425/05 · Tribunal Constitucional

Acórdão 379/05

ACÓRDÃO N.º 379/2005

Processo n.º 425/05

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Mário Torres

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional,

1. A., vem re­clamar para a conferên­cia, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 78.º‑A da Lei de Or­gani­zação, Funciona­mento e Pro­cesso do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novem­bro, e alterada, por último, pela Lei n.º 13‑A/98, de 26 de Fe­ve­reiro (LTC), da decisão sumária do relator, de 17 de Junho de 2005, que de­cidira, no uso da facul­dade conferida pelo n.º 1 do mesmo pre­ceito, não conhecer do objecto do presente re­curso.

1.1. A decisão sumária reclamada é do seguinte teor:

“1. A., interpôs recurso para o Tri­bunal Constitucional – ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Orga­ni­za­ção, Fun­ciona­mento e Pro­cesso do Tri­bunal Cons­titucio­nal, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de No­vem­bro, e alte­rada, por último, pela Lei n.º 13‑A/98, de 26 de Fe­ve­reiro (LTC) – contra o acórdão do Supremo Tribunal Adminis­trativo (STA), de 13 de Abril de 2005, que negou provimento a recurso jurisdi­cional do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 14 de Outubro de 2003, que, por seu turno, negara provimento a recurso contencioso deduzido contra o despa­cho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 16 de Ja­neiro de 2002, que manteve decisão proferida no procedimento de revisão da matéria tributável, solicitado pela recorrente, relativo às liquidações de IRC re­ferente aos exercícios dos anos de 1995, 1996 e 1997.

Nos termos do requerimento de interposição de recurso, a recorrente pretende que o Tribunal Constitucional aprecie a inconstitucionalidade, por violação dos artigos 103.º, n.ºs 2 e 3, 112.º, n.ºs 5 e 6, 204.º e 266.º da Consti­tuição da República Portuguesa (CRP), da interpretação, imputada ao acórdão recorrido, dos artigos 91.º, n.º 4, 93.º, n.º 1, e 94.º da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto‑Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro, «segundo a qual o n.º 4 do artigo 91.º da Lei Geral Tributária não entrou em vigor na data ex­pressamente assinalada nos artigos 3.º e 6.º do referido Decreto‑Lei que a aprovou, mas só após a publi­cação do Aviso n.º 11 545/2000, de 25 de Julho de 2000».

O recurso foi admitido pelo Conselheiro Relator do STA, decisão que, como é sabido, não vincula o Tribunal Constitucio­nal (artigo 76.º, n.º 3, da LTC).

E, de facto, entende‑se que o presente recurso é inadmissível, o que possibilita a prolação, ao abrigo do n.º 1 do artigo 78.º‑A da LTC, de decisão sumária de não conheci­mento do respectivo objecto.

2. A admissibilidade de recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC – como é o presente – depende da verificação cumula­tiva dos requisitos de o recorrente haver suscitado a questão de inconstitucio­nalidade «de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obri­gado a dela conhecer» (artigo 72.º, n.º 2, da LTC), e de a decisão recorrida haver aplicado, como ratio deci­dendi, a norma (ou interpretação normativa) arguida de inconstitucional.

Por outro lado, no sistema português de fiscalização de constitucionali­dade, só podem ser objecto de controlo pelo Tribunal Constitucional questões de inconstitucionalidade de normas (ou de interpretações normativas), e já não questões de inconstitucionalidade de decisões judiciais ou administrativas, em si mesmas consideradas.

No presente caso, nas alegações do recurso interposto para o STA (fls. 83 a 88) – peça processual onde a recorrente deveria ter suscitado a questão de inconstitucionalidade – nenhuma questão de inconstitucionalidade normativa é suscitada, designadamente a que foi identificada no requerimento de interposi­ção de recurso para o Tribunal Constitucional. Na verdade, o que nessa peça a recorrente sustenta é que “a realização da reunião dos peritos nas condições supra assinaladas [isto é, sem a prévia nomeação de um perito independente, por ainda não terem sido elaboradas as respectivas listas distritais, que só vi­riam a ser publi­cadas com o Aviso n.º 11 545/2000, em 25 de Julho de 2000], com expressa oposição do pe­rito que representava a recorrente nesse proce­dimento de revisão, viola, ainda [para além de configurar um abuso de direito, na modalidade do venire contra factum proprium – artigo 334.º do Código Ci­vil], o disposto no artigo 21.º do CPA, ex vi artigo 2.º, alínea c), da LGT, e os artigos 91.º, n.º 2, e 92.º, n.º 1, da LGT» (conclusão G), e que «ao perfilhar entendimento diverso, a decisão recorrida violou, além dos citados normati­vos, ainda os princípios da le­galidade, igualdade, proporcionalidade e justiça, consagrados nos artigos 266.º da Consti­tuição, 8.º e 55.º da LGT e 3.º do CPA, pelo que deve ser revogada» (conclusão H). Isto é: o que a recorrente suscita é a ilegalidade do procedimento administrativo adoptado pela Admi­nistração Tributária, e a violação, directamente imputada à decisão judicial recorrida, de princípios com consagração simultaneamente constitucional e legal.

Nenhuma questão de inconstitucionalidade normativa (isto é, nenhuma questão de violação da Constituição por parte de normas jurídicas ou de inter­pretações normativas adequadamente identificadas) tendo sido suscitada pela recorrente, nem consequentemente apreciada pelo acórdão ora recorrido, o pre­sente recurso é manifestamente inadmissível.”

1.2. A reclamação apresentada pela recorrente contra a decisão sumária do re­lator desenvolve a seguinte fundamentação:

“Quando a questão da inconstitucionalidade, seja por aplicação de norma declarada inconstitucional, seja, como no caso em apreço, por interpre­tação normativa alegadamente inconstitucional, só surgiu na própria decisão fi­nal recorrida e com a fundamentação dessa decisão, deve reconhecer‑se, salvo o devido respeito, que as partes estiveram, até então, impedidas de suscitar a questão da inconstitucionalidade em causa.

Nessas circunstâncias, só na fase de recurso, isto é, só no próprio reque­rimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional e nos termos do artigo 70.º, n.° 1, alínea b), da LTC, pode e deve ser suscitada essa questão.

Esta é, salvaguardado o devido respeito por diversa opinião, a situação presente, pois que, no processo aqui em causa, a recorrente não dispôs de outra oportunidade processual para levantar a questão de inconstitucionalidade se­não no requerimento de interposição de recurso, dado que só no Acórdão recor­rido, e não antes, foram interpretados os artigos 91.º, n.º 4, 93.º, n.º 1, e 94.º da Lei Geral Tributária no sentido de que a primeira das citadas normas – onde se prevê o direito de os contribuintes requererem a nomeação de perito indepen­dente no procedimento de revisão da matéria tributável – não entrou em vigor na data prevista nos artigos 3.° e 6.° do Decreto‑Lei n.° 398/98, de 17 de De­zembro, que aprovou a Lei Geral Tributária, mas só após a publicação do Aviso n.° 11 545/2000, de 25 de Julho de 2000.

Com efeito, essa interpretação é inédita no processo, razão pela qual a questão da inconstitucionalidade dessa interpretação normativa não podia ter sido suscitada pela recorrente nas alegações de recurso formuladas junto do Supremo Tribunal Administrativo.

Até à prolação do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo ob­jecto de recurso, a vigência do n.° 4 do artigo 91.° da LGT e do direito à no­meação de perito independente por parte dos contribuintes desde 1 de Janeiro de 1999 – data da entrada em vigor da Lei Geral Tributária – não havia sido posta em causa.

Assim sendo, se só na fase de recurso foi possível suscitar a questão da inconstitucionalidade identificada no requerimento de interposição de recurso, por estar impedida de o fazer em momento processual anterior, deve conside­rar‑se, à semelhança do decidido em anteriores situações similares à presente, que, para efeitos da verificação dos requisitos de admissibilidade do recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.° 1 do artigo 70.° da LTC, a questão da inconstitucionalidade foi suscitada pela recorrente durante o processo – cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 461/91 – 2.ª Secção (Proc. n.º 38/91), 291/92 – 1.ª Secção (Proc. n.º 98/92) e 136/85 – 2.ª Secção (Proc. n.º 167/84), disponíveis no site www.dgsi.pt/atco1.nsf.

Pelas razões expostas, deveria, a nosso ver, ter sido ordenado o prosse­guimento do recurso, decisão que, com a devida vénia, se requer.”

1.3. Notificado da apresentação desta reclamação, o recorrido Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais apresentou a seguinte resposta:

“I – Pretende a reclamante que o recurso por ela interposto para o TC e liminarmente rejeitado por Decisão Sumária seja admitido pela Conferência com o fundamento de que a interpretação «inconstitucional» do n.º 4 do artigo 91.° da LGT só havia sido feita no douto Acórdão do STA, de 13 de Abril de 2005, proferido no proc. n.º 368/04-30.

Não tem, todavia, a reclamante razão, como abaixo mais de espaço dei­xaremos demonstrado.

II – O douto acórdão recorrido não faz qualquer interpretação do n.º 4 do artigo 91.º da LGT. Limita‑se a, relativamente a ele, dizer que «Tal segmento normativo não pôde, todavia, entrar em vigor em 1 de Janeiro de 1999 – cf. artigo 6.° do Decreto‑Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro – por care­cido de regulamentação» e, um pouco mais abaixo, «à data da reunião de pe­ritos, em 10 de Março de 2000, ainda não estava em vigor o dito n.º 4 do ar­tigo 91.° da LGT – intervenção do perito independente».

Ora, a afirmação de que uma norma não está em vi­gor por carência de regulamentação não é ainda uma operação de interpretação da norma, mas uma simples constatação de facto. Na verdade, se uma norma carece de regulamen­tação para poder ser aplicada, enquanto a necessária regu­lamentação não for publicada, não pode ser eficaz. Será uma norma válida mas não eficaz, dado que para ser eficaz carece de regulamentação.

III – Aliás, que sentido interpretativo, fixado à norma pelo douto acór­dão recorrido, deveria ser apreciado pelo TC e a final declarado inconstitucio­nal? Nenhum! O douto Acórdão recorrido limita‑se a dizer que a norma carecia de regulamentação e que, ao tempo da reunião de peritos em causa, ainda não estava em vigor. Ora esta a afirmação não é a de qualquer sentido interpretativo da norma. É prévio a qualquer sentido interpretativo.”

Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.

2. Como resulta do teor da reclamação apresentada, a reclamante não contesta o fundamento invocado na decisão sumária: não ter suscitado, nas alegações de recurso para o STA, nenhuma questão de inconstitucionalidade normativa, mas antes “a ilegalidade do pro­cedimento administrativo adoptado pela Admi­nistração Tributária, e a violação, directamente imputada à decisão judicial recorrida, de princípios com consagração simultaneamente constitucional e legal”.

O que a reclamante sustenta é que, no presente caso, não teve oportunidade processual de suscitar, perante o tribunal recorrido, a questão de inconstitucionalidade que pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional, “dado que só no Acórdão recor­rido, e não antes, foram interpretados os artigos 91.º, n.º 4, 93.º, n.º 1, e 94.º da Lei Geral Tributária no sentido de que a primeira das citadas normas – onde se prevê o direito de os contribuintes requererem a nomeação de perito indepen­dente no procedimento de revisão da matéria tri­butável – não entrou em vigor na data prevista nos artigos 3.° e 6.° do Decreto‑Lei n.° 398/98, de 17 de De­zembro, que aprovou a Lei Geral Tributária, mas só após a publicação do Aviso n.° 11 545/2000, de 25 de Julho de 2000”. Sendo “essa interpretação (...) inédita no processo”, deve considerar‑se atempada a suscitação da questão apenas no requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional.

Não é, porém, assim.

A questão da não vigência (ou da inexequibilidade) do artigo 91.º, n.º 4, da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto‑Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro (LGT) – preceito que, no âmbito do procedimento de revisão da matéria colectável, confere ao sujeito passivo e à administração tributária a faculdade de requererem a nomeação de perito independente, pe­rito que, nos termos do artigo 93.º, é sorteado entre as personalidades constantes de listas dis­tritais, organizadas pela Comissão Nacional de Revisão, nos termos do artigo 94.º, todos da LGT –, enquanto não foram publicadas as respectivas listas, é questão que vem suscitada já desde o procedimento administrativo, que originou a impugnação contenciosa de que emergiu o presente recurso. Foi esse o fundamento invocado pelo Serviço de Apoio às Comissões de Revisão da Direcção de Finanças do Porto para a não nomeação de perito independente, en­tendimento mantido na decisão sobre o pedido de revisão proferida pelo Director de Finanças do Porto e confirmado pelo despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que ne­gou provimento ao recurso hierárquico interposto daquela decisão, como a recorrente refere na petição do recurso contencioso (cf. fls. 3 e 4 e processo instrutor).

No acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 25 de Maio de 2004, que negou provimento ao recurso contencioso, expendeu‑se o seguinte:

“2.2. O procedimento de revisão da matéria colectável – diz n.º 1 do ar­tigo 92.º da Lei Geral Tributária – assenta num debate contraditório entre o pe­rito indicado pelo contribuinte e o perito da Administração Tributária, com a participação do perito independente quando o houver, e visa o estabelecimento de um acordo, nos termos da lei, quanto ao valor da matéria tributável a consi­derar para efeitos de liquidação.

O n.º 1 do artigo 93.º da mesma Lei Geral Tributária estabelece que o perito independente é sorteado entre as personalidades constantes de listas dis­tritais, que serão organizadas pela Comissão Nacional, nos termos do artigo 94.º.

Por sua vez, este artigo 94.º, no seu n.º 1, fala que compete à Comissão Nacional de Revisão a elaboração trienal das listas distritais de peritos inde­pendentes a que se refere o artigo anterior (para além de contribuir para a uni­formidade dos critérios técnicos utilizados na determinação da matéria colectá­vel por métodos indirectos).

O n.º 3 deste artigo 94.º da Lei Geral Tributária anuncia, de sua banda, que «a Comissão Nacional é constituída por representantes da Direcção‑Geral de Impostos, da Direcção‑Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais so­bre o Consumo e da Inspecção‑Geral de Finanças e por cinco especialistas de reconhecido mérito que não façam parte nem tenham feito da Administração Tributária nos últimos cinco anos, a nomear por despacho do Ministro das Fi­nanças, ouvido o Conselho Nacional de Fiscalidade e desde que a maioria dos representantes dos contribuintes e de entidades e organizações que represen­tem categorias de interesses económicos sociais e culturais que o integrem se pronuncie favoravelmente».

A referida Comissão Nacional, no entanto, jamais viria a ser nomeada na vigência do Código de Processo Tributário, pelo que, no âmbito deste di­ploma, não seria ainda viabilizada a intervenção do perito independente no procedimento de revisão da matéria tributável.

Com efeito, essa Comissão Nacional de Revisão viria a ser nomeada pelo despacho n.º 5624/99 do Ministro das Finanças, publicado no Diário da República, II Série, de 19 de Março de 1999.

Sendo certo que só pelo Diário da República, de 29 de Junho de 2000 (II Série, n.º 170, Aviso n.º 11 545/2000), é que foram publicadas as listas dis­tritais das personalidades, aludidas no n.º 1 do artigo 93.º da Lei Geral Tributá­ria, dentre as quais pudesse ser sorteado o perito independente referido no n.º 1 do artigo 92.º da mesma Lei Geral Tributária.

2.3. No caso sub judicio, a informação do entendimento, manifestado no despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 28 de Julho de 1999, de que era por falta de listas distritais de peritos independentes, a que se refere o artigo 94.º da Lei Geral Tributária, que não seria nomeado perito inde­pendente no caso, já a ora recorrente a tinha desde a data de 28 de Fevereiro de 2000 (altura em que assinou o aviso de recepção do ofício que lhe deu a conhe­cer tal entendimento), e só em 29 de Outubro de 2002 é que vem interpor o presente recurso contencioso – cf. o processo administrativo apenso, e o ca­rimbo de entrada aposto na petição inicial.

E o que é facto seguro é que «através do ofício n.º 3165, de 24 de Feve­reiro de 2000, do Serviço de Apoio às Comissões de Revisão da Direcção de Finanças do Porto, foi comunicado à recorrente que a reunião dos peritos te­ria lugar no dia 10 de Março de 2000, e que para apreciação do pedido de re­visão “não foi nomeado perito independente, de harmonia com o decidido por despacho de SESEAF, de 28 de Julho de 1999, por falta de listas distritais de peritos independentes a que se refere o artigo 94.º da Lei Geral Tributária”» – cf. a própria petição inicial.

Ora, é manifesto que, à data (de 10 de Março de 2000) da reunião de peritos em foco, não podia estar presente o perito independente requestado, por uma absoluta e, por isso, irremovível impossibilidade material de isso aconte­cer.

Com efeito, a essa data (10 de Março de 2000), a competente Comissão ainda não tinha sequer publicitado (o que só veio a acontecer no Diário da Re­pública, de 29 de Junho de 2000) as listas distritais das individualidades, aludi­das no n.º 1 do artigo 93.º da Lei Geral Tributária, dentre as quais podia ser sorteado o porfiado perito independente.

E, do nosso ponto de vista, não faz sentido falar‑se em violação de uma lei, enquanto não estiverem cumpridas todas as condições da exequibilidade desta.

Seguramente que não viola a lei quem não tem condições de a cumprir. É o que acontece à Administração Tributária neste caso.

Estamos, deste modo, a concluir – e em resposta ao thema decidendum – que no caso não houve preterição de formalidade legal, por não ter havido, no procedimento de revisão da matéria colectável, a participação do perito inde­pendente, a que alude o n.º 1 do artigo 92.º da Lei Geral Tributária.

2.4. Do exposto podemos extrair, entre outras, as seguintes proposições, que se alinham em súmula:

I. A publicação das listas distritais das personalidades, aludidas no n.º 1 do artigo 93.º da Lei Geral Tributária, para sorteio do perito independente re­ferido no n.º 1 do artigo 92.º da mesma Lei Geral Tributária, só ocorreu através do Diário da República do dia 29 de Junho de 2000 (II Série, n.º 170, Aviso n.º 11 545/2000).

II. Só a partir desta data é que pode exigir‑se da Administração Tributá­ria que proceda, sob pena de violação de lei, à nomeação do perito indepen­dente no procedimento de revisão da matéria colectável.”

Resultando inequivocamente da fundamentação desse acórdão que se entendera que, à data da convocação da reunião de peritos, não estavam preenchidas as “condições de exequibilidade” da lei, no que respeita à faculdade de pedir a nomeação de perito indepen­dente – entendimento este que, como se referiu, já fora sustentado pela Administração Tribu­tária no decurso do procedimento administrativo –, estava a ora reclamante em condições de, nas alegações do recurso que interpôs para o Supremo Tribunal Administrativo, suscitar, de modo processualmente adequado, a questão de inconstitucionalidade normativa que agora pretende ver apreciada, o que, como se viu, não fez.

O acórdão ora recorrido negou provimento ao recurso jurisdicional com a se­guinte fundamentação:

“A LGT erigiu – artigos 91.º e seguintes – um novo procedimento para revisão da matéria colectável fixada por métodos indirectos.

E, conforme ao seu n.° 4, podia o sujeito passivo requerer a nomeação de um perito independente, no pedido referido no n.° 1.

Tal segmento normativo não pôde, todavia, entrar em vigor em 1 de Ja­neiro de 1999 – cf. artigo 6.° do Decreto‑Lei n.° 398/98, de 17 de Dezembro –, por carecido de regulamentação.

Na verdade, dispunha o artigo 93.°, n.° 1, que o perito independente era sorteado entre as personalidades constantes das listas distritais, a serem organi­zadas pela Comissão Nacional, nos termos do artigo 94.°, que refere, além do mais, a sua constituição, competências e funcionamento, que vieram a ser ob­jecto da Portaria n.° 640/99, de 12 de Agosto.

Por sua vez, a lista dos peritos independentes foi publicada no Diário da República, II Série, de 25 de Julho de 2000 – Aviso n.° 11 545/00.

Pelo que, nos autos, à data da reunião de peritos, em 10 de Março de 2000, ainda não estava em vigor o dito n.° 4 do artigo 91.° da LGT – interven­ção do perito independente:.

Tese diversa – a da recorrente – levaria, em linha recta, à caducidade dos impostos pelo mero decurso do prazo – por impossibilidade de aplicação da lei, se vigente, o que não é admissível.

Não impedindo, por outro lado, a vigência dos demais segmentos nor­mativos daquele artigo 91°.

Como refere Antunes Varela, in Revista de Legislação e de Jurispru­dência, ano 127.º, p. 330, a necessidade de regulamentação de algum segmento normativo não significa, de modo algum, «que toda a lei nova fique num re­gime de stand by, que a sua validade ou eficácia fiquem dependentes da publi­cação dos preceitos inferiores que lhe servirão de complemento, a não ser quanto àquelas normas que careçam realmente de órgãos de execução pró­pria».”

Como resulta da mera leitura destas passagens, a interpretação normativa nela acolhida nada tem de inesperado, contrariamente ao que sustenta a reclamante, antes se limi­tou a reiterar o entendimento desde sempre sustentado pela Administração Tributária e aco­lhido no acórdão do Tribunal Central Administrativo então recorrido.

Improcede, assim, o fundamento invocado na reclamação.

3. Em face do exposto, acordam em indeferir a presente reclamação.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) uni­da­des de conta.

Lisboa, 8 de Julho de 2005

Mário José de Araújo Torres

Paulo Mota Pinto

Rui Manuel Moura Ramos