102/03 · Tribunal Constitucional

Acórdão 247/03

ACÓRDÃO N.º 247/2003

Processo n.º 102/03

2.ª Secção

Relator: Cons. Mário Torres

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional,

1. A recorrente A., deduziu reclamação para a conferência, nos termos do n.º 3 do artigo 78.º‑A da Lei de Orga­nização, Fun­cionamento e Processo do Tribunal Constitucional, apro­vada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, e alterada, por último, pela Lei n.º 13‑A/98, de 26 de Feve­reiro (dora­vante designada por LTC), contra a decisão sumá­ria do relator de não co­nhecimento do presente recurso.

1.1. Essa decisão sumária é do seguinte teor:

“1. A., interpôs, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Organização, Funcionamento e Pro­cesso do Tri­bunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de No­vembro, alterada, por último, pela Lei n.º 13‑A/98, de 26 de Fevereiro (dora­vante designada por LTC), re­curso, para este Tribunal Constitucional, do acór­dão do Tribunal Central Administra­tivo, de 9 de Janeiro de 2003, que negou provimento a recurso jurisdicional por ela deduzido contra a sentença do Tri­bunal Administrativo do Círculo de Lisboa, de 6 de Agosto de 2002, que inde­ferira pedido de suspensão de eficácia da deliberação do Conselho de Admi­nistração do B., de 17 de Janeiro de 2002, que de­cidira a assi­natura do contrato de concessão do serviço público de reboques e amarração do porto de Sines com a C.

No requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade re­fere a recorrente:

«O presente recurso tem por objecto a questão da inconstitucio­nalidade do artigo 76.°, n.° 1, alínea c), conjugado com o artigo 25.°, ambos da LPTA, na interpretação que lhe foi dada no acórdão ora re­corrido, o qual, nessa inter­pretação, viola o direito à tutela judicial efectiva da ora recorrente consagrado constitucionalmente nos artigos 268.°, n.° 4, e 20.° da Constituição, uma vez que lhe nega o direito de requerer a suspensão de eficácia de um acto daquela Administração portuária (B.) que decidiu outorgar às recorridas particulares um contrato administrativo em violação do seu direito à outorga do mesmo con­trato.

A referida questão de inconstitucionalidade do artigo 76.°, n.° 1, alínea c), conjugado com o artigo 25.° da LPTA, na interpretação que lhe deu o acór­dão recorrido, foi suscitada nas alegações do recurso in­terposto contra a sen­tença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, o qual, em primeira instância e com os mesmos fundamentos de direito assentes na pretensa irre­corribilidade do acto, rejeitou o pedido de suspensão formulado pela ora recor­rente.»

O Desembargador Relator do Tribunal Central Administrativo admitiu o recurso interposto, mas, como é sabido, tal decisão não vincula o Tribunal Constitu­cional (n.º 3 do artigo 76.º da LTC), e, no presente caso, entende‑se que não há que conhecer do recurso.

2. O acórdão recorrido negou provimento ao recurso jurisdicional, desenvolvendo, para tanto, a seguinte fundamentação:

«A sentença recorrida indeferiu o pedido de suspensão, julgando inveri­ficados os requisitos das alíneas a), b) e c) do n.° 1 do artigo 76.° da LPTA.

A aqui recorrente, nas suas conclusões a) a h), defende que a de­cisão suspendenda é lesiva e, portanto, passível de suspensão de eficá­cia.

A deliberação suspendenda foi tomada em 17 de Janeiro de 2002 pela autoridade requerida e decidiu a assinatura do contrato de conces­são com a so­ciedade C..

Começando por analisar se se verifica o requisito da alínea c) do n.° 1 do artigo 76.° da LPTA, a sentença recorrida expendeu, nomea­damente, o se­guinte sobre a deliberação suspendenda: “(...) nem con­substancia qualquer de­cisão relativamente à aqui requerente, limi­tando-se a tomar conhecimento de fax assinado pelos representantes do agrupamento em que estes informam que o contrato poderá ser assi­nado pela C. e tendo deliberado quem por parte da B. ou­torgaria nesse contrato.

Sendo por isso manifesto que esta deliberação constitui mero acto ins­trumental no procedimento de celebração do contrato, não pro­duzindo quais­quer efeitos lesivos susceptíveis de afectar a esfera jurí­dica da requerente e consequentemente de lhe causar quaisquer prejuí­zos, e por isso ser insusceptí­vel de impugnação contenciosa, nos termos do artigo 25.° da LPTA.

Por isso que, não sendo o acto recorrível, se mostre preenchido o pres­suposto exceptivo da procedência da suspensão, por existirem in­dícios da ile­galidade de interposição do recurso contencioso de tal acto irrecorrível.”

O assim decidido não merece qualquer censura.

De facto, tal como bem se refere na sentença recorrida, a delibe­ração suspendenda é um mero acto instrumental no procedimento de celebração do contrato, estando desprovida de natureza vinculativa e de eficácia externa, pelo que não tem as características de acto administra­tivo como o define o artigo 120.° do CPA.

Assim, tal deliberação não assume autonomamente potenciali­dades le­sivas de direitos ou interesses legalmente protegidos, pelo que, não sendo um acto contenciosamente recorrível, nos termos do disposto nos artigos 25.°, n.° 1, da LPTA e 268.°, n.° 4, da CRP, existem fortes indícios de ilegalidade na interposição do recurso contencioso de tal acto (alínea c) do n.° 1 do artigo 76.° da LPTA).

Refira-se que, ao contrário do que alega a recorrente, a sentença recor­rida não se pronunciou sobre a eventual invalidade da deliberação aqui em causa.

O que disse, e bem, foi que tal deliberação, não sendo acto re­corrível contenciosamente, era também insusceptível de suspensão de eficácia por inve­rificação do requisito da alínea c) do n.° 1 do artigo 76.° (cf. acórdãos do Su­premo Tribunal Administrativo, de 16 de Maio de 1996, recurso n.º 40 324, e de 17 de Março de 1999, recurso n.º 44 661, entre muitos outros).

E esta interpretação pacífica na doutrina e na jurisprudência, de­signa­damente do Tribunal Constitucional, daquele preceito (e do artigo 25.°, n.° 1, da LPTA), não viola o disposto no artigo 268.°, n.° 4, da CRP, antes se con­formando com a sua previsão (cf. Santos Botelho, Contencioso Administra­tivo, 3.ª edição, Almedina, págs. 230 e 231, e autores e acórdãos aí citados).

Improcedem, portanto, as conclusões a) a h) das alegações.

Nas suas conclusões i) e j), a recorrente invoca que a deliberação sus­pendenda lhe causa prejuízos de difícil reparação, nomeadamente, na grave ofensa da sua imagem, perda de clientela e, ainda, “na perda de sinergias e ra­cionalizações económicas”, todas insusceptíveis de serem contabilizadas e re­paradas.

É desde logo de referir que a recorrente se limita nas presentes alega­ções de recurso a reafirmar o por si invocado sobre esta matéria no requeri­mento inicial, não imputando à sentença recorrida, que sobre a mesma detalha­damente se debruçou, qualquer vício ou erro.

Sobre o pressuposto da alínea a) do n.° 1 do artigo 76.° da LPTA refere nomeadamente a sentença recorrida sobre a invocada cria­ção de má imagem e perda de clientela: “(...) Com efeito, tendo-se apre­sentado a concurso em agrupamento, o concurso foi-lhes adjudicado. E por isso que se não vislumbre como da suspensão de assinatura de contrato cujo concurso lhe foi adjudi­cado, lhe possam advir os invoca­dos prejuízos. Ou que prejuízos pretenda acautelar com a suspensão da assinatura do contrato cujo objecto lhe foi ad­judicado em agrupa­mento, como é que daí lhe advém má imagem ou perda de clientela, na medida em que foi oponente a concurso e o ganhou, nos moldes em que concorreu.”

E como também bem expendeu a sentença, a existirem prejuí­zos, estes resultarão, não do acto suspendendo, mas do diferendo não resolvido entre a recorrente e outras empresas do agrupamento em que se constituiu, ou seja, os eventuais prejuízos não resultam directa, ime­diata e necessariamente do acto cuja inexecução se pretende obter, pelo que não existe uma relação de causali­dade adequada entre tais (even­tuais) prejuízos e a deliberação impugnada (cf. acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 30 de Outubro de 1990, Acórdãos Doutri­nais, n.º 350; de 19 de Março de 1992, Acórdãos Doutrinais, n.º 373; e de 7 de Outubro de 1993, recurso n.º 32 629).

Improcedem, assim, as conclusões i) e j) das alegações.

E também a conclusão k) das alegações não procede já que a re­corrente se limita a alegar que da determinação da suspensão não re­sulta qualquer lesão, grave ou não, para o interesse público, quando a sentença recorrida também se pronunciou detalhadamente sobre este pressuposto (cf. fls. 380), concluindo, e bem, pela existência de prejuízo de difícil reparação para o interesse público caso se deferisse o pedido de suspensão.»

3. Como resulta da precedente transcrição, quer a sentença do Tribunal Administrativo de Círculo, quer o acórdão, ora recorrido, do Tribunal Central Admi­nistrativo, que a confirmou, fizeram assentar o indeferimento do pedido de suspensão de eficácia em três fundamentos autónomos – (i) existirem fortes indícios de ilegali­dade na interposição do recurso, dada a irrecorribilidade contenciosa do acto em causa; (ii) não se verificarem prejuízos de difícil repa­ração para a requerente com a imediata execução do acto; e (iii) existir grave dano do interesse público caso se suspendesse a execução da deliberação –, sendo certo que bastaria a verificação de um deles para condenar a pretensão da recorrente. Ora, a questão de constitucionalidade suscitada pela recorrente respeita apenas ao primeiro fundamento do acórdão recorrido, pelo que, mesmo que fosse dada razão à recorrente e julgada inconstitucional a interpreta­ção normativa imputada a esse acórdão, sempre persistiria a decisão de mérito neste contida, alicerçada nos dois restantes fundamentos, de todo alheios àquela questão de constitucionalidade.

Daqui resulta, inexoravelmente, a inutilidade do julgamento da questão de constitucionalidade suscitada nestes autos. Com efeito, como este Tribunal Consti­tucional tem repetidamente afirmado, o recurso de constitucionalidade tem natureza instrumental, o que implica, como se sabe, que é condição do co­nhecimento do res­pectivo objecto a possibilidade de repercussão do julgamento que nele vier a ser efec­tuado na decisão recorrida (ver, entre muitos outros, o Acórdão n.º 463/94, no Diário da República, II Série, n.º 270, de 22 de No­vembro de 1994, pág. 11 733), repercussão que, como se demonstrou, não é susceptível de ocorrer no presente caso.

4. Em face do exposto, e sem necessidade de mais considerações, de­cide‑se, ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não conhecer do recurso.”

1.2. Na sua reclamação, a recorrente começa por referir que:

“A douta decisão sumária em crise nos autos decidiu não tomar conhe­cimento do presente recurso, por entender que a deliberação suspendenda da­tada de dia 17 de Janeiro de 2002 pela qual a autoridade requerida decidiu a as­sinatura do contrato de concessão do serviço público de reboques a amarração no porto de Sines com a recorrida particular C. seria um mero acto ins­trumental no procedimento de celebração do contrato, estando desprovido de natureza vinculativa e de eficácia externa, pelo que não conteria em si próprio lesividade autónoma, mostrando-se por conseguinte irrecorrível.”

e depois desenvolve argumenta­ção que sintetiza nas seguintes conclusões:

“a) A deliberação da B. em crise nos autos define autonomamente a situação subjectiva da ora recorrente, inviabilizando-lhe o exercício do seu di­reito à outorga do contrato de concessão, direito o qual se constituiu na sua es­fera jurídica por força da adjudicação da proposta que foi por si subscrita e apresentada ao concurso para a atribuição da concessão do serviço público de reboques e amarração no porto de Sines;

b) E por assim ser, é dotada de lesividade;

c) De facto é ela que consubstancia a deliberação da autoridade recor­rida de outorgar o contrato de concessão do serviço público de reboques e amarração no porto de Sines a uma entidade na qual não participa a ora recor­rente;

d) Tal decisão foi, pois, tomada em violação do direito de adjudicação da ora recorrente;

e) A consagração da tese agora contestada levaria à gravíssima conse­quência de deixar qualquer adjudicatário de um concurso público desprovido da possibilidade de defender judicialmente o seu direito à outorga do contrato – direito esse que decorresse da adjudicação –, deixando‑o à mercê dos caprichos das autoridades adjudicantes;

f) A sustentação do agora repudiado raciocínio levaria a que a entidade adjudicatária ficasse impossibilitada de fazer valer o seu direito à outorga do contrato, permitindo, por sua vez, que um eventual concorrente preterido pu­desse, nesse limite, ser chamado a outorgar o contrato em vez do adjudicatário, ficando este impossibilitado de reagir contenciosamente contra o acto lesivo;

g) Não se pode confundir lesividade com invalidade;

h) Com efeito, o reconhecimento da lesividade de uma decisão admi­nistrativa é independente da sua invalidade – veja-se, por exemplo, o caso pa­radigmático dos actos expropriatórios, os quais são claramente lesivos inde­pendentemente de serem válidos ou inválidos;

i) Assim, a determinação da lesividade invocada nos autos para efeito da recorribilidade da deliberação recorrida nada tem que ver com a sua invali­dade, invalidade que não cabe discutir a propósito da recorribilidade do acto;

j) Não se deve confundir um acto administrativo de execução com um acto administrativo subsequente ou complementar de um acto anterior;

k) É que o acto de execução nada acrescenta ao acto executado, en­quanto que o acto subsequente é praticado tendo como pressuposto um acto anterior, sendo, no entanto, ele próprio definidor de situações jurídicas autóno­mas em face daquele;

l) É precisamente este último o tipo que reveste o acto da B. em crise nos autos;

m) De facto, tal deliberação tem o acto de adjudicação do concurso como pressuposto, mas é relativamente a este autónomo, definindo situações jurídicas distintas das por aquela definidas;

n) Nesta medida não há qualquer dúvida de que é lesivo e deve, por consequência, ser objecto de impugnação e suspensão contenciosas;

o) Não se devem confundir os direitos da ora recorrente do foro priva­tístico a opor às recorridas particulares nos tribunais cíveis, com o direito à tu­tela do direito subjectivo público da ora recorrente em face da autoridade recor­rida, consubstanciado no direito à outorga do contrato de concessão por causa da adjudicação de que foi destinatária;

p) São, com efeito, dois direitos distintos, os quais reclamam tutelas autónomas e separadas;

q) Na interpretação que deu aos artigos 76.°, n.° 1, alínea c), e 25.° da LPTA, estes preceitos devem ser considerados contrários ao disposto nos arti­gos 268.°, n.° 4, e 20.° da Constituição por lhe negarem o seu direito a uma tu­tela judicial efectiva;

r) Termos em que devem ser desaplicados nessa interpretação, conside­rando-se recorrível e, consequentemente, susceptível de ser objecto de suspen­são de eficácia a deliberação da B. em crise nos autos.

Termos em que deverá ser julgada procedente a presente reclamação, prosseguindo o processo os seus ulteriores termos, com as consequências le­gais.”

1.3. Notificadas desta reclamação, as contra‑interessadas C., D., e E., responderam, propugnando a confirmação da decisão reclamada, pelos fundamentos dela constantes. Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.

2. A presente reclamação emerge de um equívoco por parte da recor­rente: é que a decisão reclamada não diz o que a reclamante diz que ela diz. Como se referiu, a recorrente começa a sua reclamação por afirmar que a decisão sumária impugnada decidira não conhecer do presente recurso por entender que a deliberação cuja eficácia se pretendia suspender, atenta a sua natureza instru­mental, não era contenciosamente recorrível, e depois consome a totalidade da sua re­clamação a esgrimir contra essa pretensa concepção.

Simplesmente, em parte alguma da decisão sumária se afirma que a deli­beração suspendenda não seria acto contenciosamente recorrível e que por isso se não conheceria do objecto do recurso de constitucionalidade.

O que na decisão sumária se afirmou foi que: (i) dependendo a concessão da suspensão de eficácia da verificação cumulativa dos três requisitos elencados nas três alíneas do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA, basta a não verificação de qualquer um deles para a suspensão ser negada; (ii) no presente caso, o acórdão recorrido deu como não verificados nenhum desses três requisitos; (iii) respeitando o presente recurso de constitucionalidade apenas ao requisito da alínea c) do n.º 1 do citado artigo 76.º (não resultarem do processo fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso – no caso, por irrecorribilidade do acto cuja eficácia se pretendia suspender), o seu eventual provimento nunca seria susceptível de alterar o sentido da decisão impugnada, que sempre seria o de indeferimento da suspensão, embora então com a sua fundamentação limitada à não verificação dos dois restantes requisitos (a execução do acto causar pro­vavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente e não determinar a suspen­são grave lesão do interesse público); (iv) desta constatação, conjugada com a natureza instrumental do recurso de constitucionalidade, deriva a inutilidade do conhecimento do objecto do presente recurso.

Na sua reclamação, a recorrente não ataca nenhum dos fundamentos da decisão sumária impugnada, fundamentos que se consideram válidos e que conduzem efectivamente ao não conhecimento do objecto do recurso.

3. Em face do exposto, acordam em indeferir a presente reclamação, con­firmando a decisão reclamada.

Custas pelo recorrente, fixando‑se a taxa de justiça em 15 (quinze) uni­dades de conta.

Lisboa, 20 de Maio de 2003.

Mário José de Araújo Torres (Relator)

Paulo Mota Pinto

Rui Moura Ramos