256/03 · Tribunal Constitucional

Acórdão 518/06

ACÓRDÃO N.º 518/2006

Processo n.º 256/03

1ª Secção

Relator: Conselheiro Pamplona de Oliveira

Acordam no Tribunal Constitucional

1. A. recorre para o Tribunal Constitucional do acórdão proferido no Supremo Tribunal Administrativo pelo qual lhe foi mantida a pena disciplinar de demissão, substituída pela perda do direito à pensão pelo período de quatro anos, aplicada por despacho do Ministro da Administração Interna de 12 de Outubro de 1999.

Convidado a precisar os termos do seu recurso, esclareceu:

a) O recurso vem interposto de norma cuja inconstitucionalidade foi suscitada durante o processo, na interpretação que as instâncias lhe deram (art°. 70° n° 1 b) da LTC);

b) No processo o recorrente suscitou a inconstitucionalidade da interpretação dada ao art°. 26° a) do Regulamento Disciplinar da PSP - que se entendeu permitir a aplicação da sanção disciplinar de perda da totalidade da pensão de reforma do recorrente por 4 anos - e provocou a exaustão dos meios recursórios ordinários, nos termos a que a eles alude o art°. 70°, n°2 da Lei 28/82 de 15 de Novembro;

e) Esse art°. 26° do citado RD da PSP prevê, em relação a agentes aposentados, que a pena de demissão seja substituída pela pena de perda da pensão

d) Tal norma, se interpretada, como foi, no sentido de permitir a perda total da pensão pelo período de 4 anos é manifestamente desconforme com a lei constitucional por não ser compatível com a reserva de um “mínimo adequado e necessário a uma sobrevivência condigna”, pelo que a pensão remanescente nunca pode ser inferior ao montante do salário mínimo nacional (cfr. o Ac. STJ de 10/3/98, BMJ 475, 764).

e) A interpretação questionada, viola, simultaneamente, o art°. 1º (dignidade da pessoa humana) o art°. 19º (“Os órgãos de soberania não podem, conjunta ou separadamente, suspender o exercício dos direitos, liberdades e garantias...”), o artigo 26°, no seu n° 3 (“A lei garantirá a dignidade pessoal...”), a alínea f) do n° 1 do artigo 59° (que garante a todos os trabalhadores o direito a “assistência e justa remuneração, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional”), a alínea a) do n° 2 do artigo 59° (que estabelece incumbir ao estado assegurar as condições de trabalho, retribuição e repouso a que os trabalhadores têm direito, nomeadamente: “o estabelecimento e a actualização do salário mínimo nacional, tendo em conta, entre outros factores, as necessidades dos trabalhadores, o aumento do custo de vida, o nível de desenvolvimento das forças produtivas, as exigências da estabilidade económica e financeira e a acumulação para o desenvolvimento”), e o art°. 63°, todos da CRP.

f) A questão foi suscitada logo no requerimento da interposição do recurso depois, nas alegações produzidas no tribunal recorrido.

O recurso foi admitido. O recorrente concluiu a sua alegação da seguinte forma:

1ª O Recorrente - aposentado da P.S.P. - foi punido pela prática de factos ocorridos quando já estava aposentado com a pena de demissão que se declarou “substituída pela perda de direito à pensão pelo período de 4 anos” aplicada por despacho do M.A.I. de 12/10/99 publicado no DR de 10/12/99, pena essa que culminou um processo disciplinar que lhe foi movido, no qual se considerou provado que este, depois de reformado da PSP por incapacidade física, no período compreendido entre finais de Setembro e finais de Outubro de 1997, logrou obter de quatro empresas distintas da cidade de Guimarães bens cujo valor global era de cerca de 29.500$00, com a promessa de “fechar os olhos” a infracções praticadas por essas empresas ou empregados seus.

2a A pena aplicada é manifestamente inadmissível e ilegal, porquanto:

a) Tendo os factos em questão sido alegadamente praticados quando o recorrente já se encontrava aposentado, estava o mesmo fora da alçada disciplinar da PSP, tal como, aliás, opinou o Digno Agente do Ministério Público, pois a punição dos agentes da PSP já aposentados só pode ter lugar por factos praticados durante o tempo de serviço (cfr. o Estatuto Disciplinar da PSP, aprovada pela Lei n° 7/90 de 20 de Fevereiro, art°. 26°, n° 1 c) e 35º n° 2);

b) A pena de demissão substituída por perda de pensão da reforma por 4 anos, por outro lado, não considerou as circunstâncias do exemplar comportamento anterior do recorrente (1ª classe de comportamento, louvores e recompensas, em Angola, por “excelentes capacidades de trabalho”) de diminuto valor envolvido e do curto período de tempo - cerca de um mês - em que os factos terão ocorrido;

c) Tal pena de perda total da pensão de aposentação por 4 anos entendeu-se consentida pelo art°. 26°, alínea a) do Regulamento Disciplinar da PSP que prevê, em relação a agentes aposentados, que a pena de demissão seja substituída pela pena de perda da pensão, norma que, se interpretada, como foi, no sentido da perda de 100% da pensão pelo período de 4 anos é manifestamente desconforme com a lei constitucional se o visado não tiver outros meios de subsistência, por não ser compatível com a reserva de um “mínimo adequado e necessário a uma sobrevivência condigna”

d) Daí que ao recorrente devia assegurar-se uma pensão de reforma sobrante nunca inferior ao montante do salário mínimo nacional (cfr. o Ac. STJ de 10/3/98, BMJ 475, 764) violando aquela interpretação simultaneamente o art°. 1° (dignidade da pessoa humana) o art°. 19° (“Os órgãos de soberania podem, conjunta ou separadamente, suspender o exercício dos direitos, liberdades e garantias...”), o artigo 26°, no seu n° 3 (“A lei garantirá a dignidade pessoal...”), a alínea f) do n° 1 do artigo 59° (que garante a todos os trabalhadores o direito a “assistência e justa remuneração, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional”), a alínea a) do n° 2 do artigo 59° (que estabelece incumbir ao estado assegurar as condições de trabalho, retribuição e repouso a que os trabalhadores têm direito, nomeadamente: “o estabelecimento e a actualização do salário mínimo nacional, tendo em conta, entre outros factores, as necessidades dos trabalhadores, o aumento do custo de vida, o nível de desenvolvimento das forças produtivas, as exigências da estabilidade económica e financeira e a acumulação para o desenvolvimento”), e o artigo 63°, todos da CRP.

Termos em que na procedência do recurso, deve revogar-se o acórdão recorrido e, em consequência, ser declarado nulo ou anulado o despacho recorrido que aplicou ao recorrente a pena de demissão convertida em perda do direito à totalidade da pensão de aposentação pelo período de quatro anos, por violação do art°. 26° n° 1, e) do Regulamento Disciplinar da P.S.P. uma vez que esta norma, na interpretação concreta que lhe foi fixada, e não tendo o visado outro qualquer meio de subsistência, implica a simultânea violação dos artigos 1°, 19°, n° 3 do artigo 26°, alínea f) do n° 1 e alínea a) do n° 2 do artigo 59° e artigo 63°, todos da Constituição da República Portuguesa.

2. Cumpre, desde logo, delimitar o âmbito do presente recurso.

O recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro (LTC) cabe das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo. Trata-se, portanto, de um recurso de natureza normativa cujo objecto consiste em norma aplicada na decisão recorrida apesar da acusação de inconstitucionalidade.

Excede, por isso, este âmbito o que o recorrente alega quanto aos vícios que afectariam tanto a decisão jurisdicional recorrida directamente considerada, como ainda, por maioria de razão, a própria decisão administrativa contenciosamente sindicada.

Não compete ao Tribunal, por exemplo, avaliar a razoabilidade da pena disciplinar aplicada, nem sindicar os motivos que conduziram a autoridade administrativa recorrida a escolher a concreta sanção aplicada, tarefa que se inclui na função jurisdicional típica do Tribunal recorrido, cujo controle escapa à competência do Tribunal Constitucional. Cumpre, isso sim, verificar que o Tribunal recorrido fez aplicação, e com carácter essencial, da norma contida no Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RDPSP), aprovado pelo artigo 1.º da Lei n.º 7/90 de 20 de Fevereiro.

3. O preceito em que se inclui a norma questionada tem a seguinte redacção:

Artigo 26.º

Situação de aposentação e de licença ilimitada

1 - Relativamente aos funcionários e agentes aposentados, verificam-se as seguintes especialidades:

a) A pena de suspensão é substituída pela de multa, que não poderá exceder o quantitativo correspondente a 20 dias de pensão;

b) A pena de aposentação compulsiva será substituída pela perda direito à pensão pelo período de três anos;

c) A pena de demissão será substituída pela perda do direito à pensão pelo período de quatro anos.

2 - Aos funcionários e agentes na situação de licença ilimitada são aplicáveis as penas previstas nas alíneas a), b), f) e g) do n.º 1 do artigo 25.º

Ao recorrente foi aplicada a norma constante da alínea c) do n.º 1 do preceito, razão pela qual a pena de demissão que em princípio lhe caberia foi substituída pela perda do direito à pensão pelo período de quatro anos.

A acusação de inconstitucionalidade assenta essencialmente na incompatibilidade do seu comando com a reserva de um “mínimo adequado e necessário a uma sobrevivência condigna”, alegadamente garantido pelos artigos 1º, 19º, 26º n.º 3, 59º nºs 1 alínea f) e 2 alínea a) e 63º da Constituição, pelo que seriam violados o princípio da dignidade da pessoa humana, a garantia de que os órgãos de soberania não podem, conjunta ou separadamente, suspender o exercício dos direitos, liberdades e garantias, o de que a lei garantirá a dignidade pessoal, a garantia aos trabalhadores do direito a “assistência e justa remuneração, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional”, a incumbência do Estado de assegurar as condições de trabalho, retribuição e repouso a que os trabalhadores têm direito, nomeadamente, “o estabelecimento e a actualização do salário mínimo nacional, tendo em conta, entre outros factores, as necessidades dos trabalhadores, o aumento do custo de vida, o nível de desenvolvimento das forças produtivas, as exigências da estabilidade económica e financeira e a acumulação para o desenvolvimento”, assim como seria violado o direito à segurança social.

4. A questão de inconstitucionalidade foi colocada ao Supremo Tribunal Administrativo de forma sensivelmente idêntica. O acórdão recorrido resolveu-a da seguinte forma:

4. Afirma ainda o recorrente jurisdicional, contra o decidido, que a pena de perda total da pensão por quatro anos é desconforme com os princípios constitucionais do direito a um mínimo necessário à vida condigna e aos artigos 19° n.° 1; 59° n.° 1 al. f) e n.°2 al. a) e também 63º.

O Acórdão recorrido refere que se trata de argumento “ad terrorem”, uma vez que são invocadas as consequências e não o erro. Considera porém, que sendo a perda da pensão limitada no tempo ela representa um sacrifício como todas as sanções, mas não viola as normas constitucionais apontadas pelo recorrente. Nas conclusões o recorrente insiste em que fica privado do mínimo adequado a uma sobrevivência condigna, não podendo a sanção ir além do equivalente ao salário mínimo nacional.

Porém, para a aplicação das penas disciplinares a entidade decidente não tem de averiguar da situação económica do arguido, sendo que as prestações sociais de que eventualmente carece e que o Estado tem de lhe facultar, como mínimo de sobrevivência, de acordo com as leis da previdência e da assistência, não interferem com a aplicação de pena disciplinar de carácter económico traduzida na suspensão por três ou quatro anos da pensão de aposentação.

A questão também não se reconduz exactamente ao que sucede com a impenhorabilidade da parte que excede 2/3 da pensão (art. 824° n.° 1 b) do CPC), porque não se trata aqui de penhora, mas de sanção administrativa e, por um raciocínio desse tipo também as penas expulsivas seriam contrárias à dignidade humana.

O direito sancionatório em que são aplicadas penas de carácter económico só assume sentido como medida excepcional perfeitamente independente de todas as considerações e mecanismos necessários para acorrer às necessidades básicas, os quais numa sociedade solidária têm lugar e devem funcionar eficazmente, mas sem obstaculizar o funcionamento do direito disciplinar.

Diferentes são as considerações sobre penhorabilidade porque aí estarão em causa direitos patrimoniais do credor e do devedor em condições de paridade, sem necessidade de valorizar interesses públicos como os que presidem ao direito disciplinar do funcionalismo público e em especial das forças de segurança.

Deste modo não se consideram violados os artigos 1°; 19° 26° n.° 3; 59° n.° 1 -f) e n.º 2 a) e 63° da CRP.

5. O Tribunal Constitucional já se pronunciou sobre questão semelhante. Fê-lo no Acórdão 442/2006, no qual, depois de recordar a jurisprudência do Tribunal sobre a inconstitucionalidade de normas que permitem a penhora de rendimentos provenientes de pensões sociais ou rendimentos do trabalho de montante não superior ao salário mínimo nacional, diz o seguinte:

"[...]

10. A questão de constitucionalidade que está colocada nos presentes autos é, porém, diferente da que foi objecto daqueles arestos. É que, neste caso, a afectação da pensão de aposentação não resulta de um acto de penhora, visando a satisfação coerciva de um direito de crédito não satisfeito voluntariamente pelo devedor, traduzindo-se antes numa forma de pena disciplinar que visa punir uma infracção da mesma natureza praticada pelo titular da pensão. Cabe, porém, perguntar: uma vez que a aplicação da pena disciplinar de perda da pensão é também ela susceptível de pôr em causa a possibilidade de satisfação das necessidades básicas do respectivo titular, não valerão igualmente, não obstante a diferença que se apontou no início, as razões que conduziram ao juízo de inconstitucionalidade que naqueles arestos se formulou?

A esta questão há que responder negativamente. Com efeito, como se verá já de seguida, além da diferença já assinalada entre as duas situações, outras existem ainda que impedem que o juízo de inconstitucionalidade que se formulou em alguns dos arestos supra referidos seja directamente transponível para a situação que agora nos ocupa.

Vejamos.

10.1. Em primeiro lugar, verifica-se que, enquanto que a finalidade que a penhora visa alcançar - a satisfação integral de um crédito não voluntariamente satisfeito - não é, em circunstâncias normais, afectada, de modo definitivo, pela impossibilidade de atingir uma parte - considerada necessária à garantia de uma sobrevivência minimamente condigna - da pensão do respectivo titular -, uma vez que, em princípio, o crédito poderá ser ainda integralmente satisfeito, embora ao longo de um período de tempo mais dilatado -, as legítimas finalidades de natureza repressiva e preventiva que fundamentam a pena disciplinar, ao invés, seriam sempre, ao menos em parte, definitivamente prejudicadas pela inaplicabilidade, decorrente de um eventual juízo de inconstitucionalidade da norma que agora vem questionada. [...]

10.3. Acresce, finalmente, que mesmo naquelas hipóteses em que isso aconteça - isto é, nos casos em que da aplicação do preceito cuja constitucionalidade vem questionada resulte a privação do mínimo considerado indispensável à garantia de uma sobrevivência minimamente condigna do pensionista - sempre este poderá recorrer aos mecanismos assistenciais normais, previstos no ordenamento jurídico português, para fazer face a situações de inaceitável carência social, fazendo aí a prova da alegada situação de necessidade. Ora, estando disponíveis no sistema mecanismos que visam, no limite, assegurar uma sobrevivência minimamente condigna do pensionista, não se poderá concluir, no caso, ponderados os diversos valores em presença, que fica violado o princípio fundamental da dignidade da pessoa humana – “vector axiológico estrutural da própria Constituição”, como se escreveu no acórdão nº 306/2005, já citado.

11. Nestas circunstâncias, em face do que se expôs, resta apenas concluir, no presente caso, pela não desconformidade constitucional da norma constante do artigo 15º, nº 1, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, na parte em que permite que aos funcionários e agentes aposentados abrangidos por esse Estatuto possa ser aplicada, em caso de infracção disciplinar, a pena de perda da pensão por tempo igual à pena de inactividade que seria de aplicar não fora a situação de aposentação.[...]"

A doutrina seguida neste aresto é de manter.

Na verdade, o julgamento desta questão distancia-se da solução encontrada quanto à satisfação de um direito de crédito. Aqui, estamos em presença de uma pena disciplinar que visa, dando satisfação a um interesse público, punir uma infracção violadora de determinados deveres funcionais, ainda que praticada numa situação de aposentação, na execução da qual é admissível que o arguido suporte um incómodo que se repercuta nas suas condições de vida.

Por outro lado, mesmo no caso em que da aplicação da norma resulte a privação do mínimo considerado indispensável à garantia de uma sobrevivência condigna, sempre o interessado poderá recorrer aos mecanismos assistenciais previstos no ordenamento jurídico, destinados a fazer face a situações de carência económica. Havendo mecanismos que visam assegurar uma sobrevivência minimamente condigna do cidadão, não poderá, com efeito, concluir-se que pela aplicação da questionada norma fica violado o princípio da dignidade da pessoa humana, ou qualquer outro previsto nos artigos 1º, 19º, 26º n.º 3, 59º nºs 1 alínea f) e 2 alínea a) e 63º da Constituição, como alega o recorrente.

Nestes termos, resta concluir pela não desconformidade constitucional da norma constante do artigo 26º n.º 1 alínea c) no Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RDPSP), aprovado pelo artigo 1.º da Lei n.º 7/90 de 20 de Fevereiro, na parte em que permite que aos funcionários e agentes aposentados a pena de demissão seja substituída pela perda do direito à pensão pelo período de quatro anos.

6. Em face do exposto, decide-se negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC.

Lisboa, 26 de Setembro de 2006

Carlos Pamplona de Oliveira

Maria Helena Brito

Rui Manuel Moura Ramos

Maria João Antunes

Artur Mauricio