23/05 · Tribunal Constitucional

Acórdão 329/05

ACÓRDÃO N.º 329/2005

Processo n.º 23/05

1.ª Secção

Relatora: Conselheira Maria João Antunes

Acordam, em conferência, na 1.ª secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Nos presentes autos de recurso vindos do Supremo Tribunal Administrativo, em que é recorrente A. e recorrida a Comissão de Inscrição da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas (ATOC), foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), do acórdão daquele Tribunal, de 26 de Março de 2003.

Proferida decisão sumária, nos termos previstos no artigo 78º-A, nº 1, da LTC, vem agora o recorrente reclamar para a conferência, ao abrigo do disposto no nº 3 deste artigo.

2. Em 19 de Abril de 2005, foi proferida decisão sumária no sentido de que não podia conhecer-se do objecto do recurso em causa, por a decisão recorrida não ter aplicado as normas cuja inconstitucionalidade o recorrente pretendia fosse apreciada pelo Tribunal Constitucional. É o seguinte o teor da decisão sumária:

“2. (…) no caso vertente (…) a decisão recorrida não fez aplicação do Regulamento cuja inconstitucionalidade o recorrente invoca, designadamente dos preceitos por este expressamente referidos (os artigos 1º, 2º e 3º), fundando antes e apenas a decisão tomada na disciplina contida no artigo 1º da Lei nº 27/98, de 3 de Junho. O referido artigo tem o seguinte teor:

‘Artigo 1º

No prazo de 90 dias a contar da publicação da presente lei, os profissionais de contabilidade que desde 1 de Janeiro de 1989 e até à data da publicação do Decreto-Lei nº 265/95, de 17 de Outubro, tenham sido, durante três anos seguidos ou interpolados, individualmente ou sob a forma de sociedade, responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que naquele período possuíssem ou devessem possuir contabilidade organizada podem requerer a sua inscrição como técnicos oficiais de contas na Associação dos Técnicos Oficiais de Contas (ATOC)’.

Analisado o percurso justificativo da decisão tomada no acórdão recorrido, verifica-se que este se reconduz à norma acima transcrita, ali se encontrando todo o conteúdo que permite sustentar a decisão recorrida, designadamente no que respeita ao período temporal por esta definido. A decisão fundou-se, de facto, no disposto na Lei nº 27/98, de 3 de Junho, não buscando na disciplina contida no Regulamento apoio, ainda que reafirmativo ou secundário, da direcção tomada:

“O acto impugnado não aceitou a prova apresentada pelo recorrente relativamente à responsabilidade directa por contabilidade organizada, no período referenciado no artº 1º da Lei n° 27/98. E isto fundamentalmente, porque essa prova se baseava na apresentação de declarações modelo 22 do IRC relativas a data posterior a 17 de Outubro de 1995. Ou seja, muito embora as declarações se refiram a anos anteriores a essa data, a verdade é que só foram apresentadas posteriormente, em 14 de Outubro de 1997 (v. fls. 34-36 dos autos) não estando minimamente demonstrado que a actividade contabilística referida em tais declarações se reportem a período anterior àquela data, antes inculcando a ideia que se trata de declarações elaboradas posteriormente.

Ora, quando o artº 1º da Lei 27/98 exige prova de que os profissionais de contabilidade "tenham sido, durante 3 anos seguidos ou interpolados, responsáveis directos por contabilidade organizada", refere-se obviamente à actividade passada e não a actividade posterior a 17/10/95. Tratando-se, como se disse, de um regime de excepção, foi intenção do legislador evitar que através de expedientes pouco claros, um indivíduo sem habilitações e sem experiência profissional, pudesse obter a sua inscrição como técnico oficial de contas.

Assim, no caso em apreço, a sentença recorrida concluiu, e bem, que o acto contenciosamente impugnado estava em consonância com o preceituado no citado artº 1º da Lei 27/98, ao recusar a inscrição do recorrente com base na prova apresentada (...)

3. O raciocínio do Tribunal recorrido culmina, assim, na desnecessidade de indagação acerca dos vícios pelo recorrente apontados ao regulamento, pois que nenhuma das respectivas normas haviam sido por si aplicadas:

“Apurado, pois, que o recorrente não poderia ser inscrito como técnico oficial de contas ao abrigo do artº 1º da citada Lei 27/98, por não preencher um dos pressupostos vinculados para que tal pudesse ocorrer, é de todo despiciendo apurar se as normas do Regulamento que interpretou a aplicação daquela lei, sofrem, ou não das inconstitucionalidades ou ilegalidades, que o recorrente lhe imputa, uma vez que, independentemente das normas fixadas naquele Regulamento, o seu pedido de inscrição teria sempre que ser indeferido por não cumprir o pressuposto fixado na lei que o regulamento pretendeu interpretar. Efectivamente, estando em causa a impugnação de um acto administrativo e o apuramento da verificação ou não dos pressupostos vinculados aí fixados, não há que ter em conta, uma vez verificada a inexistência do pressuposto, se foram violados os princípios da incompetência absoluta, a usurpação de poder, da boa fé, da igualdade e da restrição dos meios de prova. De facto, uma vez que, sempre e de todo o modo a Administração, perante a inexistência do pressuposto vinculado teria de indeferir a pretensão formulada ao abrigo do referido artº 1º da Lei 27/98, por não preenchimento do pressuposto do exercício efectivo daquele tipo de actividade durante o período mínimo de 3 anos, não se coloca a necessidade de apreciar, perante aquele indeferimento, se o mesmo poderia ser ultrapassado face à existência de princípios gerais da actividade administrativa que teriam sido violados pelo Regulamento, os quais só teriam que ser ponderados se estivesse em causa um poder discricionário da Administração perante norma que o permitisse - cfr. ac. deste STA, de 4/12/01, rec. 47670”.

Tal posição, expressa de forma clara na decisão recorrida, veio a ser reafirmada pelo Supremo Tribunal Administrativo, quer no acórdão que se pronunciou acerca da requerida aclaração, quer no que versou a arguição de nulidade:

“o aresto aclarando explica com suficiente clareza as razões que conduziram ao entendimento de que a apreciação da eventual (i)legalidade do Regulamento de Execução da Lei 27/98 era irrelevante in casu.

Com efeito, aí se diz nomeadamente que o recorrente não demonstrou que “a actividade contabilistica referida nas declarações apresentadas se reportam a período anterior à data de 17/10/95, antes inculcando a ideia de que se trata de declarações elaboradas posteriormente”.

“Ora, quando o artº 1º da Lei 27/98 exige prova de que os profissionais de contabilidade “tenham sido, durante 3 anos seguidos ou interpolados, responsáveis directos por contabilidade organizada”, refere-se obviamente à actividade passada e não a actividade posterior a 17/10/95”;

“(...) o tribunal não ignorou a questão colocada pelo recorrente quanto à pretensa ilegalidade do Regulamento mas entendeu que tal ilegalidade, a existir, era irrelevante e que sempre o seu pedido de inscrição teria que ser indeferido, por não preencher os requisitos do artº 1° da Lei n° 27/98.

Deste modo, não ocorre a invocada nulidade por omissão de pronúncia. Questão diversa é a de saber se o entendimento perfilhado pelo tribunal é errado, a qual, como se deixou dito, extravasa o âmbito da presente arguição de nulidade, por configurar eventual erro de julgamento”.

4. A conclusão de que o acórdão recorrido não utilizou, na respectiva fundamentação, o Regulamento cuja apreciação é submetida ao Tribunal Constitucional não radica apenas, como já acima ficou referido, no depoimento nesse sentido contido na própria decisão recorrida, que expressamente afasta o recurso a tal fundamentação (como, aliás, o recorrente reconhece no requerimento de interposição de recurso – fls. 481 e v.). No caso presente, a análise do iter lógico jurídico contido na decisão, a que acima se procedeu, revela que esta recorreu apenas, como ratio decidendi, ao conteúdo normativo da Lei nº 27/98, de 3 de Junho.

5. Resta, pois, e uma vez que o Tribunal Constitucional não está vinculado à decisão de admissão de recurso proferida nos autos (artigo 76º, nº 3, da LTC), concluir pelo não preenchimento dos pressupostos do recurso e, assim, pelo seu não conhecimento, ao abrigo do disposto no artigo 78º-A, nº 1, da LTC”.

3. Da decisão sumária vem o então recorrente reclamar para a conferência, mediante requerimento no qual, para além de reafirmar a inconstitucionalidade do Regulamento e de fazer referência a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, invoca, com relevo para a decisão agora a proferir, o seguinte:

“22. Ora, como se pode ver do doc. 1 junto com a petição, o acto impugnado, invocando o Regulamento em causa, recusou a inscrição do recorrente na ATOC por falta de tais documentos e recusou considerar, ilegalmente, e contra a sua prática anterior (autovinculação) e em obediência ao ilegal e inconstitucional Regulamento, os documentos apresentados pelo recorrente.

23. É, pois, manifesto que o acto impugnado nos autos, bem como o Acórdão recorrido, aplicaram e fundamentaram-se no citado Regulamento, cuja inconstitucionalidade e ilegalidade foram suscitadas nos autos.

24. É uma falácia, do Acórdão recorrido, concluir que o recorrente não fez prova do exercício durante três anos, seguidos ou interpolados, da actividade contabilística entre 1 de Janeiro de 1989 e 17/10/95, e que, tanto basta, para que não se ponha a questão dos vícios do Regulamento, designadamente a sua inconstitucionalidade, por essa apreciação estar prejudicada.

25. Só que, inadmissivelmente, esqueceu-se que aquela prova não foi feita, porquanto o Regulamento aprovado e aplicado pela entidade recorrida e, consequentemente também pelo Acórdão sob recurso, limita tal prova à apresentação de um Modelo 22 assinado pelo responsável pela contabilidade, quando a lei não o exigia, como se demonstrou.

26. Não cerceasse o Regulamento os meios de prova e o recorrente teria feito, por outros meios - a prova dos requisitos do art° 1° da Lei n° 27/98, sem necessidade de os apresentar depois de Outubro de 1997.

27. Efectivamente, o recorrente só não viu admitida a sua inscrição como Técnico Oficial de Contas na ATOC porque não dispunha dos documentos que, restritiva e ilegalmente, o Regulamento exigia, ou seja, modelos 22 assinados pelo recorrente, exactamente quando a lei o deixara de exigir. (anteriormente a Outubro de 1995) (…)

29. O acto impugnado nos autos que está contido em ofício de fls. (doc. 1 junto com a p.i.) remetido ao recorrente em 3 de Agosto de 1998 e que se transcreve:

“Porque aqueles requisitos não podem comprovar-se por nenhum dos documentos previstos no referido artigo 11º do Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas, esta Associação, para cumprir com o mandato que a Lei lhe conferiu, emitiu o Regulamento de que se junta cópia.

De acordo com aquele Regulamento a prova da responsabilidade directa pela contabilidade organizada durante o período considerado relevante terá de ser feita através da entrega com o requerimento de inscrição de cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC e/ou o anexo C às declarações modelo 2 do IRS, assinadas pelo profissional de contabilidade no quadro destinado pelas mesmas ao responsável pela escrita.

Verifica-se que a documentação apresentada por V. Exa. não está conforme com o exigido pelos referidos Estatuto e Regulamento ...” (sic)

30. Claro fica, pois, que o acto impugnado nos autos aplicou o Regulamento em causa (doc. 5 junto com a p.i.).

31. Há uma questão que se nos afigura óbvia sobre a efectiva aplicação do Regulamento em causa, por parte do Acórdão recorrido.

32. É que o acto impugnado nos autos, como já se demonstrou, aplicou o Regulamento, pelo que o Acórdão recorrido, ao considerar que o acto está conforme à lei e não enferma de vício, não pode deixar de aplicar também o Regulamento.

33. Aliás, o que é preciso é, efectivamente, não pactuar com a habilidade do Acórdão recorrido (e de outros) de, uma vez que vem suscitada a inconstitucionalidade do Regulamento, contornaram essa questão falando-se na Lei n° 27/98, o que é uma fraude (…)

35. Ora, foi o Regulamento em causa, que o acto administrativo impugnado nos autos aplicou, como se pode ver pelo ofício junto à petição como doc. 1, onde se refere expressamente:

“De acordo com aquele Regulamento a prova da responsabilidade directa pela contabilidade organizada durante o período considerado relevante terá de ser feita através da entrega com o requerimento de inscrição de cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC e /ou o anexo C às declarações modelo 2 do IRS, assinadas pelo profissional de contabilidade no quadro destinado pelas mesmas ai responsável pela escrita”.

36. Isto é do mais bloqueador do acesso à profissão, já que, ao tempo, além do mais, as declarações fiscais em causa não tinham, de ser assinadas pelos profissionais de contabilidade, como se decidiu, e bem, no Acórdão do S.T.A., de 16.04.2002, proferido no Proc. n° 48.397, da 2ª Subsecção, da 1a Secção, de que se junta cópia. (DOC. 1)

37. Ora, o Acórdão sob recurso, ao confirmar a sentença da 1ª Instância, é óbvio que, pelo menos implicitamente, aplicou o Regulamento cuja ilegalidade e inconstitucionalidade foi suscitada nos autos.

38. O que o Acórdão decidiu efectivamente é que o recorrente não podia ser admitido na ATOC porque não apresentara os documentos que o Regulamento em causa exige, de nada valendo ao Acórdão em causa dizer que aplica tão só a Lei 27/98, pois essa admitia todo e qualquer meio de prova, o que foi vedado ao recorrente, porque se aceitou as restrições do Regulamento.

39. Assim sendo, como é, e com o devido respeito, constitui um artifício falacioso dizer que se aplicou tão só a Lei, quando se aplicou, de facto, o Regulamento, já que se a lei dissesse o que diz o Regulamento, para além dos demais vícios deste, também era inconstitucional (…)”.

4. Notificado à recorrida o requerimento de reclamação para a conferência, não foi apresentada qualquer resposta.

II. Fundamentação

Conforme ficou relatado, foi nos autos proferida decisão sumária por se haver concluído que a decisão recorrida não aplicou as normas do Regulamento cuja inconstitucionalidade o recorrente pretendia ver apreciada por este Tribunal. Conclusão que não resulta infirmada pelo teor da reclamação agora em apreço.

Na verdade, o reclamante sustenta que o acto da recorrida por si impugnado perante a jurisdição administrativa (o acto que recusou a inscrição do recorrente na ATOC) aplicou o referido Regulamento (artigos 22º, 30º e 35º da reclamação). Ora, tal asserção em nada contende com o teor da decisão proferida, pois que o requisito do recurso de constitucionalidade cuja falta foi denunciada na decisão que antecede foi a não aplicação pela decisão recorrida das normas sindicadas.

O que importa, de facto, averiguar é se o tribunal recorrido aplicou, como ratio decidendi, a norma cuja constitucionalidade é questionada pelo recorrente. E bem se compreende que assim seja: a "exigência, de que a norma aplicada constitua o fundamento da decisão recorrida, resulta do facto de só nesse caso a decisão da questão de constitucionalidade poder reflectir-se utilmente no processo. Sendo a referência à norma questionada mero obter dictum, ou existindo na decisão recorrida outro fundamento, por si só, bastante para essa decisão, a intervenção do Tribunal Constitucional na apreciação da conformidade constitucional da norma impugnada não se reflectirá utilmente no processo, uma vez que sempre a decisão recorrida seria a mesma, ainda que a norma questionada seja declarada inconstitucional" (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 497/99, não publicado, e, no mesmo sentido, entre outros, os Acórdãos nºs 367/94, Diário da República, II Série, de 7 de Setembro de 1994, 496/99, não publicado, 674/99, Diário da República, II Série, de 25 de Fevereiro de 2000, 155/2000, Diário da República, II Série, de 9 de Outubro de 2000, e 418/01, não publicado).

Neste tocante, afirma o reclamante que a decisão fez aplicação implícita das normas do Regulamento, e que, uma vez que o acto impugnado nos autos aplicou o Regulamento, o acórdão recorrido, ao considerar que o acto está conforme à lei e não enferma de vício, não pode deixar de aplicar também o Regulamento (artigos 31º, 32º e 37º). Como se escreveu no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 288/02 (não publicado), num processo semelhante ao presente, “sendo o acto administrativo e a decisão realidades diversas, não pode inferir-se que, tendo no acto administrativo sido aplicada certa norma, necessariamente na decisão judicial ela também foi aplicada. Especialmente quando é a própria decisão judicial a considerar ser tal norma irrelevante para a apreciação de certa questão, como sucedeu com a decisão recorrida”.

Por outro lado, não pode acompanhar-se aquele raciocínio, que estabelece entre as duas circunstâncias uma relação de necessidade. Na verdade, as situações em que se chega a uma mesma decisão utilizando fundamentação diversa – possibilidade que o recorrente parece negar – são por demais conhecidas, justificando, aliás, referências na lei processual (assim, v.g., artigos 713º, nº 5, e 754º, nº 2, este na versão anterior à introduzida pelo Decreto-Lei nº 375-A/99, de 20 de Setembro, ambos do Código de Processo Civil).

A conclusão a que se chegou na decisão sumária, e que não é posta em causa por qualquer argumento do reclamante, foi, justamente, a de que a decisão recorrida, na sua fundamentação, cingiu-se à utilização do disposto na Lei nº 27/98, de 3 de Junho, não recorrendo ao disposto no Regulamento em causa nos autos (ao contrário do que terá feito o acto recorrido).

Por outro lado, a utilização exclusiva, pela decisão recorrida, da Lei nº 27/98, de 3 de Junho, afastando-se, assim, uma eventual aplicação implícita das normas do Regulamento, foi desde logo afirmada na decisão sumária (pontos 2. e 4. da respectiva fundamentação), cabendo apenas, nesta parte, remeter para o que ali ficou dito.

Finalmente, e no que toca à alegação do reclamante de que não apresentou outros meios de prova por tal lhe estar vedado pelo Regulamento (artigos 26º e 27º da reclamação), importa precisar que tal asserção, a demonstrar-se, em nada contende com a questão da aplicação ou não, pela decisão recorrida, de normas do Regulamento e, por isso, com a fundamentação da decisão sumária. O que o reclamante revela, neste passo, é antes uma auto-limitação, em obediência ao Regulamento que qualifica como inconstitucional, na escolha dos meios de prova que apresentou. Tudo circunstâncias que se situam em momento processual e lógico prévio ao da aplicação ou não aplicação, pela decisão recorrida, das normas do Regulamento. Situação inversa (e já sindicável) seria a de o recorrente ter apresentado outros meios de prova, que a decisão recorrida viesse a rejeitar, fundando-se no Regulamento. Ou seja, o facto de o reclamante afirmar que escolheu os meios de prova que juntou ao processo com base no Regulamento e por causa dele nada acrescenta ao problema de saber se a decisão recorrida aplicou ou não tal Regulamento – e, por isso, não infirma a decisão sumária – esclarecendo antes que o reclamante o “aplicou”, condicionando assim as suas opções processuais.

Como o reclamante não contrariou o sustentado na decisão sumária, demonstrando que a decisão recorrida aplicou as normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada durante o processo, resta concluir pelo indeferimento da presente reclamação, mantendo a decisão de não conhecimento do objecto do recurso interposto para o Tribunal Constitucional.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação e, em consequência, confirmar a decisão reclamada no sentido do não conhecimento do objecto do recurso.

Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta.

Lisboa, 22 de Junho de 2005

Maria João Antunes

Rui Manuel Moura Ramos

Artur Maurício