262/05 · Tribunal Constitucional

Acórdão 316/05

ACÓRDÃO N.º 316/05

Processo n.º 262/05

1ª Secção

Relatora: Conselheira Maria Helena Brito

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

I

1. A fls. 156 e seguintes, foi proferida decisão sumária no sentido do não conhecimento do objecto do recurso interposto para este Tribunal por A., com os seguintes fundamentos:

“[...]

2. O recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional – aquele que foi interposto pelo recorrente – cabe das decisões dos tribunais «que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo».

Para que o Tribunal Constitucional possa conhecer de um recurso fundado nessa disposição, exige-se que o recorrente suscite, durante o processo, a inconstitucionalidade da norma (ou da norma, numa certa interpretação) que pretende que este Tribunal aprecie e que tal norma (ou tal norma, com essa interpretação) seja aplicada no julgamento da causa, não obstante a acusação de inconstitucionalidade que lhe foi dirigida.

3. Vejamos se tais pressupostos processuais do recurso interposto estão preenchidos no caso dos autos.

3.1. Quanto ao artigo 58º, n.º 2, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, observa-se que, sob a aparência de um pedido de apreciação da inconstitucionalidade de uma norma, o recorrente vem afinal submeter ao julgamento do Tribunal Constitucional a própria decisão recorrida.

O recorrente tinha sustentado o seguinte nas conclusões das alegações apresentadas no recurso que interpôs do acórdão proferido pela Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo (fls. 97 e seguintes):

«[...]

4 - Efectivamente, o Art. 58°, n.º 2 do CPTA prevê os prazos de impugnação aplicáveis aos actos anuláveis.

5 - Contudo, e no que concerne ao prazo de impugnação aplicável aos actos nulos, aplica-se o disposto no n.º 1 da citada disposição legal, onde se prescreve que: ‘A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo’.

6 - Pelo que, tendo o Recorrente invocado no Processo Principal vícios geradores da nulidade do Acto cuja suspensão se requer, e sendo a nulidade invocável a todo o tempo, nos termos do Art. 58°, n.º 1 do CPTA, é inexorável concluir pela tempestividade do Pedido de Suspensão de Eficácia formulado pelo aqui Recorrente.

7 - Tanto mais que constituindo o Pedido de Suspensão de Eficácia uma Providência Cautelar está necessariamente dependente do Processo Principal (cfr. Art. 113º, n.º 1 do CPTA).

8 - Consequentemente o prazo para a sua interposição só pode ser o prazo para a interposição do correspondente Processo Principal.

9 - E a interpretação perfilhada pelo Acórdão Recorrido além de colidir com a própria definição de Providência Cautelar, colide frontalmente com o disposto no Art. 20°, n.º 5 e Art. 268°, n.º 4 da CRP.

[...].».

A propósito desta questão, decidiu-se no acórdão do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo (fls. 130 e seguintes):

«[...]

Ao invés do sustentado pelo Recorrente, os vícios por ele imputados ao acto contenciosamente impugnado – ineficácia da notificação da deliberação recorrida, o que, alegadamente, poria em causa o princípio da tutela jurisdicional efectiva, previsto no art. 268°, n.° 4 da C.R.P., e vício de forma, por falta de fundamentação, assente na alegada contradição com o relatório do instrutor e contraditoriedade dos fundamentos constantes do próprio acto punitivo (ver alegações fls. 100 a 103 inc) –, não são geradores da nulidade do acto recorrido.

Efectivamente, como é, de há muito, jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Administrativo, o vício de forma por falta de fundamentação do acto administrativo não é gerador de nulidade, mas de mera anulabilidade.

Com efeito, conforme bem se refere no ac. do Pleno da 1ª Secção, de 8-10-98, rec. 34.722, nem a fundamentação é elemento essencial do acto, nem a lei comina expressamente essa forma de invalidade para o caso ­– cf. arts. 133° e 135° do C.P.A. –.

Quanto à alegada irregularidade da notificação (de 13-2-04) da deliberação punitiva, a mesma não se traduz em ilegalidade do acto administrativo notificado, não contendendo com a validade deste último, sendo, apenas, susceptível de actuar ao nível da eficácia do acto administrativo, como é, também, jurisprudência uniforme deste S.T.A. (v. a título exemplificativo, acs. da 1ª Secção do S.T.A., de 2.12.99, rec. 45.289; de 8.7.03, rec. 1617/03; de 18-2-04, p. 46.650).

Ora, para aferir da tempestividade do recurso, o tribunal deve atender à situação de facto tal como vem descrita na petição de recurso, mas não está vinculado à qualificação jurídica que o recorrente faz dos vícios invocados nem da sanção que lhe corresponde (acs. deste S.T.A. de 20.­3.97, rec. 35.961 e de 14.1.98, rec. 37002, entre outros).

E, note-se, trata-se de conclusão a extrair logo numa primeira análise dos fundamentos do recurso contencioso em referência.

Deste modo, não sendo aplicável ao prazo de interposição do recurso contencioso do acto, cuja suspensão de eficácia foi pedida, o prazo de impugnação de actos nulos, mas o prazo previsto no art. 58°, n.° 2 b) do C.P.T.A., falece, desde logo, a tese defendida pelo Recorrente, a que se reportam as conclusões ora em apreço.

Consequentemente, torna-se desnecessário apurar se, conforme considerou o acórdão recorrido, o prazo para intentar a providência cautelar em questão é sempre o prazo previsto para a impugnação de actos anuláveis.

[...].».

Do texto do acórdão decorre que o Supremo Tribunal Administrativo não interpretou a norma do artigo 58º, n.º 2, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos no sentido de que a mesma se aplica no caso de o acto cuja suspensão se peticiona ser um acto nulo. O Supremo Tribunal Administrativo afastou a norma do artigo 58º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e aplicou a norma do artigo 58º, n.º 2, alínea b), do mesmo Código, por entender que, na situação em apreço, o vício imputado ao acto administrativo impugnado «não é gerador de nulidade, mas de mera anulabilidade». Consequentemente, aquele Supremo Tribunal entendeu ser «desnecessário apurar se, conforme considerou o acórdão recorrido, o prazo para intentar a providência cautelar em questão é sempre o prazo previsto para a impugnação de actos anuláveis».

A verificação de que o Supremo Tribunal Administrativo não atribuiu à norma questionada o sentido identificado pelo recorrente e por si reputado contrário à Constituição é, só por si, suficiente para que o Tribunal Constitucional não possa conhecer do recurso quanto à norma do artigo 58º, n.º 2, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Acresce que o que o recorrente verdadeiramente questiona é a qualificação do vício imputado ao acto impugnado, praticado pelo Conselho Superior do Ministério Público, pretendendo, através do presente recurso, que o Tribunal Constitucional se pronuncie sobre tal qualificação e sobre a identificação da norma do direito infraconstitucional que fixa o prazo de impugnação aplicável no caso.

Tal pretensão excede obviamente a competência do Tribunal Constitucional, que, no âmbito dos recursos de fiscalização concreta de constitucionalidade interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, diz respeito a normas aplicadas na decisão recorrida e não à própria decisão recorrida.

3.2. Quanto ao artigo 203º do Estatuto do Ministério Público, resulta claramente dos autos que o recorrente não suscitou, durante o processo, perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida – nem sequer equaciona no requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional –, qualquer questão de inconstitucionalidade.

Nas alegações apresentadas no recurso para o Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo (fls. 97 e seguintes), disse, a certo passo, o recorrente:

«[...]

Ora, no caso sub judice, a notificação do Acórdão proferido pelo CSMP de 9/02/2004 não contém os requisitos legalmente exigíveis.

Com efeito, nos termos conjugados do disposto no Art. 203° e Art. 198° do EMMP, resulta que a notificação da Decisão final para além de ser feita por carta registada com aviso de recepção deverá ainda constar da mesma o prazo para a respectiva impugnação e o órgão competente para conhecer da mesma.

Tal interpretação acha-se, aliás, conforme com o disposto no n.º 1, al. c) do Art. 68° do C.P.A. onde se prevê o ‘conteúdo da notificação’, disposição esta aplicável ao caso sub judice.

Ora, o Ofício enviado ao aqui Recorrente limita-se a referir a expressão ‘Para conhecimento’.

E isto aliado ao facto de na última folha da notificação constarem conclusões no sentido do arquivamento do Processo Disciplinar em causa, levaram o aqui Recorrente em erro quanto ao teor da referida notificação, ficando aquele convencido que o mesmo havia sido arquivado.

E só se veio a aperceber que tal não aconteceu quando foi confrontado com a notificação (recebida a 20/05/2004) para início de ‘cumprimento ao determinado no acórdão proferido pela secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público, em sua sessão de 9 de Fevereiro último, no processo Disciplinar em que é visado o Exmº Procurador da República Lic. A., acórdão junto por fotocópia’.

Donde se conclui que do Ofício enviado ao então Arguido não deveria apenas constar ‘Para conhecimento’, uma vez que se trata de um acto lesivo dos direitos e interesses do aqui Recorrente, devendo a referida notificação conter a referência ao prazo para impugnação e ao órgão competente para conhecer da impugnação.

Achando-se, por consequência, preteridas as garantias de defesa do Arguido.

De facto ao constar no citado Ofício apenas a expressão ‘Para conhecimento’ estão a ser postas em causa as garantias de defesa do aqui Recorrente.

Sendo, pois, ineficaz a notificação do Acto Recorrido.

Tanto mais que está em causa o direito do aqui Recorrente impugnar a Deliberação que lhe aplicou a pena (grave) de inactividade pelo período de 15 meses.

[...].».

Nas expressões utilizadas não pode ver-se a invocação em termos processualmente adequados de uma questão de inconstitucionalidade normativa; concretamente, o recorrente não suscitou qualquer questão de inconstitucionalidade normativa a propósito do artigo 203º do Estatuto do Ministério Público.

O recorrente limitou-se a demonstrar que, em sua opinião, e tendo em conta as circunstâncias em que ocorreu, era «ineficaz a notificação do acto recorrido» (cfr. o texto das alegações, a fls. 107).

Não pode assim a norma do artigo 203º do Estatuto do Ministério Público constituir objecto do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional.

4. Não estando verificados, no caso em apreço, os pressupostos de admissibilidade do recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, não pode conhecer-se do respectivo objecto.

[...].”.

2. Notificado dessa decisão, veio A. reclamar para a conferência, nos termos do artigo 78º-A, n.º 3, da Lei deste Tribunal (requerimento de fls. 167 e seguintes), invocando, para o que aqui releva, o seguinte:

“[...]

3. […] ao invés do entendimento perfilhado pela Decisão Sumária, acham-se, no caso concreto, preenchidos os pressupostos de admissibilidade do Recurso previstos na alínea b) do n.º 1 do artigo 70° da Lei do Tribunal Constitucional.

Senão vejamos:

4. Entendeu o Acórdão proferido pelo Pleno do Supremo Tribunal Administrativo que:

- «para aferir da tempestividade do recurso, o tribunal deve atender à situação de facto tal como vem descrita na petição de recurso, mas não está vinculado à qualificação jurídica que o recorrente faz dos vícios invocados nem da sanção que lhe corresponde».

- «E, note-se, trata-se de conclusão a extrair logo numa primeira análise dos fundamentos do recurso contencioso em referência».

- «deste modo, não sendo aplicável ao prazo de interposição do recurso contencioso do acto, cuja suspensão de eficácia foi pedida, o prazo de impugnação de actos nulos, mas o prazo previsto no Art. 58°, n.º 2 b) do CPTA, falece, desde logo, a tese defendida pelo Recorrente...».

5. Sucede que o aqui Recorrente impugnou, junto da Secção de Contencioso Administrativo, a Deliberação proferida pela Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público, de 9/02/2004, que lhe aplicou a pena de 15 meses de inactividade.

6. Tendo, para tanto, invocado vícios, de que padece a Deliberação proferida pela Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público, geradores de nulidade.

7. Ora, tal interpretação da norma prevista no Art. 58°, n.º 2, b) do CPTA, colide com o disposto nos Arts. 20°, n.º 5 e 268°, n.º 4 da CRP.

8. Pelo que, pretende ver-se apreciada a inconstitucionalidade da norma prevista no Art. 58°, n.º 2, al. b) do CPTA, no sentido defendido pela Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo, e pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo (Acórdão Recorrido).

9. Ora, a nulidade é invocável a todo o tempo, nos termos do Art. 58°, n.º 1 do CPTA.

10. Pelo que o prazo para a interposição de Providência Cautelar só pode ser o prazo para a interposição do correspondente Processo Principal.

11. É que, no âmbito de uma Providência Cautelar, dada a sua natureza, (fins e grau de profundidade), no exame a fazer pelo Tribunal (sumário), não pode o Tribunal qualificar em definitivo os vícios do Acto Impugnado, de tal sorte que lhe atribua os efeitos da mera anulação.

12. Tendo, por consequência, que perante a invocação da nulidade que aplicar o prazo previsto no Art. 58°, n.º 2, al. b) do CPTA.

13. Pelo que o entendimento perfilhado pelo Acórdão Recorrido colide com a própria natureza de Providência cautelar e colide frontalmente com o disposto no Art. 268°, n.º 4 da CRP.

[...]

15. E tal decorre, igualmente, do disposto no Art. 20°, n.º 5 da CRP.

16. Donde se conclui que, para efeitos de prazo de interposição de providências cautelares, designadamente a suspensão de eficácia de acto administrativo, não pode deixar de se atender ao tipo de vícios que o interessado impute ao acto cuja suspensão se requer.

[...]

18. Por outro lado, entendeu, ainda, o Acórdão proferido pelo Pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo que: «é manifesto que só a primeira parte do Art. 198º do EMMP, respeitante à notificação com entrega ao arguido ou sob registo e com aviso de recepção, se pode reportar ao transcrito artigo 203°, pois não se está em fase de apresentação da defesa».

19. Ora, nos termos conjugados do disposto no Art. 203° e Art. 198° do EMMP, resulta que a notificação da Decisão final para além de ser feita por carta registada com aviso de recepção deverá ainda constar da mesma o prazo para a respectiva impugnação e o órgão competente para conhecer da mesma.

20. Tal interpretação acha-se, aliás, conforme com o disposto no n.º 1, al. c) do Art. 68° do C.P.A. onde se prevê o «conteúdo da notificação», disposição esta aplicável ao caso sub judice.

21. Ora, no caso sub judice, a notificação do Acórdão proferido pelo CSMP em 9/02/2004, não contém os requisitos legalmente exigíveis, uma vez que o Ofício enviado ao aqui Recorrente limita-se a referir a expressão «Para conhecimento».

22. Donde se conclui que do Ofício enviado ao então Arguido não deveria apenas constar «Para conhecimento», uma vez que se trata de um acto lesivo dos direitos e interesses do aqui Recorrente, devendo a referida notificação conter a referência ao prazo para impugnação e ao órgão competente para conhecer da impugnação.

23.Achando-se, por consequência, preteridas as garantias de defesa do Arguido.

24. Tanto mais que está em causa o direito do aqui Recorrente impugnar a Deliberação que lhe aplicou a pena (grave) de inactividade pelo período de 15 meses.

25. Nos termos do Art. 268°, n.º 4 da C.R.P. que: «É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem…».

26. Ficando, pois, posto em causa o princípio da tutela jurisdicional efectiva.

27. Ou seja, a interpretação da norma prevista no Art. 203° do EMMP perfilhada pelo Acórdão proferido pelo STA no sentido de que «é manifesto que só a primeira parte do Art. 198° do EMMP, respeitante à notificação com entrega ao arguido ou sob registo e com aviso de recepção, se pode reportar ao transcrito artigo 203°, pois não se está em fase de apresentação da defesa», colide com o disposto no Art. 268°, n.º 4 da CRP.

[...]

29. Acresce que as questões da inconstitucionalidade foram suscitadas pelo Recorrente quer no Requerimento de Suspensão de Eficácia quer no Recurso interposto do Acórdão que decidiu do pedido de suspensão de eficácia.

30. Tendo, pois, que concluir-se, pela verificação, no caso concreto, dos pressupostos de admissibilidade do Recurso previsto na al. b) do n.º 1 do artigo 70° da Lei do Tribunal Constitucional.

[...].”.

3. O recorrido Conselho Superior do Ministério Público respondeu, sustentando a manutenção da decisão sumária reclamada (requerimento de fls. 175 e seguintes).

Cumpre apreciar e decidir.

II

4. O ora reclamante interpôs o presente recurso para o Tribunal Constitucional, pretendendo a apreciação da inconstitucionalidade do artigo 58º, n.º 2, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do artigo 203º do Estatuto do Ministério Público, cada um deles num determinado sentido, que assim identificou:

– o artigo 58º, n.º 2, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, com o sentido de que se aplica “independentemente do tipo de vícios que o interessado impute ou venha a imputar, ao acto cuja suspensão peticiona” e, portanto, também quando o acto cuja suspensão peticiona é, na perspectiva do requerente, um acto nulo, já que o prazo para apresentação de pedido de suspensão de eficácia de um acto “só pode ser o prazo para a interposição do correspondente processo principal”; em seu entender, tal disposição, com esse sentido, violaria os artigos 268º, n.º 4, e 20º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa;

– o artigo do 203º do Estatuto do Ministério Público, conjugado com o artigo 198º do mesmo Estatuto – dos quais “resulta que a notificação da decisão final para além de ser feita por carta registada com aviso de recepção deverá ainda constar da mesma o prazo para a respectiva impugnação e o órgão competente para conhecer da mesma” –, por, no caso sub judice, a notificação do acórdão proferido pelo Conselho Superior do Ministério Público não conter os requisitos exigíveis; em seu entender, teria assim sido violado no caso o artigo 268º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.

5. Na decisão sumária reclamada, invocou-se como fundamento do não conhecimento do recurso:

– quanto ao artigo 58º, n.º 2, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que “o Supremo Tribunal Administrativo não atribuiu à norma questionada o sentido identificado pelo recorrente e por si reputado contrário à Constituição” e que “o que o recorrente verdadeiramente questiona é a qualificação do vício imputado ao acto impugnado, praticado pelo Conselho Superior do Ministério Público, pretendendo, através do presente recurso, que o Tribunal Constitucional se pronuncie sobre tal qualificação e sobre a identificação da norma do direito infraconstitucional que fixa o prazo de impugnação aplicável no caso”;

– quanto ao artigo do 203º do Estatuto do Ministério Público, que “o recorrente não suscitou, durante o processo, perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida – nem sequer equaciona no requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional –, qualquer questão de inconstitucionalidade”.

6. A reclamação agora deduzida apenas vem confirmar o bem fundado da decisão sumária proferida nos autos.

O reclamante vem sustentar que se acham, “no caso concreto, preenchidos os pressupostos de admissibilidade do Recurso previstos na alínea b) do n.º 1 do artigo 70° da Lei do Tribunal Constitucional”, mas verdadeiramente não contesta os fundamentos em que assentou a decisão de não conhecimento do objecto do recurso.

Com efeito, quanto ao artigo 58º, n.º 2, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o ora reclamante limita-se a insistir: que “impugnou, junto da Secção de Contencioso Administrativo, a Deliberação proferida pela Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público, de 9/02/2004, que lhe aplicou a pena de 15 meses de inactividade”, “tendo, para tanto, invocado vícios, de que padece a Deliberação proferida pela Secção Disciplinar do Conselho Superior o Ministério Público, geradores de nulidade”, que “a nulidade é invocável a todo o tempo, nos termos do Art. 58°, n.º 1 do CPTA” e que “o prazo para a interposição de Providência Cautelar só pode ser o prazo para a interposição do correspondente Processo Principal”.

A propósito da segunda questão que pretende submeter ao Tribunal Constitucional, diz o ora reclamante que “nos termos conjugados do disposto no Art. 203° e Art. 198° do EMMP, resulta que a notificação da Decisão final para além de ser feita por carta registada com aviso de recepção deverá ainda constar da mesma o prazo para a respectiva impugnação e o órgão competente para conhecer da mesma”, que “no caso sub judice, a notificação do Acórdão proferido pelo CSMP em 9/02/2004, não contém os requisitos legalmente exigíveis, uma vez que o Ofício enviado ao aqui Recorrente limita-se a referir a expressão «Para conhecimento»”, que “do Ofício enviado ao então Arguido não deveria apenas constar «Para conhecimento», uma vez que se trata de um acto lesivo dos direitos e interesses do aqui Recorrente, devendo a referida notificação conter a referência ao prazo para impugnação e ao órgão competente para conhecer da impugnação” e que se acham, “por consequência, preteridas as garantias de defesa do Arguido”.

Face aos termos utilizados na reclamação apresentada, fácil é portanto verificar que:

– quanto ao primeiro ponto, o ora reclamante vem uma vez mais questionar a qualificação do vício imputado ao acto impugnado, praticado pelo Conselho Superior do Ministério Público; através do presente recurso, pretende afinal o reclamante que o Tribunal Constitucional se pronuncie sobre tal qualificação e sobre a identificação da norma do direito infraconstitucional que fixa o prazo de impugnação aplicável no caso.

– quanto ao segundo ponto, nem sequer na reclamação – que, de todo o modo, não seria já momento adequado para considerar cumprido o ónus de invocação da questão de inconstitucionalidade durante o processo – o ora reclamante identifica uma autêntica questão de inconstitucionalidade normativa a propósito do artigo 203º do Estatuto do Ministério Público.

Relativamente às duas questões colocadas, não se conformando com as decisões tomadas no acórdão recorrido, o reclamante vem propor a interpretação que considera correcta a propósito das normas que entende aplicáveis ao caso.

Ora, ao Tribunal Constitucional não compete pronunciar-se sobre a identificação do direito infraconstitucional aplicável aos casos concretos nem definir autoritariamente a interpretação correcta a atribuir aos preceitos aplicáveis.

Como se afirmou na decisão sumária reclamada, a competência do Tribunal Constitucional, no âmbito dos recursos de fiscalização concreta de constitucionalidade interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, diz respeito a normas aplicadas na decisão recorrida e não à própria decisão recorrida.

Nada mais resta pois do que confirmar o decidido.

III

7. Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide indeferir a presente reclamação, confirmando a decisão reclamada, que não tomou conhecimento do objecto do recurso.

Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta.

Lisboa, 8 de Junho de 2005

Maria Helena Brito

Carlos Pamplona de Oliveira

Rui Manuel Moura Ramos