216/06 · Tribunal Constitucional

Acórdão 399/06

ACÓRDÃO N.º 399/2006

Processo nº 216/06

1ª Secção

Relatora: Conselheira Maria João Antunes

Acordam, em conferência, na 1ª secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, em que são recorrentes A., B., C. e D. e recorridas a Câmara Municipal de Portimão e E., S.A., foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão daquele Supremo Tribunal, de 17 de Junho de 2003, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC).

2. Em 29 de Março de 2006, foi proferida decisão sumária (artigo 78º-A, nº 1, da LTC), pela qual se decidiu não tomar conhecimento do objecto do recurso, com os seguintes fundamentos:

«1. Estabelece a alínea b) do nº 1 do artigo 70º da LTC, em consonância com o disposto no artigo 280º, nº 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, que cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo. Suscitação que há-de ter ocorrido de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer (artigo 72º, nº 2, da LTC).

No caso presente, em cumprimento do disposto na parte final do nº 2 do artigo 75º-A da LTC, os recorrentes identificaram as peças processuais nas quais “esta questão [a questão de inconstitucionalidade] foi suscitada”.

Para averiguar se os recorrentes cumpriram o ónus da suscitação prévia da questão de constitucionalidade, o Tribunal só pode, porém, atentar, naquilo que os recorrentes sustentaram em sede de alegações de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, uma vez que o pedido de reforma de uma decisão – salvo situação excepcional, no caso não invocada e não verificada –, já não é um meio atempado para suscitar a questão de inconstitucionalidade.

Bem se compreende que assim seja: “a inconstitucionalidade haverá de suscitar-se antes de esgotado o poder jurisdicional do juiz sobre a matéria a que (a mesma questão de inconstitucionalidade) respeita. Um tal entendimento decorre do facto de se estar justamente perante um recurso para o Tribunal Constitucional, o que pressupõe, obviamente, uma anterior decisão do tribunal a quo sobre a questão (de constitucionalidade) que é objecto do mesmo recurso” (Acórdão do Tribunal Constitucional nº 61/92, Diário da República, II Série, de 18 de Agosto de 1992).

2. Na página 2, nº 3, f., das alegações de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, os recorrentes afirmaram que:

«f) A norma aplicada pela Sentença recorrida que determina a irrecorribilidade do acto administrativo viola o conteúdo essencial de diversos princípios e direitos fundamentais dos Recorrentes, designadamente o princípio do Estado de Direito, da igualdade, da tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos, da proporcionalidade e o direito fundamental de propriedade privada (artigo 62° da Constituição) (…)».

Afirmam depois que a norma cuja inconstitucionalidade invocaram “tinha ficado descrita nas alíneas anteriores dessa mesma pág. 2” (cfr. supra, ponto 3. do Relatório).

É manifesto que na alínea f), indicada pelos recorrentes, não foi identificada qualquer norma – na sua totalidade, em determinado segmento ou segundo certa interpretação – cuja inconstitucionalidade seja questionada. Por outro lado, ao contrário do sustentado pelos recorrentes, tão pouco tal norma ficara identificada nas alíneas anteriores da página 2 das alegações de recurso (cfr. supra, ponto 3. do Relatório).

De resto, não é sequer indicada a disposição legal a que se referem os recorrentes, quando, em sede de recurso de constitucionalidade, “a norma sujeita a fiscalização aparece sob a veste de um texto, de um preceito ou disposição (artigo, base, número, parágrafo, alínea) e é a partir dessa forma verbal que ela há-de ser encontrada, através dos métodos hermenêuticos” (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Coimbra Editora, vol. VI, 2ª edição, 2005, p. 166).

Pelo exposto, não pode dar-se por observado o ónus da suscitação da questão de inconstitucionalidade, durante o processo, de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer (artigos 70º, nº 1, alínea b), e 72º, nº 2, da LTC)».

3. Desta decisão vêm agora os recorrentes reclamar para a conferência, nos termos do nº 3 do artigo 78º-A da LTC, sustentando que:

«(…) a. Que a única norma aplicada na Sentença da 1ª Instância quanto à irrecorribilidade do acto impugnado foi o art. 25°, n° 1, da LPTA – cfr. alínea a) do número anterior desta Reclamação;

b. Que ao referirem “A norma aplicada pela Sentença recorrida que determina a irrecorribilidade do acto administrativo” na pág. 2, f.) das Alegações de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo de 23.10.2002, os Recorrentes não poderiam estar a referir-se a outro preceito que não ao art. 25°, n° 1, da LPTA, único aplicado pela Sentença recorrida – cfr. alínea b) do número anterior desta Reclamação;

c. Que a invocação da inconstitucionalidade suscitada na referida alínea f), pág. 2, das Alegações de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo de 23.10.2002, foi feita imediatamente após (à laia de conclusão) a caracterização da norma que delimita os actos administrativos judicialmente impugnáveis (actos destacáveis lesivos, actos externos, não tendo que ser horizontalmente definitivos), que a Sentença recorrida havia violado – cfr. alínea b) do número anterior desta Reclamação;

d. Que o Acórdão recorrido compreendeu perfeitamente a que norma e inconstitucionalidade os Recorrentes se pretendiam referir, pois na sua parte decisória referiu expressamente o art. 25º, n° 1, da LPTA e o art. 268°, n° 4, da Constituição – cfr. alínea c) do número anterior desta Reclamação;

e. Que quando o Tribunal Recorrido ainda podia e devia conhecer dessa inconstitucionalidade, os Recorrentes precisaram com todo o detalhe a norma cuja inconstitucionalidade invocavam – cfr. alínea d) do número anterior desta Reclamação.

8. Destas conclusões e quanto ao que aqui interessa, importa reter o seguinte:

a. que a norma cuja inconstitucionalidade ficou invocada retira-se sem qualquer esforço de uma única página das Alegações de recurso dos Recorrentes e da Sentença aí recorrida (se necessário fosse, ter-se-ia que invocar (i) o elemento sistemático da interpretação, aplicável aos textos legais, às decisões judiciais e aos escritos das partes, e (ii) o art. 236° e 239° do CC) – cfr. conclusões a., b. e c. do número anterior desta Reclamação;

b. que o Tribunal recorrido, única entidade a quem importava entender a inconstitucionalidade suscitada, compreendeu de pleno essa questão no próprio Acórdão recorrido e, em qualquer caso, quando ainda a podia e devia conhecer – cfr. conclusões d. e e. do número anterior desta Reclamação;

B. O pedido de reforma de um Acórdão pode ser, em determinados casos, um meio atempado de suscitar a questão de inconstitucionalidade e neste caso parece sê-lo.

Ainda que este Venerando Tribunal não adira à argumentação que ficou exposta nos números antecedentes, parece-nos que também por esta razão deve ser conhecido o objecto do recurso interposto.

9. Um dos requisitos de admissibilidade do presente recurso, nos termos do art. 72°, n° 2, da LTC, exige que a questão da inconstitucionalidade da norma haja sido suscitada “de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer”.

A jurisprudência deste Venerando Tribunal tem considerado que o momento normal para suscitar a questão da constitucionalidade é o das alegações para o tribunal recorrido. No entanto, esta jurisprudência também tem entendido que o pedido de reforma da decisão recorrida pode ser, em determinados casos, um meio atempado de suscitar a questão de inconstitucionalidade.

A Decisão Sumária reclamada considerou que, neste recurso, o pedido de reforma do Acórdão recorrido “já não é um meio atempado para suscitar a questão de inconstitucionalidade”.

10. Salvo o devido respeito, parece-nos que não é assim. Este entendimento suporta-se em duas razões:

a. a primeira, prende-se com o facto de o Acórdão recorrido ter confirmado a Sentença da 1ª Instância aduzindo um aspecto que esta Sentença não havia invocado.

Na verdade, a Sentença de 25.05.2002 não admitiu o recurso contencioso interposto por ter considerado o acto administrativo impugnado irrecorrível, por ser um acto preparatório e não lesivo (cfr. 1º e 3º parágrafos da pág. 5 dessa Sentença).

No Acórdão recorrido, de 17.06.2003, para além deste carácter preparatório e dessa não lesividade, invocou ainda que o acto administrativo impugnado “não produz quaisquer efeitos externos lesivos”(l° parágrafo da última página deste Acórdão).

Assim, a constatação de que, pelo menos formalmente, foi invocado no Acórdão recorrido um fundamento – a produção de efeitos externos – que não havia sido utilizado pela Sentença da 1ª Instância.

Foi precisamente por isso, por ter constatado que a norma aplicada nas duas instâncias não era exactamente a mesma, que no n° 14 do pedido de reforma/arguição de nulidade por omissão de pronúncia de 03.02.2005, os Recorrentes vieram dizer que “Em qualquer caso, idêntica ou com outra formalização, também é inconstitucional a norma aplicada no Acórdão sub judice”

Deste modo, porque esta nos parece ser uma daquelas situações em que o pedido de reforma pode constituir um desvio à regra de que a inconstitucionalidade deve ser suscitada antes de ser proferida a decisão recorrida (nestas situações – em que a norma aplicada nas duas instâncias não foi exactamente a mesma, o recorrente, como é natural, não teve oportunidade de suscitar a inconstitucionalidade da norma aplicada na última instância antes dessa decisão), este recurso deverá ser admitido.

b. a segunda razão prende-se com o facto de o Acórdão recorrido não se ter pronunciado sobre a questão da inconstitucionalidade normativa suscitada pelos Recorrentes nas alegações de recurso dirigidas a esse Tribunal com base num erro sobre os pressupostos quanto ao âmbito das conclusões das Alegações dos Recorrentes (cfr. Acórdão de 17.05.2005 e n°s. 1 a 4 do Requerimento dos Recorrentes de 07.06.2005).

Foi precisamente por ter sido cometida esta nulidade por omissão de pronúncia que os Recorrentes, em conjunto com o pedido de reforma de 03.02.2005, vieram arguir essa nulidade e reforçar a tese da inconstitucionalidade da norma aplicada na Sentença recorrida que o Acórdão recorrido não havia conhecido.

Deste modo, o Tribunal recorrido teve 3 situações em que deveria ter conhecido a inconstitucionalidade invocada e não conheceu: (i) no Acórdão recorrido de 17.06.2003 que conheceu das Alegações de 23.10.2002; (ii) no Acórdão de 17.05.2005 que conheceu o pedido de reforma/arguição de nulidade de 03.02.2005; e (iii) no Acórdão de 10.01.2006 que conheceu do pedido de reforma de 07.06.2005.

Considerando este circunstancialismo processual, parece-nos que os Recorrentes cumpriram o dever/critério do referido art. 72°, n° 2, da LTC, pois por diversas vezes suscitaram a questão da inconstitucionalidade que nos ocupa “de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer” O que não pode admitir-se é os Recorrentes ficarem prejudicados pelo facto de no Acórdão recorrido ter sido cometida a referida nulidade por omissão de pronúncia.

De facto, para além das Alegações de 23.10.2002, a questão de inconstitucionalidade foi colocada de forma clara a perceptível no pedido de reforma/arguição de nulidade de 03.02.2005 e no pedido de reforma de 07.06.2005, de modo a que o douto Tribunal recorrido tivesse o dever de a conhecer. Apenas porque aquele não o fez no Acórdão recorrido é que os Recorrentes se viram obrigados a levantar novamente a questão da inconstitucionalidade da única forma que tinham à sua disposição: arguição de nulidade por omissão de pronúncia e subsequente pedido de reforma.

11. Este entendimento, sai ainda reforçado por duas ordens de considerações:

a. a ratio legis do requisito previsto no art. 72°, n° 2, da LTC “visa a obtenção de uma decisão susceptível de ser impugnada perante o TC, de forma a evitar que este, ao conhecer da questão sem a certeza de a mesma ter sido pelo menos implicitamente ponderada, se substitua à instância recorrida, desta forma ultrapassando os seus poderes de cognição e desnaturando o próprio sentido de recurso que é a reavaliação de anterior decisão” (Guilherme da Fonseca e Inês Domingos, Breviário de Direito Processual Constitucional, 2ª ed., págs. 47 e 48). Ora, neste processo esta situação não se verificava, pois o que se deparou a este Venerando Tribunal foi a invocação de uma inconstitucionalidade é um efectivo e assumido não conhecimento da questão de inconstitucionalidade por parte do Tribunal recorrido

b. por outro lado, nesta situação processual o poder jurisdicional do Tribunal a quo não se esgotou com a prolação do Acórdão recorrido. De facto, o art. 668°, n° 1, d), do CPC permite às partes invocarem a nulidade da Sentença “quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar” e, nesses casos, o Tribunal deve decidir, a posteriori a questão de que não conheceu. Desta forma, não pode dizer-se que com o Acórdão recorrido se tenha esgotado o poder jurisdicional do Tribunal recorrido (arts. 666°, n° 2, e 668°, n° 1, d), do CPC). Se assim fosse, deixaríamos questões tão relevantes como a omissão de pronúncia num vazio jurídico-processual, numa clara violação do direito fundamental dos cidadãos ao Direito e a uma tutela jurisdicional efectiva (art. 20° da CRP).

Nestes precisos termos, o Acórdão deste Venerando Tribunal, de 22.10.2004: “Uma das características da reforma do processo civil de 1995/1996 foi a atenuação da rigidez do princípio do esgotamento do poder jurisdicional do juiz quanto à matéria da causa logo que proferisse sentença, constante do artigo 666.°, n.° 1, do CPC. Essas alterações manifestaram-se em dois níveis: na possibilidade de o juiz suprir nulidades da sentença arguidas em recurso dela interposto (artigo 668.°, n.° 4) e de proceder à sua reforma (artigo 669.°, n.° 2), mesmo que tal implicasse modificação da decisão de mérito”.

Nestes termos, porque com o Acórdão recorrido não se encontrava esgotado o poder jurisdicional do Tribunal a quo, no sentido de que este podia e devia conhecer ainda da arguição de nulidade por omissão de pronúncia, e porque não se encontra verificada a letra e ratio legis do art. 72°, n° 2, da LTC, deve ser alterada a douta Decisão Sumária reclamada e conhecido o objecto deste recurso».

4. Notificadas desta reclamação, as recorridas não responderam.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A decisão sumária que é objecto desta reclamação concluiu pelo não conhecimento do objecto do recurso para o Tribunal Constitucional, com fundamento na inobservância do ónus da suscitação da questão de inconstitucionalidade, durante o processo, de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida (artigos 70º, nº 1, alínea b), e 72º, nº 2, da LTC).

Com a fundamentação da decisão reclamada há que reafirmar a inobservância deste ónus, tendo presente que esta decisão não se cingiu à passagem da peça processual indicada pelos então recorrentes, em cumprimento do disposto na parte final do nº 2 do artigo 75º-A da LTC, e que os pontos 2., 6. a 8., 12 a 18., 19 a 21. e 22. a 25. das alegações de recurso (cfr. fls. 464 e 247, 251 a 253, 258 a 261, 262 a 265 e 267 a 269 dos autos), agora indicados pelos reclamantes, também não invalidam o juízo então formulado.

Em sede de recurso de constitucionalidade, ao abrigo do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 70º da LTC, importa ter presente que, «quando se pretenda questionar a constitucionalidade de uma dada interpretação normativa, é indispensável que a parte identifique expressamente essa interpretação ou dimensão normativa, em termos de o Tribunal, no caso de a vir a julgar inconstitucional, a poder enunciar na decisão, de modo a que os respectivos destinatários e os operadores do direito em geral fiquem a saber que essa norma não pode ser aplicada com tal sentido.

Não é, deste modo, como vem reiteradamente decidindo o Tribunal Constitucional, forma idónea e adequada de suscitar uma questão de inconstitucionalidade normativa a simples invocação de que seria inconstitucional (…) certa ou certas normas legais na interpretação que a decisão das instâncias lhes conferiu, não suficientemente definida ou precisada pelo recorrente (…), cabendo sempre à parte que pretende suscitar adequadamente uma questão de inconstitucionalidade normativa o ónus de especificar qual é, no seu entendimento, o concreto sentido com que tal norma ou normas foram realmente tomadas no caso concreto pela decisão que se pretende impugnar perante o Tribunal Constitucional» (Lopes do Rego, “O objecto idóneo dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade: as interpretações normativas sindicáveis pelo Tribunal Constitucional”, Jurisprudência Constitucional, 3, 2004, p. 8).

2. Com a fundamentação da decisão reclamada, importa ainda reafirmar que o incidente pós-decisório que os reclamantes referem – arguição de nulidade por omissão de pronúncia –não é meio idóneo e atempado para suscitar uma questão de inconstitucionalidade (cf., entre outros, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 61/92, Diário da República, II Série, de 18 de Agosto de 1992), não se reconduzindo a situação dos presentes autos aos “casos anómalos” em que o recorrente não teve oportunidade processual para suscitar a questão de constitucionalidade durante o processo e que, por isso mesmo, justificam que seja salvaguardado o direito ao recurso de constitucionalidade, dispensando-o de levantar a questão antes de ser proferida a decisão recorrida: “o interessado não teve a possibilidade de suscitar a questão em virtude de não lhe ter sido dada qualquer oportunidade para intervir no processo antes da decisão”; o interessado interveio no processo, mas “a questão da inconstitucionalidade só pôde colocar-se perante um circunstancialismo ocorrido já após a sua última intervenção processual e antes da decisão”; “ao interessado não foi exigível que antevisse a possibilidade de aplicação da norma ao caso concreto, de modo a impor-se-lhe o ónus de suscitar a questão antes da decisão” (cf. Guilherme da Fonseca/Inês Domingos, Breviário de Direito Processual Constitucional2, Coimbra Editora, p. 52 e Acórdão do Tribunal Constitucional nº 334/2005, não publicado). Quanto a este último caso, é de salientar que o decidido pelo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de Junho de 2003, louva-se em jurisprudência anterior sobre a matéria.

3. Por último, importa destacar que a conclusão de que o incidente pós-decisório não é meio idóneo e atempado para suscitar uma questão de inconstitucionalidade em nada se relaciona com o facto de a decisão recorrida não ter apreciado tal questão. Se, durante o processo, for colocada, de forma adequada e atempada, ao tribunal recorrido uma questão de inconstitucionalidade, o Tribunal Constitucional aprecia-a, ainda que este tribunal o não tenha feito (assim, a título meramente exemplificativo, pois que se trata de jurisprudência uniforme, cfr. Acórdão nº 318/90, Diário da República, II Série, de 15 de Março de 1991).

Como os reclamantes não contrariaram o sustentado na decisão sumária, demonstrando que suscitaram adequada e atempadamente, durante o processo, a questão de inconstitucionalidade que pretendiam ver apreciada, resta concluir pelo indeferimento da presente reclamação.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação e, em consequência, confirmar a decisão reclamada.

Custas pelos reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte ) unidades de conta.

Lisboa, 28 de Junho de 2006

Maria João Antunes

Rui Manuel Moura Ramos

Artur Maurício