491/05 · Tribunal Constitucional

Acórdão 114/06

ACÓRDÃO N.º 114/2006

Processo n.º 491/05

3ª Secção

Relatora: Maria dos Prazeres Pizarro Beleza

Acordam, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional:

1. A., que exerceu funções como Técnica de Justiça Adjunta nos serviços do Ministério Público, em último lugar, na 5ª Secção do DIAP – Lisboa, interpôs recurso contencioso de anulação do acórdão do Conselho Superior do Ministério Público, de 27 de Novembro de 2002, que negara provimento ao recurso da deliberação do Conselho dos Oficiais de Justiça, de 10 de Julho de 2002, que lhe aplicara a pena de disciplinar de demissão.

Na petição de recurso, e apenas para o que agora interessa, a recorrente suscitou a inconstitucionalidade da norma do n.º 2 do artigo 118º do Decreto-Lei n.º 343/99, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 96/2002, de 12 de Abril, por violação do disposto no n.º 3 do artigo 218º da Constituição.

Pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17 de Março de 2005, de fls. 85, foi negado provimento ao recurso.

Para o efeito, e após análise do acórdão n.º 73/2002 do Tribunal Constitucional (Diário da República, I Série A, de 16 de Março de 2002), indicado aliás pela recorrente para sustentar a inconstitucionalidade que alegou, o Supremo Tribunal Administrativo afirmou o seguinte:

“Como se escreve no (...) acórdão [do Supremo Tribunal Administrativo] de 26.05.2004, versando situação idêntica à dos presentes autos, «A leitura das novas redacções destas normas evidencia que o legislador do DL 96/02 considerou que a razão que tinha motivado o juízo de inconstitucionalidade das suas primitivas redacções fora a atribuição de competência exclusiva ao COJ para decidir sobre o mérito profissional e o exercício da acção disciplinar dos funcionários de justiça e, nesse convencimento, retirou-lhe essa competência e atribuiu-a, consoante os casos, ao Conselho Superior da Magistratura, ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, para quem cabe recurso hierárquico necessário das deliberações daquele Conselho.

E esta interpretação é inteiramente correcta porquanto, por um lado, o citado preceito constitucional não impõe que do Conselho Superior da Magistratura façam parte funcionários judiciais quando nele se apreciem as referidas matérias, prevendo apenas essa possibilidade, e, por outro, porque o Conselho Superior da Magistratura e o Conselho Superior do Ministério Público são órgãos com assento constitucional e com igual dignidade que, em boa parte, têm atribuições e competências semelhantes, pelo que a referência feita no artigo 218º, n.º 3, da CRP ao Conselho Superior da Magistratura não significa que este seja o único a quem possa ser atribuída a competência para decidir as supra referidas matérias. (...)»

(...)

Alega, de seguida, a recorrente que a atribuição de competência para conhecer de tais matérias, em sede de recurso hierárquico, ao CSMP, pelo artigo 118º do EFJ (redacção introduzida pelo DL n.º 96/2002) disposição em que se apoia a deliberação recorrida, é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade consagrado nos artigos 13º e 18º da CRP.

Sustenta que aquela disposição estatutária ao prever, no seu n.º 2, a impugnação hierárquica das deliberações do COJ para o CSM, o CSTAF ou CSMP, consoante os casos, criou «uma perfeita desigualdade de critérios na apreciação das mesmas questões de classificação e disciplinares», desigualdade que se manifesta «no facto de serem diferentes órgãos, com composições diferentes e critérios diferentes a apreciar questões de igual teor».

Não lhe assiste, porém, razão.

Na verdade, como se escreve no acórdão de 2-12-2004, Proc. n.º 718/04, em que foi tratada idêntica situação, «(....)a circunstância de o artigo 118º, n.º 2, do EFJ prever o recurso hierárquico das deliberações do COJ, relativas à classificação de serviço ou à acção disciplinar, para o CSM, o CSTAF ou CSMP, consoante os casos, ou seja, consoante o tipo de funções a que o funcionário se encontra adstrito, não consubstancia qualquer tipo de arbítrio ou discriminação ilegítima, pois que a diversidade do órgão competente para a apreciação daquele recurso decorre justamente da diversidade da situação fáctica subjacente, ou seja, de o funcionário prestar serviço nas secretarias judiciais, nas secretarias dos tribunais administrativos e fiscais, ou nos serviços do Ministério Público, implicando naturalmente uma específica e adequada capacidade dos serviços inspectivos de cada um dos referidos Conselhos ara uma correcta apreciação de tais matérias.

E tão pouco incorre em qualquer restrição ilegal de direitos, que, aliás, o recorrente não concretiza.

É o que se passa, aliás, com a classificação de serviço e a acção disciplinar relativa aos magistrados judiciais e do Ministério Público, igualmente levada a cabo pelos referidos Conselhos Superiores, consoante as funções e tribunais em que prestam serviço, nos termos dos respectivos Estatutos orgânicos.

A solução legislativa adoptada pela norma em causa tem, pois, adequado suporte material, não implicando qualquer violação dos limites externos da «discricionariedade legislativa», pelo que não afronta os invocados preceitos constitucionais.”

2. A. veio então recorrer deste acórdão para o Tribunal Constitucional, “indicando que o recurso tem como objecto unicamente a questão de inconstitucionalidade e como fundamento legal a alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, mais concretamente, a norma jurídica em apreciação é o n.º 2 do artigo 118º do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, por violação do n.º 3 do artigo 218º da CRP” (requerimentos de fls. 102 e 108).

O recurso foi admitido, por decisão que não vincula este Tribunal (nº 3 do artigo 76º da Lei nº 28/82).

3. Notificadas para o efeito, as partes apresentaram alegações.

Quanto à recorrente, e em síntese, sustentou a inconstitucionalidade que suscitou, invocando para tanto: que se mantém a razão que levou à declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral proferida no acórdão n.º 73/2002 deste Tribunal, a violação do n.º 3 do artigo 218º da Constituição; e que a norma impugnada viola o princípio da igualdade (artigos 13 º e 18º da Constituição), por implicar procedimentos e instâncias de recurso diversas consoante os serviços em que os oficiais de justiça estão colocados.

Referiu ainda outras questões de constitucionalidade que não colocou no requerimento de interposição de recurso, e concluiu afirmando (ponto 85 das alegações) que “pretende que sejam declaradas inconstitucionais as normas constantes do EFJ que foram alteradas pelo DL n.º 96/2002 por se encontrarem em manifesta oposição com os artºs 218º, n.º 3, 13º e 18º da CRP".

O Conselho Superior do Ministério Público sustentou a não inconstitucionalidade da norma do n.º 2 do artigo 118º do já citado Estatuto, nos termos constantes, quer do acórdão recorrido, quer do acórdão do Tribunal Constitucional n.º 299/2005 (Diário da República, II série, de 28 de Julho de 2005).

4. Cumpre começar por definir o objecto do recurso.

Como se referiu, a recorrente, nas alegações, suscita a inconstitucionalidade de normas que não podem ser conhecidas neste recurso, quer porque não foram oportunamente incluídas no respectivo objecto pelo requerimento de interposição, quer por não terem sido aplicadas na decisão recorrida.

Para além disso, o n.º 2 do artigo 118º do Estatuto apenas pode ser apreciado na parte aplicada pela decisão recorrida.

Assim, o objecto do presente recurso restringe-se à norma constante do n.º 2 do artigo 118º do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, na redacção resultante do Decreto-Lei n.º 96/2002, de 12 de Abril, na parte em que prevê que das deliberações do Conselho dos Oficiais de Justiça proferidas no âmbito do poder disciplinar que lhe é atribuído pela alínea a) do n.º 1 do artigo 111º do mesmo diploma cabe recurso para o Conselho Superior do Ministério Público, quando se trate de oficiais de justiça pertencentes aos quadros de pessoal dos serviços do Ministério Público.

4. O n.º 2 do artigo 118º do Estatuto, na versão também aqui relevante, já foi efectivamente apreciado pelo Tribunal Constitucional, no citado acórdão n.º 299/2005, embora na parte relativa à competência para julgar recursos interpostos de deliberações do Conselho dos Oficiais de Justiça sobre o mérito profissional dos oficiais de justiça pertencentes aos quadros dos serviços do Ministério Público.

Neste acórdão, após a análise, quer da evolução legislativa, quer da jurisprudência constitucional relevante, o Tribunal Constitucional decidiu “Não julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 111.º, n.º 1, alínea a), e 118.º, n.º 2, do Estatuto dos Funcionários de Justiça, aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, na redacção introduzida pelo Decreto‑Lei n.º 96/2002, de 12 de Abril, enquanto conferem competência ao Conselho Superior do Ministério Público para co­nhecer dos recursos interpostos de deliberações do Conselho dos Oficiais de Justiça que apre­ciaram o mérito profissional de oficiais de justiça pertencentes aos quadros de pessoal dos serviços do Ministério Público”.

Entendeu então o Tribunal que o juízo de inconstitucionalidade formulado, embora com votos de vencido, no acórdão n.º 73/2002 – acórdão que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação do n.º 3 do artigo 218º da Constituição, “das normas constantes dos artigos 98º e 111º, alínea a), do Estatuto dos Oficiais de Justiça, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, e das normas constantes dos artigos 95º e 107º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 376/87, de 11 de Dezembro, na parte em que delas resulta a atribuição ao Conselho dos Oficiais de Justiça da competência para apreciar o mérito e exercer a acção disciplinar relativamente aos oficiais de justiça” – não implica o mesmo juízo de inconstitucionalidade quanto à norma então em apreciação.

Para o efeito, disse-se no acórdão n.º 299/2005:

«Para quem (...) adira à posição expressa nos aludidos votos de vencido apostos aos Acórdãos n.º 145/2000, 159/2001, 244/2001, 285/2001 e 73/2002, entendendo que a definição constitucionalmente impostergá­vel da competência do CSM é apenas a que consta do n.º 1 do artigo 217.º da CRP (“a no­meação, a colocação, a transferência e a promoção dos juízes dos tribunais judi­ciais e o exercício da acção disciplinar” sobre esses mesmos juízes) e que o artigo 218.º, n.º 3, visou tão‑só legitimar a integração de funcionários de justiça naquele órgão se e quando a lei ordi­nária alargasse a competência do CSM à apreciação do mérito profissional e ao exercício do poder disciplinar sobre os funcionários de justiça, é óbvio que nenhuma inconstitucionalidade por violação deste última norma existe com a atribuição ao CSMP de competência para co­nhecer dos recursos interpostos de deliberações do COJ que apre­ciem o mérito profissional e exerçam a acção disciplinar relativamente aos oficiais de justiça pertencentes aos quadros de pessoal dos serviços do Ministério Público.

Mas mesmo quem adira à corrente jurisprudencial maioritária do Tribunal Constitucional, que culminou no Acórdão n.º 73/2002, chegará à mesma conclusão, aten­dendo a que esses juízos de inconstitucionalidade tiveram por justificação a necessidade de assegurar a independência dos tribunais – naturalmente, dos tribunais judiciais, únicos sob a égide do CSM. Recuperando formulações do Acórdão n.º 145/2000, foi para colocar “os juí­zes dos tribunais judiciais [sublinhado acrescentado] (...) a coberto de ingerências do Go­verno e da Administração” que “a Constituição criou um órgão pró­prio de governo da ma­gistratura judicial [sublinhado acrescentado] – o Conselho Superior da Magistratura –, que pas­sou a ter como função essencial a gestão e a disciplina” daqueles magistrados, ficando “proi­bida toda a intervenção ex­terna di­recta na nomeação, colocação, transferência e pro­moção dos juí­zes, bem como na respectiva disciplina” e que “é ainda esta necessidade e fina­lidade de ga­rantir a independên­cia dos tri­bunais da forma mais completa possível que vem justificar que ao Conselho Supe­rior da Ma­gistratura seja também atribuída a competência para deci­dir as matérias relativas à aprecia­ção do mérito profissional e ao exercício da fun­ção disci­plinar so­bre os funcioná­rios de jus­tiça”, pois “não pode deixar de se considerar que os fun­cionários de justiça tam­bém fazem parte da estrutura dos tribunais; e, por isso, são elementos fundamentais para a realização prática da garantia constitucional da respectiva independên­cia”. Esta justificação vale de pleno para os funcionários de justiça que coadjuvam os magistrados judiciais, mas já não para os funcionários que coadjuvam os magistrados do Ministério Público, actualmente integrados em quadro distinto do daqueles.»

E, apreciando a norma então em causa, escreveu-se ainda que «Importa recordar que a Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro (Lei Orgânica do Mi­nistério Público) – à semelhança do que então ocorria com o CSM relativamente aos fun­cio­nários dos tribunais judiciais –, previa que o CSMP exercesse jurisdição sobre os funcioná­rios de justiça do Ministério Público (artigo 14.º, n.º 2), conferindo‑lhe competência para apreciar o mérito profissional e exercer a acção disciplinar relativamente aos funcionários de justiça do Ministério Público (artigo 24.º, alínea b)), integrando o CSMP, com intervenção restrita a estas matérias, dois funcionários de justiça eleitos pelos seus pares (artigo 14.º, n.º 4).

Essa competência do CSMP foi extinta com a criação do COJ e a atribuição a este órgão de competência exclusiva para apreciar o mérito profissional e exercer a acção dis­ciplinar sobre os funcionários de justiça, quer estivessem integrados nas secretarias dos tribu­nais judiciais, quer nos serviços do Ministério Público. Com a declaração de inconstituciona­lidade das normas que procediam a essa atribuição, feita pelo Acórdão n.º 73/2002, e com a subsequente publicação do Decreto‑Lei n.º 96/2002, foi assegurada a intervenção do órgão superior do Ministério Público sempre que estejam em causa funcionários afectos aos serviços do Ministério Público (tal como foi assegurada a intervenção do CSTAF quando estiverem em causa funcionários dos tribunais administrativos e fiscais).

Trata‑se de solução que, não sendo constitucionalmente imposta, também não é constitucionalmente proibida.

A este último respeito, importa recordar que no preâmbulo do Decreto‑Lei n.º 926/76, de 31 de Dezembro (Lei Orgânica do Conselho Superior da Magistratura), que pela primeira vez atribuiu ao órgão de gestão da magistratura judicial competência para apreciar o mérito profissional e exercer a acção disciplinar sobre os funcionários de justiça, se manifes­taram dúvidas sobre a constitucionalidade desta solução, por eventual invasão da competência do Governo, ao afirmar‑se: “... em obediência ao facto de o Governo ser o órgão superior da Administração Pública (artigo 185.º da Constituição) e de, nessa qualidade, lhe competir a prática de todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado (alínea e) do artigo 202.º), manteve‑se na órbita do Executivo a gestão dos funcionários de justiça. Abriu‑se tão‑só uma excepção para a respectiva acção disciplinar [e apreciação do mérito profissional] por óbvias razões de eficiência e por se ter entendido que não contraria frontalmente a letra do n.º 2 do artigo 223.º da Constituição. Não deixa a excepção, no en­tanto, de justificar algumas dúvidas”.

Entende‑se, no entanto, que dos actuais artigos 182.º e 199.º, alínea e), da CRP não resulta a impossibilidade de, relativamente a certas categorias de funcionários (como os funcionários que coadjuvam os magistrados do Ministério Público), alguns actos administra­tivos a eles respeitantes serem retirados da competência directa do Governo, quer por razões de eficiên­cia, quer por se entender que assim melhor se tutelam valores constitucionalmente relevantes, como a autonomia do Ministério Público. E igualmente os artigos 219.º, n.ºs 2 e 5, e 220.º, n.ºs 1 e 2, da CRP não impõem, mas também não proíbem o legislador ordinário de prever alguma intervenção do CSMP em actos relativos a funcionários que coadjuvam os res­pectivos magistrados. E, por último, também o artigo 218.º, n.º 3, da CRP, atenta a justifica­ção subjacente à jurisprudência que culminou no Acórdão n.º 73/2002, não impõe a interven­ção do CSM na apreciação do mérito profissional e no exercício da acção disciplinar relati­vamente aos funcionários dos serviços do Ministério Público. Em suma: ca­bendo ao CSM a função de assegurar a independência de funcionamento dos tribunais judi­ciais, mas já não a dos tribu­nais administrativos e fiscais, nem a autonomia do Ministério Pú­blico, compre­ende‑se que se sustente, como o fez a apontada jurisprudência maioritária do Tribunal Cons­titucional, que não seja irrelevante a exclusão total da intervenção do CSM na avaliação pro­fissional e disci­plinar dos funcionários de justiça que coadjuvam os juízes dos tribunais judi­ciais no exercício das respectivas funções jurisdicionais, funcionários que se encontram na dependência funcio­nal desses juízes. Mas resultando do quadro constitucional vigente que a independência dos tribunais judi­ciais não exige a colocação dos magistrados do Ministério Público sob a égide do CSM, so­lução afastada pelo artigo 219.º, n.º 5, da CRP, não pode con­siderar‑se cons­titucionalmente imposta, em nome do asseguramento da independên­cia dos tribunais, a intervenção do CSM na avaliação profissional e disciplinar de fun­cioná­rios de justiça colocados na dependência funcional de magistrados (os magistrados do Minis­tério Público) absolutamente imunes à intervenção daquele Conselho.

Trata‑se, pois, de campo em que, quanto aos funcionários dos serviços do Mi­nistério Público, ao legislador ordinário era consentida a opção entre várias soluções, consti­tucionalmente admissíveis, uma das quais foi a consagrada nas normas ora questionadas.»

Acompanha-se esta fundamentação, que vale inteiramente para a norma em apreciação neste recurso, e assim se afasta a alegada violação do n.º 3 do artigo 218º da Constituição.

5. Mas a recorrente aponta ainda a violação do princípio da igualdade, referido, simultaneamente, aos artigos 13º e 18º da Constituição.

Como se escreveu já na decisão sumária n.º 222/03, relativamente a esta mesma questão, “poder-se-ia desde logo observar que carece, manifestamente, de fundamento. Com efeito, não é arbitrário, pois não é materialmente infundado, distinguir, consoante os serviços em que os funcionários de justiça estejam colocados, as entidades competentes (e os correspondentes processos) para a apreciação dos recursos de decisões proferidas pelo Conselho dos Oficiais de Justiça em matéria disciplinar, desde logo por estar essencialmente em causa o cumprimento dos deveres profissionais do funcionário (cfr. artigo 90º do Estatuto e, por exemplo, o acórdão n.º 200/2001, Diário da República, II série, de 27 de Junho de 2001)”.

Como igualmente se escreveu no já citado acórdão n.º 299/2005, desde o Decreto-Lei n.º 376/87, de 11 de Dezembro, que o legislador pretendeu «criar um quadro próprio de funcionários do Ministério Público visando dar resposta às novas tarefas que lhe são cometidas pelo novo Código de Processo Penal», como se escreve no respectivo preâmbulo; essa diferenciação, aliás analisada no referido acórdão, manteve-se com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 343/99, com reflexos, nomeadamente, no conteúdo funcional das respectivas carreiras (cfr. artigo 6º e mapa I anexo).

Tanto basta para justificar, do ponto de vista da garantia constitucional da igualdade, a distinção de regimes.

6. Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 20 ucs.

Lisboa, 8 de Fevereiro de 2006

Maria dos Prazeres Pizarro Beleza

Bravo Serra

Gil Galvão

Vítor Gomes

Artur Maurício