363/2005 · Tribunal Constitucional

Acórdão 325/05

ACÓRDÃO N.º 325/05

Processo nº 363/2005

3ª Secção

Relator: Conselheiro Bravo Serra

1. Em 23 de Maio de 2005 o relator proferiu a seguinte decisão:-

“1. Não se conformando com a decisão tomada em 24 de Novembro de 2003 pelo Presidente do Conselho Directivo do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Lisboa do Instituto de Solidariedade e Segurança Social, que lhe impôs a coima de € 2.493,99 por manter em funcionamento um estabelecimento para idosos sem se encontrar licenciado, recorreu judicialmente a acoimada A.

Tendo, por sentença proferida em 20 de Maio de 2004 pela Juíza do 5º Juízo do Tribunal do Trabalho de Lisboa, sido julgado improcedente o recurso, dela recorreu a acoimada para o Tribunal da Relação de Lisboa.

Na alegação adrede produzida, formulou a acoimada, para o que ora releva, as seguintes «conclusões»:-

‘(...)

B - Da nulidade da decisão administrativa por omissão de pronúncia:

10 - A ora Recorrente apresentou defesa escrita à autoridade administrativa, tendo suscitado, nos termos do art.º 119.º, alínea d) do C.P. Penal, a nulidade da notificação do Auto de Notícia.

11 - A decisão administrativa não decidiu a questão da nulidade por falta de notificação à recorrente do auto de notícia, nem a mesma havia sido decidida anteriormente.

12 - A douta Sentença recorrida conheceu da questão, concluindo que o acto recorrido não incorreu em omissão de pronúncia, considerando que tal só ocorreria se faltassem à decisão administrativa os elementos referidos no art.º 58.º do DL 433/82.

13 - Contrariamente, considera a Recorrente que os elementos referidos no art.º 58.º do DL 433/82 constituem requisitos mínimos da decisão administrativa, que não se confundem com o dever de a administração apreciar as nulidades suscitadas pelo Arguido na sua defesa.

14 - Não se compreende que o legislador tenha, por norma, querido obrigar a autoridade administrativa a ‘Na decisão final expressa (...) resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não hajam sido decididas em momento anterior’, deixando de o impor num processo administrativo de natureza sancionatória. (cfr. artigo 107.º do C.P.A.)

Acresce que:

15 - O artigo 32.º, n.º 10 da CRP impõe que ‘nos processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e de defesa.’, o que foi legalmente consagrado no artigo 50.º do DL 433/82.

16 - O direito de audiência e de defesa do arguido em processo contra-ordenacional tem como contra-ponto necessário o dever de pronúncia da Autoridade Administrativa sobre as questões suscitadas pelo Arguido na sua defesa.

17 - O sentido útil da explicitação constitucional do direito de defesa é o de se dever considerar a falta de audiência do arguido ou a omissão de formalidades essenciais à defesa como implicando a ofensa do conteúdo essencial do direito fundamental de defesa, daí resultando a nulidade do procedimento.

Pelo exposto:

18 - Os artigos 50.º e 58.º do DL 433/82 interpretados no sentido de não imporem à autoridade administrativa o dever de pronúncia sobre as nulidades invocadas na defesa do arguido são materialmente inconstitucionais por restringirem o ‘conteúdo essencial’ do direito à audiência e à defesa, em violação dos artigos 32.º, n.º 10 e 18.º, n.º 3 da CRP.

(...)’

O Tribunal da Relação de Lisboa, por acórdão de 9 de Dezembro de 2004, negou provimento ao recurso.

Nesse aresto, na parte atinente à invocada nulidade da decisão administrativa por omissão de pronúncia sobre a arguida não notificação do auto de notícia, discreteou-se assim:-

‘(...)

Como se refere no Ac. desta Relação de 14/1/2004 (de que fomos relator e que se encontra parcialmente transcrito na sentença sob recurso), o Tribunal Constitucional, por Acórdãos de 29/02/2003 e 4/02/2003, publicados no DR, II Série, de 16 de Abril e 23 de Maio de 2003, veio afirmar que o processo contra-ordenacional assume estruturalmente uma especial natureza mista, com uma clara feição de procedimento administrativo até à fase judicial, sendo que, em todas as normas não expressamente previstas (e não havendo disposição normativa que a tal se oponha), se terá de admitir o recurso à disciplina e princípios que genericamente regem esse tipo de procedimento.

Os mesmos arestos afirmam a conformidade constitucional do artº 125º do CPA, no sentido da plena validade das decisões condenatórias das autoridades administrativas proferidas em processo contra-ordenacional por remissão para a proposta formulada pelo respectivo instrutor, chegando mesmo a sustentar-se a tese de que a aplicação daquele normativo naquele processo não é subsidiária, mas antes directa, em resultado da sua inserção sistemática e da própria natureza de actividade administrativa em que se consubstancia o labor das autoridades encarregadas do processamento e julgamento daquele tipo de infracções na fase pr[é-]judicial . cfr. João Rato, em estudo publicado em Questões Laborais, nº 21, pags. 112 e ss.

Também o Ac. da Rel. do Porto de 27/5/2002, Col. Jur. XXVII, III, 233º, sustenta que o processo contra-ordenacional assume a natureza de procedimento até à sua fase judicial, sendo de admitir, em todos os casos não expressamente previstos e em que a lei a tal não se oponha, o recurso às normas e princípios do Código de Procedimento Administrativo. Essa natureza admite especialidades, consistindo uma delas a não admissibilidade de recurso hierárquico da sanção cominada, como resulta do disposto no artº 59º, nº 1, do RGCO, que só pode ser atacada através de impugnação judicial para o tribunal comum, não sujeita, portanto, às regras do contencioso de anulação, mas sim às das transgressões e subsidiariamente às do processo penal, como resulta das disposições dos artº 59º, 66º e 76º, nº 4, do RGCO.

Fase judicial que se inicia no momento previsto no nº 1 do artº 62º do mesmo diploma, equivalendo a acusação o acto pelo qual o Mº Pº junto do Tribunal faz os autos presentes ao juiz.

Afigura-se-nos, por isso, que a fase de investigação e aplicação subsequente da coima no âmbito do processo administrativo não está subordinada ao princípio da acusação em vigor no processo penal.

Como põe em relevo João Soares Ribeiro, in Questões Laborais, Ano VII, 2001, pag. 122, ao abordar a natureza do processo de contra-ordenação nem sempre se equacionou devidamente esta realidade ‘sui generis’ que é, ou deve ser, o processo de contra-ordenação na fase administrativa, fazendo-se por vezes um uso demasiado primário do princípio da aplicação subsidiária do processo penal consagrado no artº 41º da lei-quadro, para não dizer uma errada equiparação da estrutura do processo de contra-ordenação à estrutura processual penal.

Ora, não pode deixar de ser tido em consideração que a Administração não é um Tribunal, que o decisor da aplicação da coima não é um juiz e que, sobretudo, por mais voltas que se dêem, este processo, enquanto decorre perante as autoridades administrativas, tem necessariamente uma estrutura inquisitória sem distinção entre a acusação e o julgamento que, como é sabido, cabe aos tribunais.

Não tem, pois, sentido, aplicar o princípio do acusatório, tal como o processo penal o concebe, na fase administrativa do processo de contra-ordenação, até porque os direitos dos cidadãos estão absolutamente garantidos, dado que pode sempre o destinatário da decisão promover uma fase judicial, onde são respeitados todos os princípios do processo penal (nomeadamente o do acusatório, não havendo assim qualquer restrição de direitos de defesa ou garantia).

Acresce que, ao afastar aplicação do princípio do acusatório puro na fase administrativa do processo contra-ordenacional, não se está a violar as garantias constitucionais expressas no artº 32º, nº 1 da Constituição, como pretende a recorrente. É que o destinatário da decisão administrativa tem sempre ao seu dispor o recurso à fase jurisdicional, em que tal princípio é totalmente respeitado, já que a apresentação dos autos ao juiz (que vale como acusação) é feita pelo Mº Pº, cabendo àquele o julgamento (artº 62º e ss do DL 433/82).

E, como referem Simas Santos e Lopes de Sousa, in Contra-Ordenação - Anotações ao Regime Geral, em anotação ao artº 58º do DL 433/82, ‘os requisitos previstos neste artigo para a decisão condenatória visam assegurar ao arguido a possibilidade de exercício efectivo dos seus direitos de defesa, que só poderá existir com um conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e condições em que pode impugnar judicialmente aquela decisão. Por isso as exigências aqui feitas deverão considerar-se satisfeitas quando as indicações contidas na decisão sejam suficientes para permitir ao arguido o exercício desses direitos’.

É o que se passa no caso concreto, em que a decisão administrativa obedeceu, integralmente, a esses requisitos do artº 58º.

Sem embargo de se referir que, pese embora não tenha sido notificado à arguida o auto de notícia, a mesma foi notificada nos termos constantes de fls. 11, onde se incluem todos os factos vertidos no auto de notícia, o que salvaguardou o seu direito de defesa.

(...)’

Deste acórdão peticionou a acoimada a respectiva correcção, vindo o Tribunal da Relação de Lisboa, por acórdão de 16 de Março de 2005, a efectuar uma rectificação, embora considerasse que ela em nada afectava o decidido, rectificação essa segundo a qual a prescrição do procedimento contra-ordenacional da acoimada ‘aconteceria em 16/02/2004, se não se verificasse a suspensão da prescrição’.

Do acórdão de que parte se encontra extractada recorreu a acoimada para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artº 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, pretendendo, por intermédio do recurso, a apreciação da ‘constitucionalidade material das normas contidas nos artigos 50.º e 58.º do DL 433/82, interpretadas no sentido de não imporem à autoridade administrativa o dever de pronúncia sobre as nulidades invocadas na defesa do arguido em processo de contra-ordenação’.

O recurso foi admitido por despacho lavrado em 20 de Abril de 2005, vindo os autos a ser remetidos ao Tribunal Constitucional em 29 seguinte.

2. Porque se entende que o recurso é manifestamente infundado, elabora-se, ex vi do nº 1 do artº 78º-A da Lei nº 28/82, a vertente decisão.

Em face do que se contém no requerimento de interposição de recurso, tem este por objecto a apreciação da conformidade com a Constituição por banda dos preceitos ínsitos nos artigos 50º (que dispõe que não é permitida a aplicação de uma coima ou de uma sanção acessória sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contra-ordenação que lhe é imputada e sobre a sanção ou sanções em que incorre) e 58º (que estipula, nos seus números 1 e 3, que a decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias deve conter a identificação dos arguidos, a descrição dos factos imputados com indicação das provas obtidas, a indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão, a coima e as sanções acessórias, a ordem de pagamento da coima no prazo máximo de 10 dias, após o carácter definitivo ou o trânsito em julgado da decisão e a indicação de que em caso de impossibilidade de pagamento tempestivo deve comunicar o facto por escrito à autoridade que aplicou a coima, devendo ainda, nos termos do seu nº 3, dessa decisão constar a informação de que a condenação se torna definitiva e exequível se não for judicialmente impugnada nos termos do artigo 59.º, e que, em caso de impugnação judicial, o tribunal pode decidir mediante audiência ou, caso o arguido e o Ministério Público não se oponham, mediante simples despacho), ambos do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, quando comportem um sentido interpretativo de harmonia com o qual, tendo sido arguidas nulidades na defesa apresentada pelo acoimando, a decisão impositora da coima não tem que se pronunciar sobre tal arguição.

Sendo assim, resulta nítido que, para se aferir de um tal sentido, não é convocável o preceito vertido no indicado artº 50º, já que do respectivo teor literal não resulta minimamente que a lei obstacule a que, no asseguramento do direito ao acoimando de se pronunciar sobre a contra-ordenação que lhe é imputada e a sanção ou sanções em que incorre, o mesmo venha brandir com a existência, na sua perspectiva, de nulidades ocorridas no procedimento contra-ordenacional.

De outro lado, é no artº 58º que são enunciados os requisitos de que se deve revestir a decisão administrativa impositora da coima e, consequentemente, será por interpretação desse preceito que se será conduzido à questão de saber se, perante as exigências aí impostas, nestas se deverá, ou não, incluir o dever da autoridade administrativa se pronunciar expressamente sobre as nulidades do procedimento contra-ordenacional que foram arguidas pelo acoimando no pronunciamento que levou a efeito e que é consagrado em termos genéricos naquele artº 50º.

A isto acresce que, como resulta da transcrição supra efectuada do acórdão ora impugnado, no particular que ora interessa, o mesmo tão só se estribou no aludido artº 58º.

Significa isto que a resolução da questão de constitucionalidade em apreço tão somente deve incidir sobre o preceituado no artº 58º do Decreto-Lei nº 433/82, na dimensão normativa a que acima se fez referência.

2.1. Teve, já por várias vezes este Tribunal ocasião de vincar que o processo contra-ordenacional se assume estruturalmente como um processo de natureza mista, com uma clara feição de procedimento administrativo até ao momento da eventual impugnação judicial (cfr., verbi gratia, o Acórdão nº 62/2003, publicado na II Série do Diário da República de 23 de Maio de 2003), não tendo que haver uma estreita equiparação entre o ilícito contra-ordenacional e o ilícito criminal (veja-se, por exemplo, o Acórdão nº 158/92, publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 21º volume, 713 e seguintes).

E, igualmente, tem sublinhado que, no domínio do processo sancionatório, a preservação das garantias de defesa tem que passar, nos parâmetros de um Estado de direito, pela observância do princípio do contraditório, de forma a ser dada ao arguido a possibilidade de conhecer a imputação que lhe feita e a oportunidade de se defender.

É este, inquestionavelmente, o designado «núcleo essencial» dessa específica garantia que, no nº 10 do artigo 32º da Constituição, se haverá de ter por inultrapassável.

Mas, se isto é assim, ou seja, se as referidas possibilidade e oportunidade não podem deixar de ser conferidas, a intangibilidade do referido «núcleo essencial», como se referiu no Acórdão nº 278/99 (disponível em http://www.tribunalconstitucional. pt/tc/acordaos/ acordaos201-300.htm) ‘compadece-se, no entanto, com a liberdade de conformação do legislador ordinário que, designadamente na estruturação das fases processuais anteriores ao julgamento, detém margem de liberdade suficiente para plasticizar o contraditório, sem prejuízo de a ele subordinar estritamente a audiência’, ou seja, ‘ressalvado esse núcleo intocável - que impede a prolação da decisão sem ter sido dada ao arguido a oportunidade de ‘discutir e valorar’ (parecer nº 18/81 da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, 16º vol., pág. 154) - não existe um espartilho constitucional formal que não tolere certa maleabilização do exercício do contraditório (como, de resto, e ao menos implicitamente, se retira de certos arestos do Tribunal como, v.g., os nºs 1185/96 e 358/98, publicados no citado Diário, II Série, de 12 de Fevereiro de 1997 e 17 de Julho de 1998, respectivamente)’, o mesmo é dizer, como se expôs no Acórdão nº 249/2003 (disponível em http: //www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/acordaos 03_201-300.htm), que se não vê ‘por que razão a própria Lei Fundamental imporia a vigência obrigatória, na fase administrativa do processo contra-ordenacional, de um regime estritamente idêntico ao que vigora relativamente às decisões judiciais proferidas no domínio criminal’.

Assim sendo, não é passível de censura constitucional que, no processo contra-ordenacional, e antes da sua passagem à fase jurisdicional, atenta a menor ressonância ética do ilícito contra-ordenacional face ao direito criminal, o legislador possa, no exercício da sua liberdade conformadora, subtrair das mais rigorosas exigências previstas para o processo penal, determinados procedimentos concretos, mais rigorosos e porventura inultrapassáveis, quer no domínio criminal, quer no domínio de uma fase procedimental jurisdicionalizada, procedimentos esses que se reflictam, no referido processo, numa menos ampla exigência de observação de específicos requisitos processuais, como, por exemplo, a análise concreta, na decisão aplicadora da coima, de «excepções» ou «questões prévias» suscitadas pelo acoimando na sua defesa, podendo, inclusivamente, retirar dessa não análise concreta, que se depararia como uma não expressa pronúncia, a consequência de a autoridade administrativa ter entendido pela não procedência das citadas «excepções» ou «questões prévias».

Ponto é, porém, que, como se viu, seja assegurado o «núcleo mínimo» do exercício do contraditório no desenho acima feito e que se não precluda o acoimado de, na fase jurisdicional de que porventura lance mão, poder esgrimir com os vícios procedimentais que se lhe afiguraram existir na fase administrativa e de, nesse particular, se poder (e dever) debruçar o órgão jurisdicional que há-de decidir o recurso.

É que, como se torna límpido, diferentes realidades são a de se argumentar que a decisão impositora da coima padece de vício por se não ter debruçado expressamente sobre uma nulidade arguida no procedimento administrativo, e a de se argumentar que, tendo ocorrido essa nulidade, a sua repercussão em tal procedimento inquinava este de tal sorte que acarretaria a prolação de uma decisão diversa daquela que impôs a coima.

Ora, será quanto a esta segunda realidade que se poderá entender, perante as garantias que um Estado de direito deve conferir aos sancionados, não ser lícito ao legislador impedir que o sancionado, na fase de impugnação jurisdicional, possa brandir com a existência de vícios procedimentais que afectem o processo aquando da sua feição administrativa.

Na sua motivação de recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa, a acoimada utilizou um argumento de harmonia com o qual não se compreenderia que o legislador tivesse, por intermédio do artº 107º do Código do Procedimento Administrativo, querido, no processo administrativo «comum», que, na decisão final expressa, o órgão competente devesse resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não houvessem de ser decididas em momento anterior, e que uma tal exigência já se não fizesse num processo administrativo de natureza sancionatória.

É evidente que um tal argumento não servirá quando se equaciona uma questão ao nível de confrontação com a compatibilidade com o Diploma Básico, pois que ele se posta numa confrontação em sede de direito ordinário, para tentar demonstrar uma alegada incongruência do legislador.

De todo o modo (e independentemente da questão de saber se o prescrito no artº 107º do Código do Procedimento Administrativo, postula inequivocamente que, mesmo a entender-se que determinada «excepção» ou «questão prévia» suscitada pelo administrado não seja, de todo em todo, pertinente, ainda assim a autoridade administrativa teria de, sobre ela, efectuar uma concreta e explícita «pronúncia») o que se não pode olvidar é que o acima denominado procedimento administrativo «comum» e o procedimento contra-ordenacional não são realidades totalmente equiparáveis, não tendo, por isso, o legislador que, respeitantemente a um e a outro, consagrar soluções idênticas.

E porque, no processo contra-ordenacional, respeitado que seja nele o «núcleo essencial» da defesa e do contraditório a que acima se fez já alusão, está sempre aberta a possibilidade de os destinatários da decisão promoverem a sua apreciação judicial através de um processo que, por se situar no domínio sancionatório, oferece quiçá garantias específicas mais acentuadas do que as previstas para o recurso contencioso incidente sobre os demais actos administrativos, é compreensível a norma (extraída por um processo interpretativo) do artº 58º do Decreto-Lei nº 433/82, segundo a qual do elenco dos requisitos nele previstos não tenha de constar uma expressa «pronúncia» sobre uma alegada nulidade de um acto procedimental anterior. Nulidade essa que, como se viu, poderá ser equacionada aquando do recurso jurisdicional e sobre a qual se deverá debruçar o tribunal.

Situando-nos, como nos situamos, num recurso de fiscalização concreta, ao juízo a formular por este Tribunal não podem, na apreciação da harmonia constitucional da norma questionada, ser arredados os contornos do caso, determinantes da forma como foi ela interpretada e aplicada.

Ora, na situação sub specie, verifica-se que a totalidade dos factos constantes do auto de notícia (auto esse cuja não notificação à acoimada após a sua elaboração ancorou a arguição de nulidade decorrente dessa omissão) foi notificada à mesma muito antes de ser prolatada a decisão impositora da coima, como se realçou no acórdão impugnado; teve ela, por consequência, plena oportunidade de conhecer aqueles factos, a imputação que lhe foi dirigida e de exercer plenamente a sua defesa na fase administrativa do procedimento contra-ordenacional.

E foi justamente com base na circunstância de um tal conhecimento ter ocorrido que aquele aresto se não pronunciou pela invalidade do procedimento contra-ordenacional em concreto, no ponto de não ter a acoimada consciência dos factos que lhe eram imputados (aqui se incluindo os referidos no auto de notícia) e de, ainda, esse procedimento lhe ter oferecido todas as possibilidades de defesa.

No contexto que ficou descrito, não é, do ponto de vista da sua compatibilidade constitucional, censurável a interpretação levada a cabo pelo acórdão recorrido e incidente sobre o artº 58º do Decreto-Lei nº 433/82.

Termos em que se nega provimento ao recurso, condenando-se a impugnante nas custas processuais, fixando-se a taxa de justiça em seis unidades de conta, sem prejuízo de, não ocorrendo pagamento voluntário, na cobrança coerciva se atender ao benefício de apoio judiciário de que a recorrente desfruta.”

Da transcrita decisão reclamou a acoimada, dizendo:-

“(...)

No recurso que a Recorrente interpôs para o Venerando Tribunal da Relação de Lisboa arguiu a inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 50.º e 58.º do DL 433/82, interpretados no sentido de não imporem à autoridade administrativa o dever de pronúncia sobre as nulidades invocadas na defesa do arguido por restringirem o ‘conteúdo essencial’ do direito à defesa, em violação dos artigos 32.º, nº 10 e 18.º, n.º3 e 268.º, n.º 4 da CRP.

A inconstitucionalidade daquelas normas foi arguida pela Recorrente, nomeadamente nas conclusões 15.ª a 20.ª do recurso que interpôs para o Venerando Tribunal da Relação, conclusões que aqui se dão por integralmente reproduzidas.

A questão da constitucionalidade das normas em causa foi apreciada pelo douto Acórdão do Tribunal da Relação de 9. 12.2004.

Admitido o recurso, por Douta Decisão Sumária datada de 23.05.2005, a fls. 215 e seguintes, decidiu-se [que] a norma objecto do mesmo (art.º 58.º do D.L. 433/82), interpretada no sentido de não impor à autoridade administrativa o dever de pronunciar sobre as questões as questões/nulidades invocadas na defesa do arguido em processo contra-ordenacional não é, do ponto de vista da sua compatibilidade constitucional, censurável.

Salvo o devido, respeito discorda a Recorrente com o entendimento adoptado na douta Decisão sob reclamação, mormente, quando ao argumento as exigências que o processo administrativo ‘comum’ impõe ao nível da decisão .final expressa, onde o órgão competente tem o dever de resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não sejam decididas em momento anterior. (v. d. f1s. 221)

Efectivamente, na douta Decisão sob reclamação, pode ler-se que:

‘Na sua motivação de recurso, para Tribunal da Relação de Lisboa, a acoimada utilizou um argumento de harmonia com o qual não se compreenderia que o legislador tivesse, por intermédio do art.º 107.º do Código de Procedimento Administrativo, querido no processo administrativo ‘comum’, que, na decisão final expressa, o órgão competente devesse resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não houvessem de ser decididas em momento anterior, e que uma tal exigência já se não fizesse num processo administrativo de natureza sancionatória.’.

Pese embora a douta argumentação expendida na Decisão sumária, toma a Recorrente liberdade de discordar da mesma, pelo seguinte:

Por um lado, a douta Decisão sob reclamação baseou-se na consideração de que no processo contra-ordenacional se verifica uma ‘menos ampla exigência de observação de específicos requisitos processuais’ quando comparado com o processo penal (mais exigente), com o que se concorda.

Mas, por outro, a douta Decisão reclamada afasta a aplicabilidade, pelo menos, por força da Constituição, da norma contida no artigo 107.º do CPA, ao considerar que: ‘É evidente que tal argumentação não servirá quando se equaciona uma questão de confrontação com a compatibilidade com o Diploma Básico, pois que ele impugnado; (...)’.

Não se conforma a Recorrente com este último entendimento, por considerar que o artigo 107.º da CPA é, no âmbito do procedimento administrativo ‘lato sensu’ (aqui incluímos o ‘comum’ e o sancionatório), uma materialização (em lei ordinária) dos princípios constitucionais vertidos no artigo 268.º, n.ºs 1, 3, 4 e 5 da CRP, que, consequentemente, se acham violados.

De facto, não faz sentido que, por uma lado, se diga que a Constituição impõe à Administração o dever de fundamentação da decisão administrativa (a qual deve ser clara, suficiente e congruente - [ ] art.º 268.º, n.º 3 da CRP) e, por outro se afirme que o Diploma Básico, permite que a decisão administrativa deixe de se pronunciar sobre questões oportunamente suscitadas pelo Administrado.

É que, à luz de tal entendimento, bastaria à Administração deixar de conhecer de algumas das questões suscitadas na defesa dos interessados, ao invés de conhecer das mesmas, fundamentando as decisões que toma, sendo que, no primeiro caso, por força da CRP a decisão administrativa seria nula e, no segundo, constitucionalmente válida.

A esse respeito não será demais recordar que quem proíbe o mais, proíbe o menos.

Pelo que, a norma sob recurso, implica, na óptica da Recorrente, uma limitação desnecessária aos direitos plasmados no artigo 268, 1, 3, 4 e 5 da CRP e materializadas no artigo 107.º do CPA, o qual é, por conseguinte, aplicável ao processo administrativo sancionatório, por imperativo constitucional.

Sem conceder, se assim não se entender:

Acresce que, o artigo 58.º do D.L. 433/82, na interpretação que é objecto de fiscalização concreta de constitucionalidade, viola o Direito à Audiência e Defesa (art.º 32.º, n.º 10, da CRP) ao permitir, de forma desnecessária, que Administração, no âmbito do procedimento administrativo sancionatório, ignore questões oportunamente suscitadas pelo Arguido na sua defesa, como ocorreu no caso dos autos.

De facto, dispõe o artigo 32.ª, nº 10, da CRP que:

‘10. Nos processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa.’.

O direito de audiência e de defesa tem como contra-ponto necessário o dever de pronúncia da Autoridade Administrativa sobre as questões suscitadas pelo Arguido em processo de contra-ordenação.

Aliás, nem se vislumbra com facilidade qual o ‘conteúdo essencial’ do direito à audiência e à defesa se a Administração pode deixar de se pronunciar sobre questões que fazem parte da defesa do arguido. (artigo 18.º, nº 3 da CRP)

A este respeito ensinam Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação ao artigo 32.º, nº 10 da CRP:

‘Questão mais problemática é a de saber se e em que medida é que os princípios da «constituição processual criminal», enunciados neste artigo, valem também para outros processos sancionatórios, não só os de carácter «para-penal» (v.g., extradição e expulsão de estrangeiros, habeas corpus, execução de penas, etc.) mas também os de natureza não criminal, designadamente o ilícito de mera ordenação social e o ilícito disciplinar (cfr., respectivamente, arts. 168.º-I/d e 269.º-3). Quanto a estes últimos, mesmo excluindo a sua aplicação directa ou global, há-de porém admitir-se que algumas das garantias de defesa fazem parte do cerne do princípio do Estado de direito democrático, pelo que não podem deixar de ter-se por inerentes a todos os processos sancionatórios, qualquer que seja a sua natureza. É o que sucede, pelo menos, com o princípio da audiência e defesa do arguido (cfr. 269-3, para o processo disciplinar) e com o princípio do recurso aos tribunais quando de mera ordenação social, a lei respectiva (cfr. art.º 20-2). Em relação ao ilícito de mera ordenação social, a lei respectiva (Decreto-Lei 433/83) manda aplicar ao respectivo processo, por via de direito subsidiário, a lei do processo criminal.’.

(Constituição da República Portuguesa, 3ª Edição, Coimbra, pág. 2087)

Mais à frente, em anotação ao artigo 269.º n.º 3 da CRP – que prevê, igualmente o direito de audição e defesa do arguido em processo disciplinar – pode ler-se:

‘O sentido útil de explicação constitucional do direito de defesa é o de se dever considerar a falta de audiência do arguido ou a omissão de formalidades essenciais à defesa como implicando a ofensa do conteúdo essencial do direito fundamental de defesa, daí resultando a nulidade do procedimento disciplinar (notificação da acusação, cópia da acusação, individualização e discriminação dos factos disciplinarmente puníveis, etc.). A última instância do direito de defesa em matéria disciplinar é naturalmente a possibilidade de recurso contencioso, que vale para todas as decisões disciplinares (cfr. AcTC n.º 90/88)’.

(Ob. cit. pág. 947)

Pelo exposto, discorda a Recorrente do entendimento adoptado na douta Decisão Sumária.

Acresce que:

O facto de se permitir à autoridade administrativa a faculdade de não se pronunciar sobre parte da defesa do arguido, nomeadamente, acerca nulidades, viola o direito à tutela jurisdicional efectiva e o direito ao recurso (artigo 268.º, n.º 4).

Exemplificando, se a autoridade administrativa não conhece de uma qualquer questão suscitada pelo arguido – por exemplo, uma irregularidade processual ou nulidade sanável - o cidadão, ao deixar de ter uma decisão sobre a questão, deixa de poder recorrer da mesma para. os Tribunais (sendo certo que, a aceitar-se tal entendimento, de nada lhe vale recorrer com .fundamento em omissão de pronúncia).

Assim, o artigo 58.º do D.L. 433/82, na interpretação que é objecto de fiscalização concreta de constitucionalidade, viola o direito à tutela jurisdicional efectiva e o direito ao recurso, uma vez que, ao permitir a omissão de pronúncia acerca de uma questão suscitada pelo interessado, permite, igualmente, que o mesmo interessado deixe de poder atacar , via recurso, esse ponto da decisão administrativa (que quanto a ele é omissa), em violação do art.º 268.º, n.º 4, da CRP.

Pelo exposto:

A norma constante do artigo 58.º do D.L. 433/82 interpretada no sentido de a autoridade administrativa não Ter o dever de pronúncia sobre as questões/nulidades suscitadas na defesa do arguido em processo de contra ordenação é materialmente inconstitucional por violação dos artigos 18.º, n.º 3 e 32.º n.º 10, 268.º, nº 1, n.º 3 e 4, todos da C.R.P.

Nestes termos e nos demais de direito que V.Exas doutamente suprirão, deve a presente reclamação ser admitida e julgada procedente, declarando-se a inconstitucionalidade materia1 da norma contida no artigo 58.º do DL 433/82, interpretada no sentido de não impor à autoridade administrativa o dever de pronúncia sobre as questões/nulidades invocadas na defesa do arguido em processo de contra-ordenação, por violação dos artigos 18.º,n.3 e 32.º, n.º10, 268.º, n.º 1, n.º 3 e 4.º, todos da C.R.P.”

Ouvido sobre a reclamação, o Ex.mo Representante do Ministério Público junto deste Tribunal pronunciou-se no sentido de a mesma ser manifestamente improcedente, em nada abalando os fundamentos da decisão em crise, a eles aditando:

- “- face à concreta situação dos autos - (...) a norma questionada não foi aplicada com o sentido, alegadamente inconstitucional, invovad[o] pela reclamante”;

- “Na verdade, o auto de notícia, contendo descrição detalhada da matéria de facto (fls. 3/5) foi notificado à arguida pelo ofício de fls. 11 - sendo evidente que tal notificação chegou ao conhecimento da arguida, que apresentou de imediato contestação, a fls. 13, em que, de forma insólita, vem arguir ‘a falta de notificação do auto de notícia, com os factos concretamente imputados à ora contestante’ (fls. 14)”;

- “E sendo manifesto que tal argumento, desmentido inteiramente pelo efectivamente ocorrido nos autos, é afastado pela decisão administrativa sancionatória, de fls. 42, em que se refere expressamente que ‘a arguida foi notificada em 2002/04/20 (fls. 10 e 11)’ - pelo que não é exacto que a decisão impugnada, proferida administrativamente, não tenha apreciado a invocada nulidade por falta de notificação à arguida dos factos que lhe eram imputados”.

Cumpre decidir.

2. Uma vez que não foi posto em causa pela reclamante a delimitação do objecto do recurso, posta-se agora unicamente a questão de saber se se deve, ou não, confirmar o juízo de se postar como manifestamente infundada a sustentação do ponto de vista de ser desconforme com a Lei Fundamental o preceito constante do artº 58º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, quando interpretado no sentido de, no procedimento contra-ordenacional, se não impor à autoridade administrativa o dever de pronúncia expressa sobre a nulidade de não notificação ao arguido do auto de notícia, nulidade essa invocada na defesa apresentada por ele apresentada nesse procedimento, e quando ao mesmo arguido, ainda naquele procedimento, foi notificada a totalidade dos factos insertos no aludido auto.

E refere-se este sentido interpretativo, pois que a decisão reclamada não deixou de anotar que, estando-se em presença de um recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, não poderiam ser arredados do juízo a proferir os contornos do caso, determinantes da forma como o preceito foi interpretado e aplicado, sendo que, independentemente da realidade que pode defluir do concreto exame dos autos a realizar agora, foi com o dito sentido que a interpretação e aplicação normativa ocorreu no aresto censurado perante este Tribunal.

Anote-se que o pedido constante da peça reclamatória, e que é o de ser a decidida “a inconstitucionalidade materia1 da norma contida no artigo 58.º do DL 433/82, interpretada no sentido de não impor à autoridade administrativa o dever de pronúncia sobre as questões/nulidades invocadas na defesa do arguido em processo de contra-ordenação”, seria algo que não poderia ocorrer na presente fase processual, já que, a entender este órgão de administração de justiça que se não justificava a prolação da decisão em apreço, restar-lhe-ia determinar o prosseguimento dos autos.

Ora, enfrentando a reclamação de que ora se cura, este Tribunal, no funcionamento colegial da formação que tem de decidir o caso sub iudicio, entende que, ponderando a fundamentação carreada à decisão reclamada (aí se contando a jurisprudência nela citada), o juízo efectuado não é censurável.

Por outro lado, não se lobriga que a argumentação ora deduzida pela reclamante infirme aqueloutra que esteou a decisão em causa.

E, neste ponto, tem-se por evidente que não procede o fundamento, invocado pela reclamante, quando diz que, se for suscitada pelo arguido no procedimento contra-ordenacional uma «irregularidade ou nulidade sanável» e sobre ela não for efectuada pronúncia pela autoridade administrativa, o mesmo arguido deixa de poder recorrer para os tribunais, de «nada lhe valendo» impugnar a decisão administrativa com base em omissão de pronúncia.

É que, realidades diversas são a invocação em juízo da omissão de pronúncia da decisão administrativa (cujo efeito será o de anular essa decisão e tão só por ter incorrido no vício de omissão) e a invocação de uma «irregularidades» ou «nulidades» do procedimento que, verbi gratia, por terem repercussão nos direitos essenciais de defesa do arguido no processo contra-ordenacional, podem inquinar este e, designadamente, a decisão administrativa tomada.

Em face do exposto, indefere-se a reclamação, condenando-se a impugnante nas custas processuais, fixando-se a taxa de justiça em vinte unidades de conta, sem prejuízo de, não ocorrendo pagamento voluntário, na cobrança coerciva se atender ao benefício de apoio judiciário de que a recorrente desfruta.

Lisboa, 16 de Junho de 2005

Bravo Serra

Gil Galvão

Artur Maurício