380/00 · Tribunal Constitucional

Acórdão 61/02

ACÓRDÃO Nº 61/02

Processo nº 380/00

2ª Secção

Relator: Cons. Guilherme da Fonseca

Acordam, na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

1. M..., juíza de direito identificada nos autos, veio interpor recurso para este Tribunal Constitucional, “nos termos do disposto no artº 75º-A da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro (LTC)” e “ao abrigo da alínea b) do nº 1 do art. 70º da LTC”, dizendo no respectivo requerimento que a “norma cuja inconstitucionalidade e ilegalidade se pretende ver apreciada é a constante do artº 21º, nº 1, alínea d) do Regulamento das Inspecções Judiciais de 1996, aprovado pelo Conselho Superior de Magistratura (Diário da República nº 107, de 8.5.1996), antes art. 21º, nº 1, alínea d) do Regulamento das Inspecções Judiciais (Diário da República nº 150, de 29.6.1993), e actual artº 13º, nº 1, alínea g) do Regulamento das Inspecções Judiciais, aprovado pelo Conselho Superior da Magistratura em 9 de Outubro de 1999, publicado no Diário da República nº 262, de 10.11.1999”, e que se considera “violado o princípio constitucional da igualdade (art. 13º da Constituição” e ainda “violado o art. 112º, nº 8 da Constituição” (embora não haja identificação, aceita-se que a decisão recorrida é o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça (2ª Secção), de 11 de Maio de 2000, que negou provimento ao recurso que ela tinha interposto, mantendo-lhe a classificação de Bom com Distinção).

2. Ordenado “o seguimento do recurso”, por acórdão nº 562/2000, a fls. 165 dos autos, veio a recorrente apresentar alegações, concluindo deste modo:

“1ª Constitui matéria de reserva de competência legislativa exclusiva da Assembleia da República legislar sobre o estatuto dos titulares dos órgãos de soberania (art. 164.º alínea m) da Constituição).

2.ª Perante a reserva de lei da Assembleia. da República para todo o regime jurídico relativo ao estatuto dos magistrados judiciais, e na falta de uma delimitação material entre as funções legislativa e regulamentar, não podem elas ser objecto de regulamento, salvo nos casos previstos na própria lei.

3.ª Para regulamentar o disposto na lei em matéria de inspecções aos juízes o Conselho aprovou um Regulamento das Inspecções Judiciais na sessão plenária de 19.12.95 do Conselho Superior da Magistratura e publicado no Diário da República, II série, n.º 107 , de 8.5.1996.

4.ª O Estatuto dos Magistrados Judiciais não autoriza a aprovação de regulamentos de integração ou complementares e não consente que a pretexto de eventuais regras organizatórias internas dos serviços de inspecção do CSM se proceda à alteração das normas legais relativas à classificação de serviço dos magistrados judiciais, porque, de outro modo, estar-se-ia. perante a deslegalização de uma matéria reservada.

5.ª De acordo com o disposto no art. 33.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais os juízes de Direito são classificados, de acordo com o seu mérito, de Muito Bom, Bom com Distinção, Bom, Suficiente e Medíocre.

6.ª Inovador em relação à lei é o disposto no art. 21.º do Regulamento, onde se dispõe no n.º 1, al. d) que só excepcionalmente se deve atribuir nota de Muito Bom a Juízes de Direito que ainda não tenham exercido efectivamente a judicatura durante 10 anos e desde que se evidencie manifestamente pelas suas qualidades pessoais e profissionais.

7.ª A norma constante do art. 21.º, n.º 1, alínea. d) do Regulamento das Inspecções Judiciais de 1996, aprovado pelo Conselho Superior da Magistratura (Diário da República n.º 107 , de 8.5.1996) é inconstitucional por violação do disposto no art. 112.º, n.º 8 da Constituição.

8.ª A norma do art. 21.º, n.º 1, al. d) do mesmo Regulamento é igualmente inconstitucional por violação do princípio constitucional da igualdade (art. 13.º), na medida em que consagra uma distinção arbitrária e sem fundamento material bastante nos critérios de classificação de juízes, consoante a sua antiguidade na carreira seja superior ou inferior a dez anos.

9.ª Na sua dimensão de proibição do arbítrio, a Constituição veda a diferenciação de tratamento sem qualquer justificação razoável, de acordo com critérios objectivos e constitucionalmente fundados

10.ª Ao introduzir um elemento arbitrário e não justificado de antiguidade, e um prazo de antiguidade fixado de modo aleatório, como condicionador das classificações do mérito, a norma do Regulamento das Inspecções em estudo viola o princípio constitucional da igualdade na sua vertente de proibição do arbítrio e do irrazoável.

11.ª Trata-se, sem dúvida, de uma discriminação insustentável na medida em que longe de traduzir o exercício da classificação do mérito para. o qual está legalmente habilitado, introduz antes um inegável factor de protecção da antiguidade, mesmo que em detrimento do mérito, na progressão da carreira dos juízes que a Constituição não autoriza e a lei não sanciona.”

3. O recorrido Conselho Superior da Magistratura, “notificado para alegar”, limitou-se a “oferecer o merecimento dos autos”.

4. Tudo visto, cumpre decidir.

Os autos revelam o seguinte:

Por deliberação do Conselho Permanente do Conselho Superior da Magistratura (doravante, CSM), de 11 de Maio de 1999, foi atribuída a M..., juíza de direito, a classificação de “Bom com Distinção” pelo trabalho desempenhado no Tribunal Judicial da comarca de Loulé, no período compreendido entre 10 de Setembro de 1992 e 4 de Novembro de 1994.

Não se conformando com tal classificação, quando na inspecção a que foi sujeita o inspector judicial propusera a classificação de “Muito Bom”, recorreu daquela decisão para o Plenário daquele Conselho que, por acórdão de 14 de Julho de 1999, a confirmou.

Mais uma vez inconformada, recorreu para o Supremo Tribunal de Justiça (doravante STJ) que também a haveria de confirmar, negando provimento ao recurso por ela interposto.

É do acórdão deste Supremo Tribunal, de 11 de Março de 2001, que vem interposto o presente recurso, ao abrigo do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, com as alterações introduzidas pelas Leis nºs 143/85, de 26 de Novembro, 85/89, de 7 de Setembro, 88/95, de 1 de Setembro e 13-A/98, de 26 de Fevereiro.

Das conclusões que formulou junto deste Tribunal, e que já ficaram transcritas, depreende-se claramente que constitui, portanto, segundo a recorrente, objecto único do presente recurso a questão de (in)constitucionalidade da norma constante do artigo 21º, nº 1, alínea d) do Regulamento das Inspecções Judiciais de 1996, aprovado e publicado nas datas e locais referidos pela recorrente (a leitura das conclusões 6ª, 7ª e 8ª das suas alegações não deixam margem a qualquer dúvida).

5. Como este Tribunal por diversas vezes tem afirmado, apenas os actos normativos podem ser sujeitos a fiscalização de constitucionalidade.

E o conceito de “norma”, para esse efeito, é um conceito funcional no sentido de funcionalmente adequado ao sistema de fiscalização da constitucionalidade e consonante com a sua justificação e sentido. O que se tem em vista é o controlo dos actos do poder normativo do Estado, ou seja, daqueles actos que contêm uma “regra de conduta” ou um “critério de decisão” para os particulares, para a Administração e para os Tribunais (cfr. entre outros, o acórdão nº 1058/96, publicado no Diário da República, II Série, de 20 de Dezembro de 1996).

É, pois, um conceito funcional de norma o adoptado pelo Tribunal.

Não são, pois, todos os actos do poder público que podem ser objecto de fiscalização de constitucionalidade.

Assim, fogem a esse controlo, entre outros, os actos administrativos propriamente ditos e os actos da Administração sem carácter normativo externo.

Não é, por isso, possível apreciar a (in)constitucionalidade dos “regulamentos internos da administração, despidos de eficácia externa, os quais não traduzem ‘regra de conduta’ ou ‘critério de decisão’, mas são apenas instruções sem efeito directo sobre os cidadãos administrados ou a forma como devem os tribunais entender o direito aplicável (...). Podem tais actos ser de facto inconstitucionais ou ilegais, mas não são directamente sindicáveis, sendo apenas impugnável a conformidade à lei – ou à Constituição se for caso disso – dos actos administrativos que directamente os (refere-se aos particulares) atinjam, bem como a conformidade à Constituição das leis ao abrigo das quais os referidos actos sejam emitidos” (cfr., ainda, o acórdão citado).

Ora, no acórdão nº 347/97, publicado no Diário da República, II Série, de 25 de Julho de 1997 e nos Acórdãos, vol. 36, pág. 901, a propósito de outra norma do mesmo Regulamento, na versão de 1993, entendeu-se não ser possível submeter tal norma ao controlo de constitucionalidade.

Isto porque, nesse caso, por se tratar de mera norma procedimental, ela não produziu directamente efeitos externos e não foi o fundamento jurídico da afectação de direitos, nem vinculou, por si, os tribunais na definição do direito. Apenas disciplinou, internamente, o processo de decisão do CSM.

Aqui, todavia, diversamente da hipótese versada no citado acórdão nº 347/97, a norma questionada do mesmo Regulamento, na versão de 1996, não é de natureza meramente procedimental, pois diz respeito à classificação dos juízes de Direito, quanto a um critério de atribuição da nota de Muito Bom, produzindo, assim, directamente efeitos externos e traduzindo “regra de conduta” ou “critério de decisão" para quem a aplica.

Não havendo, deste modo, e nesta óptica, obstáculo a que se conheça do mérito do presente recurso, há que avançar.

6. O primeiro ponto a apreciar relaciona-se com a alegação da recorrente quanto a pretensos vícios de inconstitucionalidade orgânica e formal.

Isto porque, segundo essa alegação, constituindo “matéria de reserva de competência legislativa exclusiva da Assembleia da República legislar sobre o estatuto dos titulares dos órgãos de soberania (art. 164.º alínea m) da Constituição)”, o “Estatuto dos Magistrados Judiciais não autoriza a aprovação de regulamentos de integração ou complementares e não consente que a pretexto de eventuais regras organizatórias internas dos serviços de inspecção do CSM se proceda à alteração das normas legais relativas à classificação de serviço dos magistrados judiciais”, e, portanto, não pode essa classificação ser objecto de regulamento, como acontece com a norma regulamentar em causa. Por outro lado, a mesma norma “é inconstitucional por violação do disposto no artº 112º, nº 8 da Constituição”, querendo com isso dizer-se certamente que falta o título habilitante para a sua emissão.

Falece a razão à recorrente.

Na verdade, e quanto à “violação do disposto no artº 112º, nº 8 da Constituição”, basta confrontar a publicação no Diário da República, II Série, nº 107º, de 8 de Maio de 1996, do Regulamento aprovado na sessão plenária do Conselho Superior de Magistratura (CSM), de 19 de Dezembro de 1995 – e é o regulamento que rege para o presente caso -, para constatar que ele o foi “no uso dos poderes que lhe são conferidos pelos arts. 136º, 149º, als. a) e e), 33º a 37º, 132º a 135º e 160º a 162º da Lei nº 21/85, de 30-7, na redacção dada pela Lei nº 10/94, de 5.5”, o que é indicação bastante, em respeito pelo nº 8 do artigo 112º da Constituição (anterior nº 7 do artigo 115º, em vigor à data da aprovação do Regulamento).

Aliás, quanto ao uso daqueles poderes, não pode deixar de se registar que, competindo constitucionalmente ao CSM a gestão e a disciplina dos juízes, nelas compreendendo-se a classificação ou avaliação, têm de caber-lhe poderes para emitir normas regulamentares, tendo, assim, o Regulamento em causa cabimento na competência subjectiva e objectiva do respectivo órgão emissor.

É que, tem de aceitar-se que, mesmo por natureza, é inerente ao CSM, como órgão constitucional que é (citado artigo nº 217º, nº 1), o poder regulamentar, à semelhança do poder regulamentar do Governo (artigo 199º, alínea b) da Constituição), sendo certo que isto não vem posto em causa pela recorrente (na linha do acórdão nº 381/97, nos Acórdãos, 37º vol. págs 175 e segs., não pode dizer-se que a Constituição imponha “qualquer numerus cláusus das entidades com poder regulamentar”, apenas estabelecendo ela “a inexistência de poder regulamentar não fundado numa específica lei anterior (precedência de lei)”.

Com o que tem de afastar-se desde logo o apontado vício de inconstitucionalidade formal.

E melhor sorte não logra obter a invocação da inconstitucionalidade orgânica, pois o Tribunal Constitucional teve já oportunidade de afirmar que não se demonstra que “as normas regulamentares em causa, normas de segundo grau relativamente ao Estatuto dos Magistrados Judiciais, constante da citada Lei nº 21/85, disciplinem matérias estatutárias” (e suposto que não se trata antes de mera ilegalidade, por violação simples daquele Estatuto, como certamente, no rigor das coisas, deveria in casu configurar-se).

Fê-lo no acórdão nº 356/98, nos Acórdãos, vol. 40º, pág. 259 e segs, em que se questionava nos mesmos termos a inconstitucionalidade orgânica do dito Regulamento, acrescentando-se ainda:

“Cabendo elas [as normas do Regulamento] nos poderes regulamentares do CSM, como "órgão superior de gestão e disciplina da magistratura judicial" (cfr. artigos 136º, nº 1), são o prolongamento e o aprofundamento das regras constantes do Estatuto e relativas à apreciação do mérito profissional dos juízes (artigo 149º, b) e) e f)) e não constituem a disciplina primária dessa apreciação” (cfr. v.g. ainda os acórdãos nºs 174/93 e 497/97, nos Acórdãos 24º vol. págs. 57 e 37º vol. págs. 73, respectivamente, sobre regulamentos de execução) .

E nem se diga que o questionado artigo 21º, nº 1, d), é “inovador em relação à lei”, ao dispor que “só excepcionalmente se deve atribuir nota de Muito Bom a Juízes de Direito que ainda não tenham exercido efectivamente a judicatura durante 10 anos e desde que se evidencie manifestamente pelas suas qualidades pessoais e profissionais”, pois os artigos 33º e seguintes do Estatuto, tendo a ver com os critérios e efeitos das classificações, a sua periodicidade e os elementos a considerar, projectam-se no Regulamento (também é elemento relevante estatutariamente estabelecido o “tempo de serviço” do magistrado, que o CSM preenche com apoio na regra regulamentar, escolhendo, ao abrigo duma discricionariedade técnica, a classificação adequada, quando aprecia o mérito do magistrado).

Não se trata, portanto, de “norma inovatória”, para usar a expressão do acórdão nº 174/93, pois os citados preceitos do Estatuto constituem “o seu quadro de referência ou a sua matriz” (palavras do mesmo acórdão).

Com o que improcede a alegada violação “de reserva de competência legislativa exclusiva da Assembleia da República”.

7. Resta, por último, apreciar se a norma regulamentar em causa “é igualmente inconstitucional por violação do princípio constitucional da igualdade (art. 13.º), na medida em que consagra uma distinção arbitrária e sem fundamento material bastante nos critérios de classificação de juízes, consoante a sua antiguidade na carreira seja superior ou inferior a dez anos”, talqualmente se expressa a recorrente.

Também neste ponto há que lançar mão do que ficou dito já no citado acórdão nº 356/98, com apelo, de resto, a outros arestos do Tribunal Constitucional.

O CSM, ao considerar a antiguidade na carreira, não age com injustiça, nem com parcialidade, interpretando e aplicando os elementos relevantes para a classificação do magistrado, pois sempre se há-de entender que, numa situação de antiguidade na carreira inferior a dez anos, ele não dispõe ainda de conhecimentos e experiência que lhe permitam exercer mais seguramente e eficientemente a sua actividade.

A diferenciação de tratamento entre magistrados com antiguidade na carreira superior ou inferior a dez anos tem assim justificação material bastante.

E - acrescente-se – todos os magistrados com antiguidade na carreira inferior a dez anos são tratados de igual modo, só excepcionalmente podendo ser-lhes atribuída nota de Muito Bom, “desde que se evidencie manifestamente pelas suas qualidades pessoais e profissionais”, não podendo, assim, afirmar-se haver uma distinção arbitrária entre eles, como pretende fazer crer a recorrente.

Como se lê naquele acórdão nº 356/98:

“O princípio da igualdade, como é entendimento uniforme deste Tribunal, obriga a que se trate como igual o que for essencialmente igual e como diferente o que for essencial­mente diferente; não impede a diferenciação de tratamento, mas apenas a discriminação arbitrária, a irrazoabilidade, ou seja, o que aquele princípio proíbe são as distinções de tratamento que não tenham justificação e fundamento material bastante. Prossegue-se assim uma igualdade material, que não meramente formal.

Para que haja violação do princípio constitucional da igualdade, necessário se torna verificar, preliminarmente, a existência de uma concreta e efectiva situação de diferen­ciação injustificada ou discriminação.

Concretizando, importará perguntar se as normas impugnadas possuem uma justificação material para a "diferen­ciação" que (eventualmente) estabelecem. É que, se a tiverem, não importarão qualquer violação do princípio da igualdade." (linguagem do recente acórdão nº 1007/96, publicado no Diário da República, II Série, nº 287, de 12 de Dezembro de 1996, perfeita­mente transponível para o presente caso; vejam-se ainda as con­siderações constantes do acórdão nº 501/96, publicado no Diário da República, II Série, nº 152, de 3 de Julho de 1996, a propó­sito do mesmo princípio)”.

A perspectiva da recorrente tem a ver com a avaliação do seu mérito, por lhe ter sido aplicado um elemento “condicionador das classificações de mérito”, mas não se vê aí uma justificação irrazoável.

Se, como a recorrente não questiona, os juízes devem estar sujeitos à avaliação do seu mérito e esse juízo cabe, em primeiro grau, ao CSM (artigo 149º, b), da Lei nº 21/85), e se, como se disse atrás, a consideração da antiguidade como factor relevante não importa injustiça, nem parcialidade, a regra regulamentar questionada não é uma solução materialmente injustificada.

O CSM tem ao seu dispor os critérios e elementos legais, complementados pelo Regulamento, socorre-se ainda da disciplina do processo de inspecções constante desse Regulamento e fica habilitado a optar pela classificação adequada ao mérito do juiz inspeccionado, como é o caso da recorrente.

Não é o comportamento do órgão administrativo - é órgão administrativo previsto na Constituição o CSM - que cabe sindicar no presente recurso de constitucionalidade, que só pode ter por objecto a apreciação de (in)constitucionalidade de normas jurídicas, as quais preenchem o pressuposto processual relativo ao objecto daquele recurso. Tal sindicância, na perspectiva da dita "discricionariedade técnica", foi feita no acórdão recorrido, nele se concluindo ter sido "adequada, transpa­rente, motivada e justificada" a actuação do CSM, mas escapando à competência deste Tribunal Constitucional, restrita especificamente a "matérias de natureza jurídico-constitucional" (artigo 223º da Constituição, correspondendo ao artigo 221º, com a quarta revisão constitucional), a apreciação que nele foi feita dessa sindicância.

No específico plano normativo, só importa detectar a violação de normas ou princípios constitucionais por banda dos preceitos legais e regulamentares questionados pela recorrente e viu-se já que não há violação alguma.

Não será, de resto, despiciendo recordar aqui que o exercício da função disciplinar (incluindo nela a apreciação do mérito profissional dos juízes) compete a um órgão de raiz constitucional e independente - o CSM -, em cuja composição se reflecte, de forma particularmente acentuada, quer a sua legi­timidade democrática, quer a participação dos próprios juízes, através de representantes, de entre si e por si, eleitos.

Com o que não procede a arguição de inconstitucionalidade quanto à invocada “violação do princípio constitucional da igualdade (art. 13º)”.

8. Termos em que, DECIDINDO, nega-se provimento ao recurso e condena-se a recorrente nas custas, com a taxa de justiça fixada em 15 unidades de conta.

Lisboa, 6 de Fevereiro de 2002

Guilherme da Fonseca

Bravo Serra

Paulo Mota Pinto

José Manuel Cardoso da Costa