490/06 · Tribunal Constitucional

Acórdão 439/06

ACÓRDÃO N.º 439/2006

Processo n.º 490/06

3ª Secção

Relatora: Conselheira Maria dos Prazeres Pizarro Beleza

Acordam, em conferência, na 3ª Secção

do Tribunal Constitucional:

1. A fls. 889 foi proferida a seguinte decisão sumária :

«1. A. e B., Lda., requereram, como incidente de recurso contencioso de anulação, providência cautelar contra o MUNICÍPIO DE ÁGUEDA e a interessada particular C., Lda., pretendendo a suspensão da eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Águeda, proferida em 30 de Abril de 2002, que declarou a utilidade pública da expropriação de um prédio identificado nos autos.

Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra de 21 de Setembro de 2005, de fls. 543, as requeridas foram absolvidas da instância, por se ter julgado verificada a excepção de caso julgado, nos seguintes termos:

“Ora, no caso em análise, verifica-se que o pedido efectivamente formulado nesta providência cautelar e na anterior suspensão de eficácia é na sua essência o mesmo – suspensão da deliberação que declarou a expropriação; os sujeitos são os mesmos, dado que a assembleia se integra no órgão colectivo Município (artigo 10.º do CPTA); e, também a causa de pedir é literalmente a mesma, sendo irrelevante a qualificação ou valoração jurídicas agora efectuadas pelos requerentes.”

Inconformados, os requerentes da providência vieram interpor recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Norte, tribunal que, por acórdão de 23 de Fevereiro de 2006, de fls. 680 e seguintes, decidiu “conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional, com a consequente revogação da sentença recorrida; negar a tutela cautelar requerida com base na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, com a consequente absolvição do pedido de ambos os requeridos”.

Na parte que agora releva, afirmou-se no acórdão o seguinte:

“ Todavia, o requisito autónomo previsto na sua alínea a), que, no nosso caso, se traduz na invocação da manifesta ilegalidade do acto impugnado, não foi, nem podia ter sido, invocado no processo acessório n.º 477/02.

(...) Impõe-se concluir, pois, que o caso julgado formado no processo urgente n.º 477/02 não se poderá estender a esta nova causa de pedir, tornando-se possível que, com base nela, seja repetida idêntica pretensão cautelar entre os mesmos sujeitos.

Na interpretação e aplicação do n.º 2 do artigo 5.º da Lei n.º 15/02, de 22 de Fevereiro, dever-se-á ter em consideração, portanto, o limite do caso julgado material: podem ser requeridas providências cautelares ao abrigo do novo código, como incidentes de acções já pendentes à data da sua entrada em vigor, desde que sobre a respectiva pretensão não exista caso julgado.

Neste âmbito, e só neste âmbito, teremos de negar razão à sentença recorrida, pois não ocorre caso julgado material no tocante à pretensão de suspensão de eficácia do acto enquanto alicerçada no requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.

(…) É duvidoso, desde logo, que um vício desta natureza possa apresentar-se de forma manifesta, ou seja, de forma a não deixar quaisquer dúvidas sobre a sua ocorrência, pois este é o alcance da evidência exigida pela alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.

Certo é, porém, que a ocorrência do vício de desvio de poder não resulta evidente da prova documental apresentada pelos recorrentes. Na verdade, e atendo-nos particularmente ao que eles invocam nos artigos 79.º a 141.º da sua petição inicial, é patente a necessidade de sujeitar ao fogo da prova pessoal a interpretação que vão fazendo da actuação – a montante do acto de declaração de utilidade pública do prédio em causa – dos órgãos do Município de Águeda.

Esta prova deverá ter lugar no âmbito do processo principal, onde a averiguação dos vícios imputados ao acto impugnado não fica limitada pela evidência de ilegalidade, mas vai fundo na senda de demonstrar a sua eventual ocorrência.

Ressuma do exposto, sem mais delongas, não ser manifesta a invocada ilegalidade do acto impugnado.

Deve, por conseguinte, ser julgado improcedente o pedido de suspensão de eficácia do acto de declaração de utilidade pública em causa, com ele caindo os restantes pedidos formulados, porque dele dependentes.”

Os requerentes vieram ainda pedir a aclaração do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, o que foi indeferido por acórdão de 23 de Março de 2006, de fls. 724.

2. Ainda inconformados, A. e B., Lda. vieram, a fls. 784, recorrer para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro.

Convidados, pelo despacho de fls. 805, a dar cumprimento ao disposto no n.º 1 do artigo 75º-A da Lei nº 28/82, os recorrentes a fls. 871 esclareceram que

"pretendem ver apreciada a constitucionalidade da alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, com o sentido interpretativo que lhe foi atribuído por este Digno Tribunal Central, ou seja, nos casos em que seja alegado desvio de poder (que se sustente ser evidente e que, por isso, se sustente encerrar uma ilegalidade manifesta) que necessite da produção de prova para se ter por verificado (naturalmente de uma forma sumária) não é possível, no fundo, a tutela cautelar, posto que essa prova só poderia ser levada a efeito no processo principal.

Em guisa de conclusão, temos que a norma sobre que impende o juízo de censura constitucional é a alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, quando referida ao direito à tutela jurisdicional efectiva e ao direito a uma tutela cautelar adequada, constantes dos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República – dimensões que integram, como é pacífico, o direito à tutela cautelar.”

No entender dos recorrentes, a decisão recorrida

“revelou-se uma verdadeira decisão surpresa.

Nessa medida, vêem-se os recorrentes na contingência de ter que lançar mão da doutrina firmada por aquele Tribunal no sentido de que só é possível conhecer inconstitucionalidade não suscitada durante o processo quando a decisão seja de todo em todo inusitada e imprevista – citando, ipsis verbis, a jurisprudência mais apertada que conhecemos deste alto tribunal.”

O recurso foi admitido, por decisão que não vincula este Tribunal (nº 3 do artigo 76º da Lei nº 28/82).

3. O recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade de normas interposto ao abrigo do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, como é o caso, destina-se a que este Tribunal aprecie a conformidade constitucional de normas, ou de interpretações normativas, que foram efectivamente aplicadas na decisão recorrida, não obstante ter sido suscitada a sua inconstitucionalidade “durante o processo” (al. b) citada), e não das próprias decisões que as apliquem. Assim resulta da Constituição e da lei, e assim tem sido repetidamente afirmado pelo Tribunal (cfr. a título de exemplo, os acórdãos nºs 612/94, 634/94 e 20/96, publicados no Diário da República, II Série, respectivamente, de 11 de Janeiro de 1995, 31 de Janeiro de 1995 e 16 de Maio de 1996).

É, ainda, necessário e que tal norma tenha sido aplicada com o sentido acusado de ser inconstitucional, como ratio decidendi (cfr., nomeadamente, os acórdãos nºs 313/94, 187/95 e 366/96, publicados no Diário da República, II Série, respectivamente, de 1 de Agosto de 1994, 22 de Junho de 1995 e de 10 de Maio de 1996); e que a inconstitucionalidade haja sido “suscitada durante o processo” (citada al. b) do nº 1 do artigo 70º), como se disse, o que significa que há-de ter sido colocada “de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer” (nº 2 do artigo 72º da Lei nº 28/82).

Conforme o Tribunal Constitucional tem repetidamente afirmado, o recorrente só pode ser dispensado do ónus de invocar a inconstitucionalidade ”durante o processo” nos casos excepcionais e anómalos em que não tenha disposto processualmente dessa possibilidade, sendo então admissível a arguição em momento subsequente (cfr., a título de exemplo, os acórdãos deste Tribunal com os nºs 62/85, 90/85 e 160/94, publicados, respectivamente, nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5º vol., págs. 497 e 663 e no Diário da República, II, de 28 de Maio de 1994).

4. Resulta da síntese acabada de fazer que o Tribunal Constitucional não pode conhecer do recurso interposto.

Em primeiro lugar, porque não é definido um objecto susceptível de ser apreciado neste recurso, tal como ele é configurado pela Constituição e pela Lei nº 28/82.

Como resulta da transcrição atrás efectuada, para negar provimento ao recurso então em julgamento o acórdão recorrido chegou à conclusão de que não se verificava o requisito da manifesta ilegalidade do acto impugnado, requisito esse exigido pela alínea a) do n.º 1 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos para ser decretada uma providência cautelar.

Essa conclusão assentou na falta de prova da evidência do vício invocado: "Certo é, porém, que a ocorrência do vício de desvio de poder não resulta evidente da prova documental apresentada pelos recorrentes". É verdade que esta afirmação – e que é claramente a ratio decidendi do acórdão – se segue a uma manifestação de dúvida quanto à possibilidade de que "um vício desta natureza [se] possa(…) apresentar de forma evidente (..,)" e que, seguidamente, o acórdão afirma que, não resultando da prova documental a evidência da ilegalidade, terá de haver lugar a "prova pessoal", a realizar no processo principal.

O acórdão não assentou a decisão proferida na impossibilidade de, em abstracto, ser decretada uma providência cautelar acessória a um processo em que se peça a anulação de um acto administrativo com fundamento em desvio de poder, por apenas ser possível, em abstracto também, provar tal vício, ainda que sumariamente, no processo principal.

Diferentemente, assentou-a na falta de demonstração da ilegalidade manifesta, tendo em conta os meios de prova que entendeu ser de considerar.

Assim, ainda que o Tribunal Constitucional pudesse retirar da questão definida pelos recorrentes uma norma, teria de concluir também pela impossibilidade de conhecimento do recurso, por não corresponder ao sentido com que o acórdão recorrido aplicou a al. a) do n.º 1 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Com efeito, o acórdão recorrido não interpretou tal preceito, como se disse já, com o sentido de que não é possível tutela cautelar quando se invoque desvio de poder, por só ser admissível a sua prova, ainda que sumária, no processo principal.

5. Em segundo lugar, porque também se não poderia considerar que, no presente recurso, se verificam as condições que o Tribunal Constitucional tem apontado como justificando a dispensa do ónus de invocar, "durante o processo", a inconstitucionalidade que se pretende seja apreciada.

Afirmam os recorrentes nunca terem discutido “a questão como o tribunal a colocou, discuti[ram] apenas que no caso vertente se tivesse verificado caso julgado, como pretendia o Município e decidiu o TAF de Coimbra.

Nesta medida, os AA. foram verdadeiramente surpreendidos pela interpretação que, em violação dos preceitos constitucionais infra citados, foi conferida ao estatuído no artigo 120.º, n.º 1, alínea a) do CPTA.

Não era crível ou razoável prever, não era algo que se pudesse de todo em todo cogitar, que o tribunal não visse a ilegalidade evidente que emerge da documentação junta; não podia o mais abnegado dos juristas antecipar ou de todo em todo prognosticar que o Tribunal viesse a proceder à infra mencionada interpretação, em moldes tão restritivos, do estatuído no artigo 120.º, n.º 1, alínea a), do CPTA.” (requerimento de interposição de recurso, fls. 790).

Esta transcrição confirma, note-se, que os recorrentes não estão a colocar ao Tribunal Constitucional uma questão de constitucionalidade normativa, mas a pretender que o Tribunal aprecie a decisão do caso concreto.

Só isso explica, aliás, que invoquem a surpresa quanto ao modo como o acórdão recorrido apreciou a prova documental que juntaram, não concluindo pela evidência da ilegalidade que apontam, para pretender justificar a razão pela qual só suscitaram a inconstitucionalidade quando recorreram para o Tribunal Constitucional.

Ora a surpresa que justifica a dispensa do ónus de suscitar oportunamente a inconstitucionalidade é a surpresa respeitante à interpretação (abstracta) adoptada para a norma aplicada pela decisão recorrida como ratio decidendi.

No caso, o acórdão recorrido retirou da al. a) do n.º 1 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos o requisito da manifesta ilegalidade do acto impugnado. Ora os recorrentes, como, nomeadamente, se pode verificar na conclusão 21.ª das alegações apresentadas no âmbito do recurso jurisdicional interposto para o Tribunal Central Administrativo Norte, sustentaram “a procedência da presente suspensão de eficácia de acordo com o parâmetro decisório previsto no artigo 120.º, n.º 1, alínea a), do CPTA” (cfr. fls. 594).

Não podiam, pois, ignorar que uma das questões principais a discutir no âmbito do recurso por eles próprios interposto se prendia com o carácter manifesto da ilegalidade por eles invocada.

6. Estão, pois, reunidas as condições para que se proceda à emissão da decisão sumária prevista no nº 1 do artigo 78º-A da Lei nº 28/82.

Nestes termos, decide-se não conhecer do objecto do recurso.

Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 8 ucs., em conjunto.»

2. Inconformados, os recorrentes reclamaram para a conferência, ao abrigo do disposto no nº 3 do artigo 78º-A da Lei nº 28/82, pretendendo a revogação da decisão sumária.

Começando por realçar a gravidade da situação do caso, os reclamantes manifestaram a sua discordância quanto aos fundamentos apontados para o não conhecimento do objecto do recurso.

Assim, e no essencial, observaram que "a prática ou um mínimo de conhecimento da realidade jurídico-administrativa confirma" que a Administração "não escreve jamais que decidiu uma determinada pretensão por razões distintas das que a lei refere", sendo "muito raro que o vício de desvio de poder possa ser retirado da prova documental apresentada – embora na situação concreta tal devesse suceder"; que o acórdão do Tribunal Central Administrativo aplicou efectivamente a alínea a) do n.º 1 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos "no sentido de que a prova do desvio de poder só pode ser feita no processo principal", não sendo possível no âmbito de uma providência cautelar, e que é esse sentido que, a seu ver, é inconstitucional; que, segundo o acórdão recorrido, quando esteja em causa a manifesta ilegalidade (obviamente referida ao art. 120 n.º 1 ali.) a) do CPTA ), nos casos em que esteja também em causa um vício de desvio de poder que seja carente de produção de prova testemunhal (como dissemos quase 99% dos casos, esta é a verdadeira dimensão da questão), de acordo com o julgamento que se pretende ver sancionado não é possível a tutela cautelar".

Quanto à oportunidade de suscitar a inconstitucionalidade, observam que "basta ler e bem interpretar o que se escreveu para concluir que a par da surpresa relativa à errónea interpretação da documentação (porque não dizê-lo), está a inusitada e surpreendente interpretação que pretendemos seja conhecida por este tribunal ".

Notificada para o efeito, a Câmara Municipal de Águeda sustentou o indeferimento da reclamação.

3. A reclamação é, todavia, improcedente.

Com efeito, a decisão recorrida é clara quanto à razão que a levou a indeferir a providência cautelar requerida: contrariamente ao que os requerentes sustentaram no recurso então julgado, a prova oferecida não logrou convencer o tribunal da manifesta ilegalidade do acto impugnado, no caso concreto. Como se viu, escreveu-se no acórdão recorrido que "certo é, porém, que a ocorrência do vício de desvio de poder não resulta evidente da prova documental apresentada pelos recorrentes."

Como se disse na decisão reclamada, é exacto que o Tribunal Central Administrativo manifestou a opinião de que é duvidoso que um vício como o desvio de poder se apresente como manifesto; afirmação que, naturalmente, se compreende, desde que se saiba o que está em causa numa acusação desta natureza.

Mas é igualmente exacto, como também ali se observou, que o Tribunal Central Administrativo foi bem claro quando afirmou que foi a falta de prova suficiente que, no caso, determinou o indeferimento da providência.

Nenhuma utilidade teria, pois, a apreciação, por este Tribunal, da questão de saber se seria ou não conforme com a Constituição uma norma segundo a qual não seria admissível a tutela cautelar "nos casos em que seja alegado desvio de poder", por impossibilidade de prova, ainda que sumária, naquele procedimento, por não ter sido determinante para o julgamento proferido no acórdão recorrido.

Torna-se, assim, desnecessário apreciar o segundo fundamento apresentado na reclamação.

4. Nestes termos, indefere-se a reclamação, confirmando-se a decisão de não conhecimento do recurso.

Custas pelos reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 20 ucs., em conjunto.

Lisboa, 12 de Julho de 2006

Maria dos Prazeres Pizarro Beleza

Vítor Gomes

Artur Maurício