funções na Direcção Geral dos Impostos, na situação de requisitados após 1-10-89, como é o caso do recorrente, não podiam beneficiar na transição para o NSR dos respectivos abonos emolumentares, não existindo violação quer do art. 3º n.º 4 do DL 187/90 de 7/6 quer dos arts. 30º e 32º do DL 353-A/89 por não se encontrarem, então já integrados no quadro da DGCI nos termos do art. 2º do DL 187/90 de 7-6.

d) Mas sendo assim, o douto Acórdão recorrido nos termos explicitados no douto Acórdão fundamento violou efectivamente os arts. 30º e 32º ambos do DL 353-A/89 conjugados com o art. 3º n.º 4 do DL 187/90 de 7/6 e com o despacho ministerial de 19-4-91, ou, subsidiariamente, faz uma interpretação das normas supracitadas conjugadas com o art. 2º do mesmo DL 187/90 (que prevê, singelamente, que o “presente diploma” se aplica ao pessoal do quadro da DGCI) violadora do princípio da igualdade previsto nos arts. 13º e 59 n.º 1 a) da Constituição, e como tal inconstitucional.

Ora, precisamente, o douto Acórdão sob recurso, ao negar ao recorrente a aplicação do regime do art.º 30 do DL 353-A/89 conjugado com o art.º 3 n° 4 do DL 187/90 de 7/6 por força do art.º 2° deste último diploma fez uma interpretação restritiva destes preceitos a qual é violadora do princípio da igualdade vertido nos arts. 13° e 59º da Constituição. É assim a interpretação restritiva dos preceitos constantes do artº 30 do DL 353-A/89 de 16/10 e dos artºs 2º e 3 n° 4 do DL 187/90 de 7 - 6 - por alegadamente, os mesmos não abrangerem os funcionários que à data precisa da transição para o NSR ainda não tivessem iniciado funções na DGCI mas que as iniciaram, como requisitados, antes da publicação do DL 187/90 de 7- 6 e muito especialmente, no caso concreto, foram integrados no quadro próprio da DGCI antes da publicação deste diploma (no caso da recorrente tal sucedeu em 18-06-89) que regulou o regime de transição (embora com efeitos reportados a 1-10-89), que está em causa no presente recurso para esse Meritíssimo Tribunal Constitucional.

Na verdade, no entender do recorrente (acompanhado, aliás, de parte da jurisprudência do STA) não há nenhuma razão atendível para rejeitar a aplicação do regime de transição para o NSR de acordo com o disposto no art.º 30 do DL 353­A/89 ao recorrente (maxime os n.ºs 3 e 4) concretizado pelo DL 187/90 de 7-6 (vide o art.º 3 n.º 4) quando o recorrente, à data da publicação do DL 187/90 de 7-6 já se encontrava ao serviço da DGCI em regime de requisição (desde 18/06/89) a receber como os demais funcionários da DGCI, com a mesma categoria e número de diuturnidades as mesmas remunerações acessórias, pelo que uma tal interpretação restritiva da lei (art.º 30 do DL 353-A/89 e arts. 2 e 3 n.º 4 do DL 187/90) sufragada pelo Acórdão recorrido - segundo a qual aquelas normas só se aplicariam ao pessoal integrado no quadro da DGCI à data da entrada em vigor do NSR (1-10-89) - é atentatória do princípio da igualdade de tratamento consagrado nos arts. 13 e 59° da Constituição da República. [...]”

5. Já neste Tribunal foi, pelo relator, proferido o seguinte despacho:

“Considera o recorrente, no requerimento de interposição de recurso, que “a interpretação que no Acórdão recorrido se faz dos art. 2° e 3° n.º 4 do DL 187/90 de 7.6 e art. 30° do DL 353-A/89 de 16.10 viola os artºs 13° e 59° da Constituição”. Por outro lado, acrescenta que a questão de inconstitucionalidade “foi oportunamente suscitad[a] pelo ora recorrente nas suas alegações de recurso por oposição de julgados e levado às respectivas conclusões (alíneas b) e d)).”

Ora, tendo em atenção o teor do requerimento e daquelas conclusões, bem como o facto de vir questionada uma determinada interpretação daqueles preceitos, convido o recorrente, nos termos do n.º 6 do artigo 75º-A da Lei do Tribunal Constitucional, a esclarecer, em termos concisos, claros e perceptíveis, qual (ou quais) a(s) exacta(s) interpretação (interpretações) normativa(s) da(s) norma(s) questionada(s), cuja constitucionalidade pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional, de tal modo que, se este Tribunal a(s) vier a julgar desconforme(s) com a Constituição, a(s) possa enunciar claramente na decisão que proferir. Na verdade, incumbindo ao recorrente a definição do objecto do recurso, deve o mesmo, quando pretenda questionar determinada interpretação normativa de um certo preceito, explicitar com precisão e clareza essa dimensão normativa, sob pena de, não o fazendo, transferir para o Tribunal Constitucional, de forma inaceitável, o ónus que sobre ele impende, não sendo suficiente, afirmar, como se faz no requerimento de interposição do recurso para este Tribunal, que “a interpretação que no Acórdão recorrido se faz [...] viola os artºs 13° e 59° da Constituição”.

6. O recorrente veio dizer o seguinte:

“[...] - O recorrente submete à apreciação do Tribunal Constitucional as normas do arts. 2º e 3° n° 4 do DL 187/90 de 7/6, e arts. 30 e 32° do DL 353-A/89 de 16-10, enquanto preceitos que consagram o regime de transição dos funcionários do regime geral (da função pública) integrados na DGCI para o Novo Sistema Retributivo implementado, precisamente, pelo DL 187/90 de 7 -6 conjugado com o Despacho Ministerial de 19-4-91 que lhe deu execução.

- É que de acordo com a interpretação que deles faz o Acórdão recorrido, por força de uma interpretação literal (e restritiva) do artº2º do DL 187/90 de 7-6 a transição para o NSR dos funcionários no exercício de funções na DGCI e a receber remunerações acessórias à data de implementação do NSR (o que sucedeu só após a publicação do DL 187/90 de 7/6 conjugado com o Despacho Ministerial de 19-4-91) só seria feita, com integração dessas mesmas remunerações acessórias, se o funcionário em questão estivesse em 30-9-89 já integrado no quadro da mesma DGCI, o que não sucedeu no caso concreto.

- Entende, ao invés, o recorrente (e com ele alguma jurisprudência do STA, vide o Acórdão Fundamento citado no Acórdão "a quo") que o que está em causa é o regime de transição para o NSR do recorrente, enquanto integrado no pessoal do regime geral da DGCI (art.º 3 n.º 4 do DL 187/90) para efeitos das remunerações acessórias a considerar na sua transição para o NSR de acordo com o n.º 3 do art.º 30 do DL 353-A/89 de 16-1 0 atenta a regra de transição do pessoal requisitado constante do art.º 32 b) do mesmo DL 353-A/89 de 16-10 segundo o qual, se o lugar de destino conferir direito a remuneração acessória de qualquer natureza, a remuneração a abonar no lugar de destino enquanto se mantiver a requisição é apurada nos termos dos nºs 2 a 5 do art.º 30 do mesmo diploma, não havendo pois razão a justificar um desigual tratamento daqueles que ainda não estavam no quadro da DGCI em 30-9-89 mas que, apesar disso, estavam requisitados na DGCI à data da implementação do NSR (o que só sucedeu com a aplicação do DL 187/90 de 7-6 pelo Despacho Ministerial de 19-4-91) e que assim receberam legalmente as remunerações acessórias devidas ao pessoal do quadro.

Nem se diga como faz o douto Acórdão recorrido que e passamos a transcrever:

"Vem sustentando que o recorrente não pode ser tratado de modo diferente dos funcionários do quadro da DGCI, mas esta diferença nas situações em causa que não é meramente formal, já que a experiência anterior em área diversa não é igual em termos substanciais à dos funcionários do quadro da DGCI e os emolumentos que o recorrente auferia desde a requisição até à integração no NSR eram devidos, a título precário, isto é, enquanto requisitado, podendo suceder que numa tivesse sido integrado no quadro do serviço requisitante. Além disso a igualdade a que o recorrente podia aspirar legitimamente era em relação aos funcionários em iguais condições do quadro do IROMA".

- Com o devido respeito não é, de todo, assim.

Há efectivamente violação do princípio constitucional da igualdade de tratamento (artsº 13 e 59 da Constituição) na interpretação feita pelo Acórdão “a quo” dos arts. 2, e 3 n.º 4 do DL 187/90 de 7/6 conjugados com os arts. 30 e 32 do DL 353-N89 de 16-10, porquanto naquele douto Acórdão parece esquecer-se que estamos perante trabalhadores do regime geral (da função pública) conforme decorre do n.º 4 do art.º 3 do DL 187/90 e não de pessoal integrado nas carreiras da administração tributária.

Ora, o pessoal do regime geral, seja ele motorista de ligeiros seja ele “2° oficial” (como era o caso do ora recorrente) exerce funções idênticas quer ao serviço da DCGI quer ao serviço de outro organismo do Estado.

Daí que tendo transitado - como 2º oficial - em regime de requisição para a DGCI, e auferindo, por isso, remunerações acessórias à data da efectiva integração no NSR, deveria ter tido tratamento igual aos demais funcionários (do regime geral) integrados no quadro de DGCI em exercício nesta, das mesmas funções e categoria idêntica. E isto enquanto se mantivesse requisitado ou, por maioria de razão, se após a requisição fosse integrando no quadro da DGCI como sucedeu, "in casu".

- Donde, com todo o respeito, se afigura claro ao recorrente que a interpretação dos arts. 2º e 3° n.º 4 do DL 187 /90 de 7-6 conjugados com os arts. 30 e 32 do DL 353-A/89 dada pelo douto Acórdão recorrido, enquanto restringindo aos funcionários (do regime geral) já integrados no quadro da DGCI em 30-9-89, a transição para o NSR incluindo nesta as remunerações acessórias, legalmente recebidas por todos, no exercício das mesmas funções e com a mesma categoria até à implementação do NSR, é violadora do princípio da igualdade previsto nos arts. 13 e 59 da Constituição, devendo como tal ser declarada.[...]”

7. Foi, então, o recorrente notificado para alegar, o que fez, concluindo assim:

“IV - Conclusões

a) Vem o presente recurso interposto do douto Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do STA que considerou que não pertencendo o recorrente ao quadro da DGCI na data da integração no NSR, não lhe era aplicável o regime estabelecido no art.º 3 n.º 4 do DL 187/90 cujo âmbito de aplicação se limitaria ao pessoal do quadro da DGCI naquela aludida data.

b) Assim, a transição do recorrente para o NSR fez-se pois, segundo o regime do DL 353-A/89 de 16-10. E, para o efeito dessa transição não haveria que considerar remunerações acessórias (art.º 30 n.º 2 e 3 deste diploma) pois que à data da produção de efeitos desse diploma ainda não iniciara funções como requisitado na DGCI encontrando-se no serviço de origem sem auferir tais remunerações.

c) Ora, ainda que o recorrente não fosse funcionário do quadro da DGCI à data de 1-10-89, já era funcionário público, possuindo a mesma categoria e diuturnidades, razão pela qual teria de ser integrado como os restantes funcionários da DGCI, na mesma situação funcional, no mesmo índice remuneratório e a receber o mesmo diferencial de integração, ainda que estes apenas lhe fossem devidos desde a sua tomada de posse como requisitado na DGCI em 18-6-90.

d) Na verdade, o que sumamente releva “in casu” é saber se ele já se encontrava requisitado na DGCI e a receber as inerentes remunerações acessórias aquando da transição para a nova estrutura salarial, o que apenas ocorreu após a publicação do DL 187/90 de 7-6, conjugado com o Despacho Ministerial de 19-4-91.

e) É que o pessoal do regime geral da função pública, seja ele motorista de ligeiros ou 2° oficial (como era o caso do ora recorrente) exerce funções idênticas quer ao serviço da DGCI quer ao serviço de outros organismos do Estado.

f) Assim sendo, no entender do recorrente (acompanhado de parte de jurisprudência do STA) não há nenhuma razão atendível para rejeitar a aplicação ao recorrente do regime de transição do NSR de acordo com o art° 30 e por força do art° 32 ambos do DL 353-A/89 quando aquele à data da publicação do DL 187/90 de 7-6 conjugado como Despacho ministerial de 19-4-91 já se encontrava ao serviço na DGCI em regime de requisição (desde 18-6-90) a receber como os demais funcionários da DGCI, com a mesmas categoria e n° de diuturnidades as mesmas remunerações acessórias, pelo que uma tal interpretação restritiva da lei (arts. 30 e 32 do DL 353-N90) sufragada pelo Acórdão recorrido — segundo a qual aquelas normas só se aplicariam ao pessoal integrado na DGCI à data da entrada em vigor do NSR (1-10-89) é atentatória do princípio da igualdade consagrado nos arts. 13 e 59 da Constituição e, como tal, deve ser declarada inconstitucional por esse Meritíssimo Tribunal Constitucional”.

8. Contra-alegou o recorrido, tendo dito, a concluir:

“I. A questão objecto do presente recurso é a da apreciação da constitucionalidade dos artigos 2° e 3° n.º 4 do DL 187/90 de 7/6, conjugados com os artigos 30º e 32° do DL 353-A/89 de 16/10, na interpretação deles feita pelo Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA proferido em 19/01/2006, que considerou que não pertencendo o recorrente ao quadro da DGCI na data da respectiva integração do NSR, não lhe era aplicável o regime estabelecido no artigo 3° n.º 4 do acima mencionado DL 187/90, cujo âmbito de aplicação se limitaria ao pessoal do quadro da DGCI em 01/10/89.

II. Defende o recorrente, por outro lado, que não há nenhuma razão atendível para rejeitar a aplicação do regime de transição do NSR de acordo com o art.º 30° em conjugação com o artigo 32° do DL 353-A/89, uma vez que, à data da publicação do DL 187/90 de 07/06, já se encontrava ao serviço da DGCI em regime de requisição (desde 18.06.90) a receber como os demais funcionários da DGCI, com a mesma categoria e o mesmo número de diuturnidades as mesmas remunerações acessórias.

III. Considera por isso o recorrente, que o Acórdão recorrido, ao considerar que as normas referidas só seriam de aplicar ao pessoal integrado na DGCI à data da entrada em vigor do NSR, fez uma interpretação restritiva da lei, e violadora do princípio da igualdade consagrado nos art°s 13° e 59° da C.R.P.

IV. Ora, como esse Digníssimo Tribunal tem vindo a considerar, o princípio da igualdade não proíbe que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio; ou seja, proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios objectivos constitucionalmente relevantes.

V. Proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda a discriminação, ou seja: as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjectivas.

VI. Ora, a situação do recorrente não era igual à situação dos funcionários que, à data da entrada em vigor do NSR, já pertenciam ao quadro da DGCI.

VII. No caso do recorrente só com a respectiva requisição e início de funções na DGCI em 18.06.90, passou a auferir a remuneração acessória a que tinham direito os funcionários que pertenciam ao quadro antes da entrada em vigor do NSR (01/10/89); mas tal aconteceu a título precário, pois como bem refere o Ac. recorrido, o recorrente poderia não ter sido integrado no quadro do serviço requisitante.

VIII. Assim, enquanto os funcionários vinculados ao quadro da DGCI, à data da entrada em vigor do NSR já auferiam remunerações acessórias nos 12 meses imediatamente anteriores a essa data, os requisitados e integrados após essa data já não beneficiavam delas por, entretanto, terem sido extintas.

IX. Acresce que, tais remunerações acessórias, não faziam parte do estatuto remuneratório dos serviços de onde o recorrente era originário.

X. Daí que a situação do recorrente, que prestou serviço em organismo diferente da DGCI, por ser materialmente diferente da situação daqueles que prestavam serviço e eram funcionários do quadro da DGCI na data entrada em vigor do NSR, constitui fundamento material bastante segundo critérios objectivos relevantes, para que as remunerações acessórias a que tinham direito os funcionários da DGCI que aí prestavam serviço antes da entrada em vigor do NSR, não fossem levadas em conta para efeitos da transição do recorrente para o NSR”.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

II. Fundamentação.

9. É o seguinte, na parte ora relevante, o teor dos artigos 30º e 32º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, e 2º e 3º, nº 4, do Decreto-Lei n.º 187/90, de 7 de Junho, preceitos dos quais o recorrente extrai a norma cuja constitucionalidade, por alegada violação do princípio da igualdade, pretende ver apreciada:

“Artigo 30º

Regime de transição

1 – A integração na nova estrutura salarial faz-se de acordo com as seguintes regras:

a) Na mesma carreira e categoria;

b) Em escalão a que corresponda na estrutura da categoria remuneração igual ou, se não houver coincidência, a remuneração imediatamente superior.

2 – A remuneração a considerar para efeitos da transição referida no nº 1 resulta do valor correspondente à remuneração base decorrente do Decreto-Lei nº 98/89, de 29 de Março, actualizada a 12%, acrescida do montante da remuneração acessória a que eventualmente haja direito, com excepção das que sejam consideradas suplementos, nos termos do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Julho, e deste diploma.

3 – Para efeitos do número anterior, as remunerações acessórias de montante variável são fixadas no valor médio das remunerações acessórias percebidas nos 12 meses imediatamente anteriores à data da produção de efeitos do presente diploma.

4 – Sempre que o montante apurado nos termos dos números anteriores ultrapasse o valor do escalão máximo da respectiva categoria, é criado um diferencial de integração correspondente à diferença entre a remuneração indiciária e o montante a que o funcionário ou o agente tem direito nos termos dos números anteriores.

5 – Da aplicação do presente diploma não pode resultar a redução das remunerações efectivamente auferidas.

[...]

Artigo 32º

Regime de transição do pessoal destacado, requisitado e em comissão de serviço

A transição do pessoal destacado, requisitado e em comissão de serviço obedece ao disposto no artigo 30º, devendo ainda atender-se às seguintes regras:

a) [...]

b) Se o lugar de destino conferir direito a remuneração acessória de qualquer natureza, a remuneração a abonar no lugar de destino, enquanto se mantiverem o destacamento, a requisição e a comissão de serviço, é apurada nos termos dos nºs 2 a 5 do artigo 30º.

Artigo 2º

Âmbito

O presente diploma aplica-se ao pessoal do quadro da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos dos seguintes grupos:

a) Administrador tributário do grupo do pessoal dirigente superior;

b) Pessoal dirigente

c) Pessoal técnico superior do Centro de Estudos Fiscais;

d) Pessoal técnico superior (economistas/juristas) que desempenhe funções na área da fiscalização tributária;

e) Pessoal técnico de orientação e supervisão;

f) Pessoal técnico tributário;

g) Pessoal técnico de fiscalização tributária;

h) Pessoal técnico judicial.

Artigo 3º

Transição

[...]

4 – Para efeitos de aplicação do nº 3 do artigo 30º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, ao pessoal do regime geral da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, incluindo o pessoal dirigente abrangido pelo artigo 31º do referido decreto-lei, adoptar-se-á critério idêntico ao utilizado para as carreiras de pessoal da administração tributária, sendo os respectivos montantes fixados por categoria, mediante despacho do Ministro das Finanças”.

10. Para melhor compreender e delimitar a exacta questão de constitucionalidade normativa que vem colocada, importa começar por, ainda que de forma breve, descrever a evolução do quadro legal que conduziu à solução normativa que o recorrente pretende ver confrontada com a Constituição. Vejamos.

10.1. Com o objectivo assumido. no próprio preâmbulo. de “devolver coerência” e “dotar de equidade” o sistema retributivo da função pública, o Governo aprovou o Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, diploma que veio lançar as bases de um Novo Sistema Retributivo (NSR) da função pública. Com particular relevância para a questão que agora nos ocupa, dispunha o artigo 38º daquele diploma que seriam “extintas todas as remunerações não previstas ou enquadráveis no artigo 15º”, preceito que, por sua vez, estabelecia, no seu nº 1, que “o sistema retributivo da função pública é composto por a) remuneração base;

b) prestações sociais e subsídio de refeição;

c) suplementos [concretizados depois no artigo 19º]”, acrescentando-se ainda, no nº 2, que não seria “permitida a atribuição de qualquer tipo de abono que não se enquadre nas componentes referidas no número anterior”. Porém, para salvaguarda dos direitos já adquiridos, foi estatuído no n.º 3 do artigo 39º deste mesmo diploma, que “nos casos de percepção de remunerações acessórias extintas pelo artigo anterior, a remuneração a considerar para efeitos de transição resulta do somatório dos montantes correspondentes à remuneração base, às diuturnidades e às remunerações acessórias”, e, no nº 4, que, “sempre que o montante apurado nos termos do nº 3 ultrapasse o valor do escalão máximo da respectiva categoria”, seria criado um diferencial de integração correspondente à diferença entre a remuneração indiciária e o montante já percebido, o qual, no entanto, e nos termos do nº 6 do mesmo artigo, “tem carácter de remuneração pessoal e não pode ser atribuído a situações constituídas após a entrada em vigor do novo sistema retributivo”.

Finalmente, no nº 2 do artigo 40º, garantia-se ainda que, em caso algum, poderia “resultar da introdução do novo sistema retributivo redução da remuneração que o funcionário ou agente já aufere [...]”. Em suma: com este conjunto de preceitos, o legislador pretendeu, por um lado, “devolver coerência” e “dotar de equidade” o sistema, pondo “cobro à vasta teia de subsistemas retributivos e de remunerações acessórias praticadas” e, simultaneamente, como se ponderou na decisão recorrida, salvaguardar as remunerações que cada um já auferisse a título pessoal à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 184/89 (o que, nos termos do seu artigo 43º, n.º 1, articulado com o artigo 45º, n.º 1, do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, aconteceu em 1 de Outubro de 1989).

10.2. O Decreto-Lei n.º 184/89 previa, contudo, no seu artigo 43º, nº 1, que os princípios gerais que nele se estabeleciam seriam objecto de desenvolvimento e regulamentação por outros diplomas legais, o que, no que respeita ao estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública, foi feito através do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro (o qual, nos termos do respectivo art. 45, n.º 1, produziu efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989). É neste último diploma que se inserem dois dos preceitos de que se extrai a norma que o recorrente pretende ver confrontada com a Constituição. Por um lado, estatui-se no n.º 2 do artigo 30º, que “a remuneração a considerar para efeitos da transição referida no nº 1 resulta do valor correspondente à remuneração base decorrente do Decreto-Lei nº 98/89, de 29 de Março, actualizada a 12%, acrescida do montante da remuneração acessória a que eventualmente haja direito, com excepção das que sejam consideradas suplementos, nos termos do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Julho, e deste diploma”, e, no n.º 3, que “para efeitos do número anterior, as remunerações acessórias de montante variável são fixadas no valor médio das remunerações acessórias percebidas nos 12 meses imediatamente anteriores à data da produção de efeitos do presente diploma”, preceituando-se ainda, no n.º 5, que “da aplicação do presente diploma não pode resultar a redução das remunerações efectivamente auferidas”. No que se refere ao regime de transição do pessoal destacado, requisitado e em comissão de serviço, estabeleceu-se no artigo 32º, n.º 2, que, “se o lugar de destino conferir direito a remuneração acessória de qualquer natureza, a remuneração a abonar no lugar de destino, enquanto se mantiverem o destacamento, a requisição e a comissão de serviço, é apurada nos termos dos nºs 2 a 5 do artigo 30º”.

10.3. Em virtude da sua especificidade, porém, as remunerações dos funcionários da administração tributária foram objecto de regulação autónoma, através do Decreto-Lei nº 187/90, de 7 de Junho. Pertencem a este diploma os dois últimos artigos questionados pelo recorrente. O artigo 2º, que supra já transcrevemos integralmente e que se limita a definir o âmbito pessoal de aplicação do diploma, e o n.º 4º do artigo 3º, que preceitua que “para efeitos de aplicação do nº 3 do artigo 30º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, ao pessoal do regime geral da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, incluindo o pessoal dirigente abrangido pelo artigo 31º do referido decreto-lei, adoptar-se-á critério idêntico ao utilizado para as carreiras de pessoal da administração tributária, sendo os respectivos montantes fixados por categoria, mediante despacho do Ministro das Finanças”.

11. A partir do quadro legal que, em síntese, se descreveu, considerou a decisão recorrida que, no caso do ora recorrente, uma vez que só foi requisitado e iniciou funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos em 18 de Junho de 1990 – vindo, aliás, a ser integrado no quadro desta Direcção-Geral somente a partir de 5 de Setembro de 1994 -, as remunerações acessórias a que tinham direito os funcionários que ali prestavam serviço antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 184/89 (em 1 de Outubro de 1989) não lhe deveriam ter sido atribuídas nem, por consequência, deveriam ser levadas em conta para efeitos de transição para o novo sistema retributivo.

É esta a interpretação, cuja compatibilidade com a Constituição o recorrente questiona. No seu entendimento, sintetizado na conclusão f) da alegação para este Tribunal, “não há nenhuma razão atendível para rejeitar a aplicação ao recorrente do regime de transição do NSR de acordo com o art° 30 e por força do art° 32, ambos do DL 353-A/89, quando aquele à data da publicação do DL 187/90 de 7-6 conjugado como Despacho ministerial de 19-4-91 já se encontrava ao serviço na DGCI em regime de requisição (desde 18-6-90) a receber como os demais funcionários da DGCI, com a mesmas categoria e n.° de diuturnidades as mesmas remunerações acessórias, pelo que uma tal interpretação restritiva da lei (arts. 30 e 32 do DL 353-A/89) sufragada pelo Acórdão recorrido - segundo a qual aquelas normas só se aplicariam ao pessoal integrado na DGCI à data da entrada em vigor do NSR (1-10-89) é atentatória do princípio da igualdade consagrado nos arts. 13 e 59 da Constituição e, como tal, deve ser declarada inconstitucional por esse Meritíssimo Tribunal Constitucional”. Em suma, a questão de constitucionalidade que vem colocada pode, pois, enunciar-se nos seguintes termos: é compatível com a Constituição, designadamente com o princípio da igualdade consagrado nos seus artigos 13º e 59º, a norma, extraída por interpretação dos artigos 30º e 32º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, e 2º e 3º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 187/90, de 7 de Junho, que estatui que não devem ser consideradas, para efeitos de transição para o novo sistema retributivo da função pública estabelecido pelo Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, as remunerações acessórias auferidas, após 30 de Setembro de 1989, por funcionários requisitados, após essa data, para o exercício de funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos e posteriormente integrados no respectivo quadro de pessoal?

Vejamos.

12. Unanimemente reconhecido como princípio estruturante do Estado de Direito democrático, o princípio da igualdade postula, na sua formulação mais sintética, que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento diferente para as situações de facto desiguais (cfr., por todos, entre inúmeros nesse sentido, os Acórdão n.ºs 563/96, 319/00, 232/03 e 96/2005, disponíveis na página Internet deste Tribunal em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/, que procederam, cada um no seu tempo, a uma síntese da abundante jurisprudência constitucional sobre o tema). Correctamente entendido, o princípio da igualdade não proíbe as distinções, mas apenas aquelas que se afigurem destituídas de um fundamento racional. Como se ponderou, por exemplo, no Acórdão n.º 187/01 (igualmente disponível naquela página): “como princípio de proibição do arbítrio no estabelecimento da distinção, tolera, pois, o princípio da igualdade a previsão de diferenciações no tratamento jurídico de situações que se afigurem, sob um ou mais pontos de vista, idênticas, desde que, por outro lado, apoiadas numa justificação ou fundamento razoável, sob um ponto de vista que possa ser considerado relevante”. Em suma, e no essencial, o que o princípio constante do artigo 13º da Constituição impõe, sobretudo, é uma proibição do arbítrio e da discriminação sem razão atendível. O que importa, como afirma, sugestivamente, Vieira de Andrade (Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 2ª edição, 2001, pág. 272), e tem sido repetido em inúmeras ocasiões pelo próprio Tribunal Constitucional, “[...] é que não se discrimine para discriminar”.

Por sua vez, o artigo 59º, n.º 1, alínea a), da Constituição, concretiza o princípio da igualdade no que à retribuição do trabalho diz respeito, podendo servir de parâmetro de aferição da igualdade no domínio específico do seu âmbito de aplicação. Aí se estatui, designadamente, o princípio de que para “trabalho igual, salário igual”, devendo a retribuição do trabalho atender à “quantidade, natureza e qualidade” daquele. Caracterizando o conteúdo do princípio da igualdade, na dimensão de “trabalho igual salário igual”, escreveu-se, por exemplo, no Acórdão n.º 584/98 (igualmente disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/):

“O artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa – ao preceituar que «todos os trabalhadores […] têm direito à retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna» – impõe que a remuneração do trabalho obedeça a princípios de justiça.

Ora a justiça exige que quando o trabalho prestado for igual em quantidade, natureza e qualidade seja igual a remuneração. E reclama (nalguns casos apenas consentirá) que a remuneração seja diferente, pagando-se mais a quem tiver melhores habilitações ou mais tempo de serviço. Deste modo se realiza a igualdade pois que, como se sublinhou no Acórdão n.º 313/89 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 13.º vol. T. II, pp. 917 e segs.), do que no preceito constitucional citado se trata é um direito de igualdade.

Escreveu-se neste aresto:

«O direito de que aqui se trata é um direito de igualdade – mas de uma igualdade material que exige que se tome sempre em consideração a realidade social em que as pessoas vivem e se movimentam – e não de uma igualdade meramente formal e uniformizadora (cf. Francisco Lucas Pires, Uma Constituição para Portugal, Coimbra, 1975, pp. 62 e segs.).

Uma justa retribuição do trabalho é, no fundo, o que os princípios enunciados no preceito visam assegurar: a retribuição deve ser conforme à quantidade, natureza e qualidade do trabalho; deve garantir uma existência condigna e a trabalho igual – igual em quantidade, natureza e qualidade – deve corresponder salário igual.

O princípio «para trabalho igual salário igual» não proíbe, naturalmente, que o mesmo tipo de trabalho seja remunerado em termos quantitativamente diferentes, conforme seja feito por pessoas com mais ou menos habilitações e com mais ou menos tempo de serviço, pagando-se mais, naturalmente, aos que maiores habilitações possuem e mais tempo de serviço têm. O que o princípio proíbe é que se pague de maneira diferente a trabalhadores que prestam o mesmo tipo de trabalho, têm iguais habilitações e o mesmo tempo de serviço.

O que, pois, se proíbe são as discriminações, as distinções sem fundamento material, designadamente porque assentes em meras categorias subjectivas.

Se as diferenças de remuneração assentarem em critérios objectivos, então elas são materialmente fundadas e não discriminatórias […]»”.

E, desenvolvendo precisamente esta última dimensão do princípio da igualdade, ponderou-se, por exemplo e mais recentemente, nos Acórdãos n.º 323/05 e 105/06:

“[…] Deste modo, não se apresenta como solução normativa destituída de fundamento material face ao princípio da igualdade, a diferenciação remuneratória na categoria superior, mesmo que implique o recebimento de remuneração superior pelo funcionário menos antigo nessa categoria, que resulte do diferente posicionamento atingido nos escalões da categoria de origem, desde que isso corresponda a um factor objectivo, susceptível de repercutir-se nas características do trabalho prestado ou nas capacidades e qualificações profissionais dos trabalhadores em causa, como sucede com a maior antiguidade na carreira. Face à substancial homogeneidade do conteúdo funcional das diversas categorias que a compõem, a valorização da experiência profissional inerente ao maior tempo de serviço na carreira não colide com os parâmetros da igualdade retributiva da alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição visto que não é desrazoável presumir que essa maior experiência global se possa traduzir num melhor desempenho. Por outro lado, não se trata de uma solução dirigida a beneficiar ou desfavorecer uma classe de funcionários determinada segundo um elemento arbitrariamente fixado, porque a antiguidade ou tempo de serviço na carreira é uma característica que todos compartilham e com que todos contam na melhoria da sua situação retributiva […]».

Descritos os traços essenciais dos parâmetros constitucionais com os quais a norma questionada tem de ser confrontada, cabe perguntar: a não consideração, para efeitos de transição para o novo sistema retributivo da função pública, criado pelos Decretos-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, e 353-A/89, de 16 de Outubro, das remunerações acessórias auferidas após 30 de Setembro de 1989 por funcionários requisitados, depois essa data, para o exercício de funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos e, posteriormente, integrados no respectivo quadro de pessoal, se comparada com a consideração, para os mesmos efeitos de transição, das remunerações acessórias auferidas pelos funcionários que, já antes de 30 de Setembro de 1989, pertenciam ao referido quadro, é arbitrária ou, pelo contrário, tem fundamento material bastante?

13. De tudo quanto se deixou dito resulta evidente não só que são diferentes as situações que o recorrente pretende comparar, mas também que, como se refere na decisão recorrida, tais diferenças não são meramente formais.

Desde logo, há uma razão determinante para que tivessem que ser consideradas, para efeitos de transição para o novo sistema retributivo, as remunerações acessórias auferidas pelos funcionários da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos que já exerciam funções naquela Direcção-Geral ao tempo da entrada em vigor do novo regime: a necessidade de tutela de direitos adquiridos e a impossibilidade de redução da retribuição. Razão que, manifestamente, não vale para aqueles que, como o ora recorrente, só passaram a exercer funções naquela Direcção-Geral já depois da entrada em vigor dos diplomas que vieram extinguir tais remunerações acessórias, uma vez que estes já sabiam que, a partir daquela data, as mesmas não eram devidas. Dito de outro modo: a razão fundamental para que tivessem de ser consideradas as remunerações acessórias, para efeitos de transição, em relação aos funcionários da DGSI que já aí exerciam funções, antes da entrada em vigor do NSR, não vale para aqueles que, como o ora recorrente, só passaram a exercer funções nessa Direcção-Geral depois de 1 de Outubro de 1989 (no caso concreto, em 18 de Junho de 1990), uma vez que, a partir da entrada em vigor do novo quadro legal, ficara estatuído que, para os novos funcionários, as mesmas não eram devidas. Como, se mencionou na decisão recorrida, à data da entrada em vigor das regras que definiram as condições de transição para o NSR da função pública, o ora recorrente era ainda funcionário e exercia funções no IROMA, pelo que era em relação aos demais funcionários do quadro deste Instituto, que se encontrassem em condições iguais às suas, que o recorrente podia legitimamente aspirar a ser tratado de modo igual.

Acresce, finalmente, que uma outra razão - também ela apontada pela decisão recorrida - pode ainda ser invocada para justificar a diferença de tratamento e, dessa forma, afastar a alegada violação do princípio constitucional da igualdade, designadamente na dimensão a que se refere o artigo 59º, nº 1, alínea a), da Constituição, de que a trabalho igual deve corresponder salário igual. É que, como ali se refere, “a experiência anterior em área diversa não é igual em termos substanciais à dos funcionários do quadro da DGCI”, sendo aceitável, do ponto de vista daquele princípio constitucional, que esse factor seja tido em conta para efeitos remuneratórios.

14. Assim sendo, apenas resta concluir que a norma questionada pelo recorrente, extraída dos artigos 30º e 32º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, e 2º e 3º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 187/90, de 7 de Junho, na interpretação que deles fez a decisão recorrida, distinguindo a situação dos funcionários que já exerciam funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos antes de 1 de Outubro de 1989 da situação daqueles que só após essa data para ali foram requisitados, tem fundamento material bastante e, consequentemente, não viola o princípio constitucional da igualdade.

III. Decisão

Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta.

Lisboa, 27 de Setembro de 2006

Gil Galvão

Vítor Gomes

Maria dos Prazeres Pizarro Beleza

Bravo Serra

Artur Maurício