1001/04 · Tribunal Constitucional

Acórdão 536/05

ACÓRDÃO N.º 536/05

Processo n.º 1001/04

1.ª Secção

Relatora: Conselheira Maria João Antunes

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Nos presentes autos, em que é recorrente o Ministério Público e são recorridas A. e B., foi interposto recurso, ao abrigo do disposto nos artigos 280º, nº 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa (CRP) e 70º, nº 1, alínea a), da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), da decisão do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, de 7 de Abril de 2003. Considerou-se então organicamente inconstitucional a criação do tributo que originou liquidação impugnada pelas ora recorridas, fixado pela Tabela de Taxas e Licenças do Município de Sintra, aprovada no dia 6 de Novembro de 2001 pela Câmara Municipal de Sintra, publicada na II Série do Diário da República, de 1 de Outubro de 2001.

2. As recorridas impugnaram judicialmente a liquidação de taxa no montante de 7. 049, 50 €, referente ao ano de 2002, para cujo pagamento haviam sido notificadas nos seguintes termos:

“Notifica-se V. Exa., nos termos do art. 66º e 70º do Código do Procedimento Administrativo, para até 31/Janeiro/2002 proceder ao pagamento 7.049,50 Euros / PTE 1.413.298$00 correspondente à taxa de 2002 aplicável ‘em virtude dos condicionamentos no plano do tráfego e acessibilidades, da inerente degradação e utilização ambiental dos recursos naturais (ar, águas e solos) e da consequente actividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais competentes’, conforme dispõe o nº 1.1 do artº 69º da Tabela de taxas e Licenças do Município de Sintra”.

Mais constava de tal comunicação a referência ao cálculo do montante apurado por recurso ao artigo 69º, nº 1.1. e nº 2, e, quanto ao tipo de equipamento de abastecimento: propriedade privada (cfr. fls. 29 e seg.).

3. A sentença do Tribunal Tributário, decisão recorrida nos presentes autos, após dar como provado que o posto de abastecimento de combustíveis e outros produtos petrolíferos em causa nos autos está instalado totalmente em terreno privado, pronuncia-se acerca da natureza do tributo liquidado, vindo a concluir estar em causa, não uma taxa, mas um imposto. É o seguinte, para o que ora releva, o teor da decisão recorrida:

“A taxa que aqui está em causa foi fixada ao abrigo da alínea 1.1. e nº2 do artº 69° da Tabela de Taxas e Licenças do Município de Sintra, aprovada no dia 01/11/06 pela Câmara Municipal de Sintra e no dia 01/11/22 pela Assembleia Municipal da mesma localidade (…).

A divergência entre as partes começa por se situar na natureza deste tributo.

(…) em resumo, a taxa é sempre uma receita não negociada que tem como contraprestação a actividade da administração pública dirigida a destinatários individualizáveis, que podem ou não ter requerido essa actividade, sendo que nalguns casos essa utilização é presumida e pode até ser obrigatória.

Ora, a receita que deu origem à liquidação impugnada não comunga destas características.

Não houve da parte das impugnantes qualquer utilização de bens do domínio público, uma vez que o posto está situado em propriedade privada.

Não se provou que houvesse a remoção de qualquer limite jurídico à actividade das impugnantes da parte da CMS. Remoção, claro está, directamente relacionada com a actividade comercial da venda de combustíveis.

Os condicionamentos de tráfego não se provou que fossem no sentido de favorecer essa actividade comercial dentro do posto de abastecimento, mas provavelmente na via pública, o que não pode ser encarado como qualquer contrapartida directa para as impugnantes.

E, por fim, a prevenção da degradação e utilização ambiental dos recursos naturais (ar, água e solos), como alega a CMS, além de não se provar como é feita e em que medida as impugnantes contribuem para ela, não ficou igualmente demonstrado que aquela edilidade tenha competências legais específicas nessa matéria, no domínio da actividade de venda de combustíveis, pelo que também não é possível configurar aí qualquer contrapartida directa para as impugnantes.

Em resumo, pois, o questionado tributo foi liquidado sem base legal e a sua criação é organicamente inconstitucional.

É ilegal porque foi criada fora do âmbito previsto no artº 19° da Lei n° 42/98 de 06/08. E, é organicamente inconstitucional por violação do artº 168° nº1 al. i) da CRP, uma vez que a criação de impostos é matéria reservada exclusivamente à Assembleia da República”.

4. Recebidos os autos neste Tribunal, alegou o recorrente, sustentando que deve confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade formulado pela decisão recorrida, conforme jurisprudência anterior do Tribunal Constitucional:

“A questão debatida nos presentes autos – com referência à Tabela de Taxas e Licenças do Município de Sintra, aprovada em 1998 e actualizada em 2001, é idêntica à que se suscitou na jurisprudência a propósito do mesmo regulamento local, na versão de 1989 – e consiste em saber se se pode configurar, do ponto de vista jurídico-constitucional, como ‘taxa’ a tributação da posse e utilização de bombas abastecedoras de combustível, inteiramente situadas em propriedade privada, invocando-se como fundamento do ‘sinalagma’, não obviamente a utilização de bem público, mas ‘os condicionamentos no plano do tráfego e acessibilidade, a inerente degradação e utilização ambiental dos recursos naturais (ar, águas e solos) e a consequente actividade da fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais competentes’.

O Plenário deste Tribunal Constitucional já se pronunciou sobre a questão, dirimindo através do Acórdão n° 113/04 o conflito jurisprudencial, surgido entre as Secções, no sentido da inconstitucionalidade da norma análoga à que integra o objecto do presente recurso, constante da versão do mesmo regulamento de 1989, afigurando-se que tal orientação deverá aplicar-se ao caso dos autos.

Na verdade – e no que respeita à invocada ‘causa’ do sinalagma, constante expressamente da norma regulamentar ora questionada, afigura-se que a simples satisfação de necessidades colectivas de todos os cidadãos, como a defesa do ambiente e a prevenção de riscos que possam afectar a vida ecologicamente equilibrada, não pode servir de fundamento à imposição de ‘taxas’, por inexistir manifestamente qualquer sinalagma relevante.

Questão diversa se poderá naturalmente colocar a propósito dos custos que derivem de acções fiscalizadoras ou inspectivas que, porventura, sejam efectuadas pela autarquia às instalações de combustíveis: porém, neste caso, só existirá ‘sinalagma’ em função da efectiva realização de tais diligências, não sendo lícito que certa norma regulamentar as estabeleça, com total abstracção relativamente à efectiva actividade desenvolvida pelo município”.

5. Notificadas as recorridas, declararam aderir à posição do Ministério Público. Formularam as seguintes conclusões:

“A. A A. adere sem reservas às doutas alegações do IMMP que aqui dá por inteiramente reproduzidas na medida em que o tributo em apreço nos presentes autos, respeita a um posto inteiramente localizados em propriedade privada.

B. Retoma-se aqui o teor do Acórdão do Venerando Tribunal Constitucional n° 441/2003, que apenas não julgou inconstitucional o mesmo artigo da referida tabela que está em causa nos presentes autos porquanto nesse caso se estava perante um posto situados em via pública.

C. Quanto aos postos situados em propriedade privada esse mesmo aresto remeteu para as considerações feitas no acórdão, também do Tribunal Constitucional, n° 515/00, mais antigo, que decidiu inconstitucional a taxa que era aplicada aos postos situados inteiramente em propriedade privada, por não existir sinalagma.

D. De salientar neste particular o douto acórdão do Tribunal Constitucional com o n.º 339/2004 que veio precisamente julgar inconstitucional o artigo 71.º n.º1 al. 1.5 da tabela de taxas e licenças da CMS aprovada em 22.12.99 por violação do artigo 165.º n.º 1 al. i) da CRP”.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

1. O presente recurso, interposto ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da LTC, tem por objecto a apreciação da inconstitucionalidade da norma constante do artigo 69º, ponto 1.1., e nº 2, da Tabela de Taxas e Licenças do Município de Sintra, aprovada pela respectiva Câmara Municipal, em 6 de Novembro de 2001, e publicada na II Série do Diário da República, de 1 de Outubro de 2001, interpretada no sentido da sua aplicação a posto de abastecimento instalado totalmente em terreno privado.

É o seguinte o teor do artigo 69º da Tabela de Taxas e Licenças:

“ Artigo 69º

Equipamento de abastecimento de combustíveis líquidos

1 – Por cada um e por ano:

1.1 – Em virtude dos condicionamentos no plano do tráfego e acessibilidades, da inerente degradação e utilização ambiental dos recursos naturais (ar, água e solos) e da consequente actividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais competentes…………306,50 [euros]

1.2 – À taxa prevista no ponto 1.1 acresce, ainda, a seguinte taxação:

1.2.1 – Instalados inteiramente na via pública…………...…..715,10 [euros]

1.2.2 – Instalados na via pública, mas com depósito em propriedade privada………………………………………………….……459,80 [euros]

1.2.3 – Instalados em propriedade privada, mas com depósito na via pública……………….………………………………….…… 613,00 [euros]

1.2.4 – Instalados inteiramente em propriedade privada, mas abastecendo na via pública………………………………………………..…..153,50 [euros]

2 – Sempre que o equipamento de abastecimento, referido no ponto anterior, tenha mais de uma espécie de combustível será acrescido em 50% por cada espécie” (itálico aditado, quanto à norma questionada).

2. O Tribunal Constitucional pronunciou-se já no sentido da inconstitucionalidade de normas semelhantes àquela cuja aplicação foi recusada nos autos. Fê-lo nos Acórdãos nºs 515/00, 113/04 (Diário da República, II Série, respectivamente, de 23 de Janeiro de 2001 e de 31 de Março de 2004) e 339/04 (não publicado). O Acórdão nº 113/04 foi tirado em plenário, decidindo, por maioria, divergência quanto aos juízos formulados pelo já referido Acórdão nº 515/00, a cuja fundamentação aderiu, e pelo Acórdão nº 329/03 (Diário da República, II Série, de 31 de Março de 2004).

Nos Acórdãos nºs 515/00 e 113/04, estava em causa o artigo 42º, nº 5, da Tabela de Taxas e Licenças do Município de Sintra, aprovada em 20 de Outubro de 1989. Quanto ao Acórdão nº 339/04, teve por objecto o artigo 71º, nº 1, alínea 1.5., também da Tabela de Taxas e Licenças do Município de Sintra, aprovada em 22 de Dezembro de 1999. As normas apreciadas tinham, entre si, conteúdo equiparado.

Escreveu-se no Acórdão nº 515/00, cujos termos foram reiterados pela decisão tirada em plenário:

“6. – A averiguação sobre a conformidade constitucional do regime jurídico de uma dada receita pública impõe a determinação prévia da sua natureza. A determinação da natureza de taxa ou imposto de um certo tributo tem consequências diversas face ao regime constante da Constituição em vigor no momento da criação do encargo (revisão de 1989).

De facto, a criação de impostos e a definição dos seus elementos essenciais está sujeita a reserva de lei formal (ou a decreto do Governo dependente de autorização) enquanto que as taxas podem ser estabelecidas por regulamento.

Importa, assim, apurar se o encargo que recai sobre as instalações abastecedoras de carburantes líquidos, ar e água, quando instaladas inteiramente em propriedade particular, com abastecimento no interior da propriedade, a que se reportam os autos, tem a natureza de uma taxa ou de um imposto, ou ainda de um tributo que deva ser tratado como um imposto.

A Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei nº 398/98, de 17 de Dezembro, no seu artigo 4º, nº 2, dá-nos um conceito legal de taxa, quando estabelece que ‘as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem de domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares’.

Este Tribunal, para distinguir o imposto da taxa tem utilizado como critério geral o de saber se a prestação exigida tem carácter unilateral – correspondente ao imposto – ou bilateral ou sinalagmático – correspondente à noção de taxa (cf. Acórdãos nºs 76/88 e 348/86, in Acórdãos dos Tribunal Constitucional, 11º Vol., pág.331 e 8º Vol., pág. 93, e mais recentemente, o Acórdão nº 410/2000, tirado em Plenário, de 3 de Outubro de 2000, publicado no Diário da República, I Série A, de 22 de Novembro de 2000). Assim, estar-se-ia perante um imposto sempre que a obrigação do seu pagamento não esteja ligada a qualquer contraprestação específica por parte do Estado.

Segundo Teixeira Ribeiro (Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, pág. 262), o ‘imposto é uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos’. A taxa, segundo o mesmo Autor (Noção Jurídica de taxa, in Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 117, pág. 289 e ss), ‘é a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semi-públicos’ (isto é, de bens que ‘satisfazem além de necessidades colectivas, necessidades individuais, necessidades de satisfação activa, cuja satisfação exige a procura das coisas pelo consumidor’) ‘ou como preço autoritariamente fixado de tal utilização’.

Refere ainda o mesmo Autor, ‘precisamente porque os bens semi-públicos satisfazem necessidades individuais, o Estado já pode conhecer quem é que particularmente pretende utilizá-los, e pode, por conseguinte, tornar essa utilização dependente de, ou relacioná-la com, o pagamento de certa quantia. Se o fizer, tal quantia, ou é paga voluntariamente, e temos uma receita patrimonial, ou o é coactivamente, e temos uma taxa’.

Assim, enquanto que os ‘impostos são prestações pecuniárias, coactivas, unilaterais e definitivas, sem carácter de sanção, exigidas a detentores de capacidade contributiva por entes que exercem funções públicas, com vista à realização destas’, nas taxas, ‘à prestação do particular corresponde uma contraprestação específica, uma actividade do Estado ou de outros entes públicos especialmente dirigida ao respectivo obrigado, actividade esta que se há-de concretizar na prestação de um serviço público, no acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares’ (veja-se José Casalta Nabais, in “Contratos Fiscais”, Coimbra, 1994, pág. 236).

Quando a actividade do Estado ou de outro ente público pela qual se exige ao particular o pagamento de uma certa quantia se traduz na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares, só se está perante uma taxa se essa remoção possibilitar a utilização individualizada e efectiva de um bem semi-público. Se tal não acontecer, a quantia a pagar terá a natureza de um imposto (cf. Teixeira Ribeiro, in Rev.Leg. e Jur., citada, pág. 292).

A menos que se entenda que se está perante a figura das contribuições especiais que, como se referiu, devem ser tratadas como impostos quer sejam contribuições de melhoria (imposições instituídas com o fundamento económico-financeiro de tributar os aumentos de valor dos bens dos contribuintes imputáveis a obras financiadas pelos entes públicos e para o qual os devedores em nada contribuíram), quer contribuições para maiores despesas (encargos destinados a obrigar os respectivos devedores a contribuir para as maiores despesas públicas imputáveis às suas actividades económicas). Estas contribuições especiais determinadas por maiores despesas públicas ou por aumentos de valor resultantes de investimentos públicos são, no entender de Nuno Sá Gomes (in “Alguns Aspectos Jurídicos e Económicos Controversos da Sobretributação Imobiliária no Sistema Fiscal Português”, Ciência e Técnica Fiscal, Abril-Junho 1997, nº 387, pág.67), ‘impostos preponderantemente locais’.

Tem, portanto, de se concluir que, para preencher o conceito de taxa, tem de existir uma contraprestação, que nem sempre pode significar para o particular o gozo de uma vantagem ou benefício nem tem que constituir o exacto correspectivo económico de um serviço ou de uma actividade da Administração. Assim, ‘a sinalagmaticidade que subjaz ao conceito de taxa não se alcança com qualquer prestação por parte do Estado: se esta não tem que representar sempre um benefício ou vantagem, e se não tem que existir uma exacta equivalência económica entre o pagamento do particular e a acção individualizada do Estado, a contraprestação há-de, pelo menos, apresentar uma natureza material [...] deverá ser possível identificar na esfera do cidadão o uso de um bem semi-público’ (P.Pitta e Cunha/J.Xavier de Bastos/A.Lobo Xavier, "Conceitos de Taxa e Imposto”, in Revista Fisco, 51/52, pág.6).

7. – No caso em apreço, a Câmara Municipal de Sintra liquidou ao recorrido, proprietário de um posto de abastecimento de carburante, a taxa de Instalações Abastecedoras de Carburantes Líquidos, Ar e Água, de acordo com o nº 5 do artigo 42º da Tabela de Taxas da Câmara Municipal, nos termos do qual são taxadas as bombas de carburantes líquidos ‘instaladas inteiramente em propriedade particular com abastecimento no interior da propriedade’.

Ora, através de uma taxa como a que vem identificada nos autos, o obrigado ao pagamento não beneficia da utilização dos serviços de repartição ou funcionários municipais nem da remoção de qualquer obstáculo jurídico ao exercício da actividade em causa. Assim, a imposição da taxa em apreciação apenas poderia fundar-se na ocupação do domínio público e aproveitamento de bens de utilização pública.

Porém, é manifesto que este tipo de contrapartida não pode concretizar-se na situação dos autos: de facto, estando o posto de abastecimento instalado inteiramente em terreno privado e decorrendo também na propriedade privada todos os actos relativos ao abastecimento e actividades complementares (como vem provado nos autos – ponto 3), a actividade de abastecimento das viaturas não implica qualquer utilização de bens semi-públicos, inexistindo qualquer conexão da taxa exigida com a ocupação de bens públicos, não sendo sequer possível ligá-la a uma eventual renovação de licença ou a quaisquer diligências que o município deva realizar para a conceder, como bem refere o Ministério Público nas suas alegações.

Não tem assim a referida taxa de instalações abastecedoras de combustíveis nem natureza nem estrutura sinalagmática, pois o respectivo montante não é contraprestação ou contrapartida de nada.

Não existindo qualquer contrapartida para a exigência do encargo em causa, que represente a utilidade recebida pelo particular, o pagamento da quantia imposta no caso não constitui uma taxa, mas antes um imposto. E tendo sido criado através de simples edital camarário foi violado o artigo 168º, nº1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa (versão de 1989)”.

A decisão transcrita – e as duas outras referidas – refere-se a postos de abastecimento totalmente situados em terreno privado, circunstância que, como se assinalou (supra, ponto 3. do relatório), ficou igualmente demonstrada no caso presente. Tal elemento reveste, para a jurisprudência do Tribunal Constitucional, relevo determinante na matéria em apreço, pois que, situando-se o posto de abastecimento em terrenos públicos, “o tributo devido resulta da utilização individualizável do domínio público viário, estando, nessa medida, preenchido o núcleo essencial do conceito de taxa” (Acórdão nº 20/03, Diário da República, II Série, de 28 de Fevereiro de 2003). Assim, decidiram não julgar inconstitucional a norma que prevê a cobrança de taxa em relação a postos situados em terrenos públicos, para além do citado, os Acórdãos nºs 204/03 (Diário da República, II Série, de 21 de Junho de 2003) e 441/03 (não publicado).

3. A questão que importa colocar é a de saber se a jurisprudência a que se fez referência é de reiterar face ao concreto teor da norma desaplicada no caso dos autos. Esta diverge em dois pontos daquelas que estiveram na base da prolação das decisões referidas.

Por um lado, deixou de haver menção, numa alínea ou número autónomos, aos postos instalados inteiramente em propriedade privada (conteúdo que constituía, respectivamente, o nº 5 do artigo 42º da Tabela de 1989 e o ponto 1.5 do artigo 71º da Tabela aprovada em 1999). Porém, não oferece dúvidas, face ao teor da notificação reproduzida (supra, ponto 2. do relatório) e ao confronto com as previsões dos nºs 1.2.1 a 1.2.4 do artigo 69º da Tabela, que o ponto 1.1 do preceito abrange os postos inteiramente instalados em propriedade privada. É idêntico, pois, ao das normas anteriormente apreciadas pelo Tribunal Constitucional, o âmbito de aplicação da que constitui objecto do presente recurso.

Por outro lado, a norma contém um parágrafo justificativo da taxa fixada, inexistente nas anteriores redacções e reproduzido, por transcrição, na notificação às recorridas, com o seguinte teor: “Em virtude dos condicionamentos no plano do tráfego e acessibilidades, da inerente degradação e utilização ambiental dos recursos naturais (ar, água e solos) e da consequente actividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais competentes”. Ora, será de afastar a jurisprudência a que se fez referência face a esta alteração? Concretamente, poder-se-á afirmar que a expressão de tal fundamento afasta a apontada falta de sinalagma do tributo que, assim, o remeteria para a natureza de imposto?

Desde já se adianta que, como bem sustenta o Ministério Público, a resposta a esta pergunta terá que ser negativa. Na verdade, a inclusão, na previsão normativa, de tal justificação não significa que o obrigado ao pagamento beneficie da utilização dos serviços de repartição ou funcionários municipais nem da remoção de qualquer obstáculo jurídico ao exercício da actividade em causa; tão pouco significa que a imposição da taxa se funde numa ocupação do domínio público ou num efectivo aproveitamento de bens de utilização pública (Acórdão nº 515/00, supra citado). Tais circunstâncias permanecem não demonstradas, em concreto, e nem sequer poderiam ficar demonstradas pela mera alteração de redacção a que se fez referência.

No caso presente, em que a notificação para pagamento foi feita mediante reprodução da norma em causa, não é possível concluir que, de forma efectiva e em concreto, tenha havido por parte dos serviços municipais a prestação de serviços de fiscalização ou qualquer alteração no plano do tráfego ou acessibilidades.

O específico conteúdo da justificação contida na norma – designadamente no que concerne à degradação e utilização ambiental dos recursos naturais – seria susceptível de classificar o tributo entre as contribuições especiais, designadamente na categoria de contribuições para maiores despesas: “aquelas em que a prestação devida pelos particulares encontraria a sua razão de ser no facto de estes ocasionarem com a sua actividade ou com coisas por eles possuídas um acréscimo de despesas para as entidades públicas” (Acórdão nº 277/86, Diário da República, II Série, de 17 de Dezembro de 1986). Simplesmente, a exploração de tal possibilidade não reveste, para o problema que nos ocupa, relevo prático, face à doutrina sedimentada de que tais contribuições merecem, do ponto de vista jurídico-constitucional, tratamento idêntico ao dispensado aos impostos (assim, para além do Acórdão já citado e autores ali referidos, cfr. Acórdão nº 205/87, Diário da República, I Série, de 3 de Julho de 1987).

Importa, pois, não se vislumbrando razões para a afastar e afigurando-se a mesma inteiramente transponível para a presente situação, reiterar a jurisprudência acima referida, para cuja fundamentação se remete.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Julgar inconstitucional a norma do artigo 69º, ponto 1.1., e nº 2, da Tabela de Taxas e Licenças do Município de Sintra, aprovada pela respectiva Câmara Municipal, em 6 de Novembro de 2001, e publicada na II Série do Diário da República, de 1 de Outubro de 2001, quando interpretada no sentido da sua aplicação a posto de abastecimento instalado totalmente em terreno privado, por violação do disposto na alínea i) do nº 1 do artigo 165º da Constituição da República Portuguesa;

b) Confirmar a decisão recorrida no que diz respeito ao juízo de inconstitucionalidade.

Sem custas.

Lisboa, 14 de Outubro de 2005

Maria João Antunes

Rui Manuel Moura Ramos

Maria Helena Brito

Carlos Pamplona de Oliveira

Artur Maurício