129/99 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 670/99

Processo nº 129/99

Plenário

Relatora: Maria dos Prazeres Pizarro Beleza

Acordam, no Plenário do Tribunal Constitucional:

1. Através da Resolução aprovada em 10 de Fevereiro de 1999 e enviada a este Tribunal juntamente com um parecer da 1ª comissão especializada respectiva, a Assembleia Legislativa Regional da Madeira requereu a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, "da Lei nº 87-B/98 de 18 de Janeiro – Orçamento do Estado para 1999" (ofº de fls. 2).

Como fundamento, a Assembleia Legislativa Regional da Madeira invocou que

"A Constituição no nº 2 do artigo 229º obriga a ‘audição dos Órgãos de Governo Próprio das Regiões Autónomas.

A Lei nº 40/96, de 31 de Agosto, regula essa audição e o seu artigo 9º aponta, no caso de incumprimento, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade, conforme a natureza dos actos.

A Assembleia da República pediu a esta Assembleia Legislativa o parecer sobre o Orçamento do Estado e Grandes Opções do Plano para 1999, propostas de Lei nºs 210/VII e 211/VII, em 24 de Novembro de 1998. Estas propostas de lei foram entregues na Assembleia da República em 13 de Outubro de 1998 conforme é do conhecimento geral.

O Orçamento e Plano em 24 de Novembro de 1998 já tinha sido aprovado pela Assembleia da República.

A 2ª Comissão Especializada recebeu o pedido de parecer em 25 de Novembro de 1998 e reuniu a 30 de Novembro de 1998 e concluiu pela não emissão de parecer uma vez que as propostas objecto de parecer já tinham sido aprovadas pela Assembleia da República.

A comissão solicitou, nessa mesma data, que esta Assembleia Legislativa desse conhecimento desta posição à Assembleia da República e pedisse a Sua Excelência o Senhor Presidente da República a fiscalização preventiva do documento.

Foi assim violado o artigo 229º da Constituição e a Lei nº 40/96, de 31 de Agosto.

Nesta conformidade, a Assembleia Legislativa Regional da Madeira resolve solicitar ao Tribunal Constitucional que se pronuncie sobre a constitucionalidade da Lei nº 87-B/98, de 18 de Janeiro" (Resolução da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, a fls. 3).

Em resposta ao despacho de fls. 42, que convidou a requerente a corrigir a data da Lei nº 87-B/98, o Presidente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira veio esclarecer "que o pedido de verificação de constitucionalidade suscitado a esse Alto Tribunal se refere a todo o normativo do Orçamento de Estado para 1999, que é, efectivamente, a Lei nº 87-B/98, com a data de publicação no Jornal Oficial de 31 de Dezembro de 1998 e não a que, por lapso dos serviços, sucessivamente reproduzido, consta dos documentos enviados a V. Exas".

Notificado "nos termos e para os efeitos dos artigos 54º e 55º, nº 3, da lei do Tribunal Constitucional", o Presidente da Assembleia da República veio oferecer o merecimento dos autos e juntar "os Diários da Assembleia da República contendo os trabalhos preparatórios da referida Lei" e "fotocópia autenticada dos faxes enviados, em 24 de Novembro de 1998, aos Chefes de Gabinete dos Presidentes das Assembleias Legislativas Regionais e dos Governos Regionais dos Açores e da Madeira".

Nos termos previstos no nº 1 do artigo 63º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, foi distribuído o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal Constitucional, que foi objecto de debate em Plenário.

Fixada a orientação a seguir, o processo foi distribuído.

2. Cumpre começar por verificar que não existem obstáculos de natureza processual ao conhecimento do objecto do presente pedido, que cabe fixar.

Pretende a requerente que o Tribunal julgue inconstitucional toda a Lei nº 87-B/98, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 1999, por violação do direito de audição da Região Autónoma da Madeira.

Em primeiro lugar, há que esclarecer que, embora a Assembleia Legislativa Regional da Madeira filie esse direito de audição, quer na Constituição (no nº 2 do seu artigo 229º), quer na Lei nº 40/96, de 31 de Agosto (que regula a audição dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas), a verdade é que só a Constituição pode, naturalmente, ser tomada como parâmetro de aferição da inconstitucionalidade alegada.

Em segundo lugar, e porque de um julgamento de inconstitucionalidade se trata, torna-se imprescindível determinar a extensão do direito constitucional de audição das Regiões Autónomas, já que só na medida em que eventualmente tiver sido lesado se poderá concluir por um juízo de inconstitucionalidade.

Todavia, e ainda que se conclua no sentido de que a Constituição não impõe a audição das Regiões Autónomas sobre todas as normas do Orçamento de Estado, como entende a requerente, a verdade é que o pedido abrange essa totalidade, assim se definindo o objecto deste processo.

3. Feitas estas considerações, cumpre então determinar a extensão do direito constitucionalmente reconhecido às Regiões Autónomas pelo (actual) nº 2 do artigo 229º da Constituição de serem ouvidas pelos "órgãos de soberania..., relativamente às questões da sua competência respeitantes às regiões autónomas", através dos "órgãos de governo regional". Note-se que este preceito não sofreu alteração de redacção ao longo das diversas revisões constitucionais, apenas passando do nº 2 do artigo 231º originário para a numeração actual, na última revisão.

Trata-se de uma questão que já foi analisada por diversas vezes, quer pela Comissão Constitucional, quer por este Tribunal, não se encontrando razão para afastar a orientação adoptada de forma constante.

Com efeito, desde o Parecer nº 20/77 da Comissão Constitucional (Pareceres da Comissão Constitucional, 2º vol., pág. 159 e segs.) que se entendeu que "são questões da competência dos órgãos de soberania, mas respeitantes às regiões autónomas, aquelas que, excedendo a competência dos órgãos de governo regional:

– respeitem a interesses predominantemente regionais;

– ou pelo menos mereçam, no plano nacional, um tratamento específico no que toca à sua incidência nas regiões, em função das particularidades destas e tendo em vista a relevância de que se revestem para esses territórios".

Reconhecendo embora não ser fácil a aplicação deste critério geral, a Comissão Constitucional indicou alguns indícios "capazes de revelarem, no caso concreto, a existência de uma questão respeitante às regiões autónomas, no sentido que ficou proposto.

Será, por exemplo, a circunstância de o órgão de soberania, na disciplina que propõe editar para determinada questão, circunscrever tal disciplina ao âmbito regional. Ou ainda a circunstância de o órgão de soberania, na regulamentação de determinada questão, se propor adoptar uma solução especial no que toca às regiões autónomas, por referência à regulamentação que nessa matéria prevê para o restante território nacional".

Esta orientação foi confirmada em sucessivos pareceres da Comissão Constitucional e em vários acórdãos do Tribunal Constitucional.

De entre aqueles, cabe referir em particular o Parecer nº 17/78 (Pareceres cit., 5º vol., pág. 179 e segs.), e o Parecer nº 26/78 (Pareceres cit., 6º vol., pág. 321 e segs.). O primeiro, complementando o critério referido, explicita que "é evidente que o dever de audiência (nº 2 do artigo 231º da Constituição) não existe naqueles casos em que as regiões autónomas são interessadas apenas na medida em que o é o restante território nacional" e frisa que a resposta a dar, em cada caso, há-de partir da análise do caso concreto. Quanto ao segundo, tratou expressamente a questão da existência e de extensão do direito de audição a propósito do Orçamento de Estado, uma vez que a Assembleia Legislativa Regional da Madeira solicitara ao Conselho da Revolução que declarasse inconstitucional a Lei nº 20/78, de 26 de Abril, que aprovara o Orçamento de Estado para o ano de 1978, nomeadamente por violação do nº 2 do artigo 231º da Constituição, na sua versão originária. Nele se disse, a dado passo: "Contudo, não se vislumbra facilmente como é que diplomas do género de uma lei do orçamento e de um orçamento geral do Estado possam corresponder ao conceito do artigo 231º, nº 2.

Muito pelo contrário, tomados no seu conjunto, eles visam o todo nacional, visam todo o País sem acepção de regiões ou parcelas. Ora, sendo assim, não pode a assembleia regional, perante diplomas com a função primacial e as características dessa lei e desse decreto-lei, vir argui-los, na sua globalidade, de inconstitucionais, por os órgãos da região não terem sido ouvidos, sem especificar as ‘medidas concretas’ ‘que se aplicam na região autónoma da Madeira’.

De resto, compulsando um e outro diploma, não se encontra nenhuma norma especial ou para a região ou para as duas regiões autónomas portuguesas. Somente um artigo se lhes refere (...); mas nem sequer este preceito representa uma decisão ou opção inovadora e autónoma...".

Esta orientação – a de que só pode considerar-se "questão respeitante às Regiões Autónomas" para o efeito previsto no (actual) nº 2 do artigo 229º da Constituição, a que, embora englobada na competência dos órgãos de soberania, revele alguma "especificidade ou pecularidade relevante no que concerne a essas regiões" (Parecer nº 2/82, Pareceres cit., 18º vol. , pág. 103 e segs.) – foi seguida posteriormente pelo Tribunal Constitucional, nomeadamente, nos seus acórdãos nºs 42/85, 284/86 e 403/89 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5º vol., pág. 181 e segs., 8º vol., pág. 169 e segs. e 13º vol., I, pág. 465 e segs., respectivamente).

E o mesmo critério se pode encontrar na doutrina. Assim, JORGE MIRANDA (Manual de Direito Constitucional, III, 4ª ed., Coimbra, 1998, pág. 319 e Participação das Regiões Autónomas, in A Feitura das Leis, II, Oeiras, 1986, pág. 231 e segs., págs. 236-237); J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, págs. 867-868); CARLOS BLANCO DE MORAIS, A autonomia legislativa regional, Lisboa, 1993, págs. 418 e 419; MARIA LÚCIA AMARAL, Questões regionais e jurisprudência constitucional: para o estudo de uma actividade conformadora do Tribunal Constitucional, in Estudos em memória do Professor Josão de Castro Mendes, Lisboa, s/d, pág 511 e segs., pág. 532; PEDRO MACHETE, Elementos para o estudo das relações entre os actos legislativos do Estado e das regiões autónomas no quadro da Constituição vigente, in Estudos de Direito Regional, Lisboa, 1997, pág. 89 e segs., págs. 102-103.; RUI MEDEIROS e JORGE PEREIRA DA SILVA, Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores – Anotado, Lisboa, 1997, pág. 187 e segs.

Podemos, assim, concluir que o direito de audição constitucionalmente garantido às Regiões Autónomas pelo nº 2 do artigo 229º da Constituição se refere a actos que, sendo da competência dos órgãos de soberania, incidam de forma particular – diferente daquela em que afectam o resto do País – sobre uma ou ambas as Regiões, ou versem sobre interesses predominantemente regionais.

4. Aplicando este critério, verificamos que a primeira das condições está manifestamente preenchida: é da competência de um órgão de soberania, a Assembleia da República, a aprovação da Lei do Orçamento de Estado (al. g) do artigo 161º da Constituição).

Já a avaliação da segunda levanta maiores dificuldades. Seguro é que a Lei do Orçamento de Estado, globalmente considerada, não é, manifestamente, uma "questão" respeitante às Regiões Autónomas, ou, em especial, à Região Autónoma da Madeira. Melhor dizendo, nem todas as suas normas se podem considerar respeitantes às Regiões Autónomas, no sentido relevante. Como se escreveu no Parecer nº 26/78 atrás citado, trata-se precisamente de uma lei que, pela sua natureza e pelo seu objecto, se destina a "todo o País, sem acepção de regiões ou parcelas".

O direito constitucional de audição não existe, pois, em relação à Lei do Orçamento de Estado na sua totalidade. E não passa, naturalmente, a existir pela circunstância de a Assembleia Legislativa Regional da Madeira (como, aliás, o respectivo Governo Regional e os órgãos correspondentes da Região Autónoma dos Açores, como se vê dos documentos de fls. 46 a 49) ter sido convidada a emitir parecer sobre essa totalidade.

5. Tratando-se de um pedido de declaração de inconstitucionalidade, e não incidindo o direito que a requerente diz ter sido violado sobre a globalidade da Lei nº 87-B/98, competir-lhe-ia ter determinado quais as normas da mesma lei sobre as quais a Constituição lhe confere o direito de se pronunciar.

Não o fez, todavia, a requerente, possivelmente por entender que tal direito abrangia toda a Lei; e não tem o Tribunal Constitucional que se lhe substituir nessa indicação. Sempre poderia, no entanto, a título exemplificativo, referir alguns preceitos que se pode considerar conterem normas que regulam questões respeitantes à Região Autónoma da Madeira, ou a ambas as Regiões Autónomas, no sentido atrás fixado.

Assim sucederá, nomeadamente, com as normas contidas nos artigos 6º, nºs 29 e 33, 8º, 36º, nº 1, a), b) e c) ou 80º. Em qualquer dos casos, note-se, trata-se de normas que não definem princípios gerais, como se verifica pela sua simples leitura.

6. De qualquer modo, o direito constitucional de audição em causa neste processo nunca poderia ter sido violado, como sustenta a requerente.

Na Resolução transcrita no início, a Assembleia Legislativa Regional da Madeira sustenta não ter sido ouvida antes de ter sido aprovada a Lei nº 87-B/98. Da consulta dos Diários da Assembleia da República juntos aos autos resulta, porém, que o pedido de parecer foi recebido entre a aprovação na generalidade da proposta de lei correspondente e a discussão e aprovação na especialidade na Assembleia da República.

Com efeito, o pedido foi enviado por telecópia para o Chefe de Gabinete do Presidente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira no dia 24 de Novembro de 1998, tendo naturalmente sido recebido nesse mesmo dia (doc. de fls. 46); a proposta de lei foi aprovada na generalidade pela Assembleia da República em 13 do mesmo mês de Novembro (Diário da Assembleia da República, I, de 14 de Novembro de 1998); mas a votação e aprovação na especialidade só veio a ocorrer a 10 de Dezembro seguinte, após a discussão iniciada no dia anterior (Diários da Assembleia da República, I, respectivamente de 11 e de 10 de Dezembro de 1998).

Verifica-se, pois, que o pedido de parecer foi formulado depois da aprovação da proposta de Lei do Orçamento de Estado na generalidade pela Assembleia da República, mas antes da sua discussão e aprovação na especialidade; e que entre os dois momentos medeou um espaço de 16 e 17 dias, consoante se pense no início do debate na especialidade ou na aprovação.

Há, pois, que determinar se é constitucionalmente admissível esta consulta, no momento em que foi formulada, por forma a considerar-se respeitado o dever de audição da Região Autónoma da Madeira (no caso, da sua Assembleia Legislativa Regional).

7. No fundo, a resposta será afirmativa se puder considerar-se alcançado o objectivo com que a Constituição consagra tal dever. Ou, dito de outra forma, se a Região Autónoma, através dos órgãos competentes, tiver disposto do tempo necessário para se pronunciar cabalmente sobre as questões que lhe respeitam e se o parecer que eventualmente houvesse sido emitido ainda poderia ser considerado na sua aprovação final, por ser conhecido na Assembleia da República em tempo útil.

Para o efeito, torna-se necessário distinguir, dentro do processo legislativo parlamentar, o objecto da votação de uma proposta de lei na generalidade e o que é objecto da posterior discussão e votação na especialidade; e, para além disso, que determinar qual seria o prazo constitucionalmente admissível para a emissão do parecer.

Ora verifica-se, quanto ao primeiro ponto, que a discussão e subsequente aprovação de uma proposta de lei versam sobre "os princípios e o sistema" respectivos (nº 1 do artigo 157º do Regimento da Assembleia da República, aprovado pela Resolução nº 4/93, de 2 de Março). Seguem-se a discussão e a votação na especialidade, pela "comissão competente em razão da matéria" (artigo 158º), salvo avocação pelo Plenário (artigo 163º); e, para terminar, realiza-se a "votação final global" (artigo 164º).

Quanto ao segundo, a primeira verificação a fazer é a de que a Constituição não determina a duração do prazo; e sobre a necessidade de ser concedido um prazo razoável já o Tribunal Constitucional teve ocasião de se pronunciar no acórdão nº 403/89, atrás citado ("Sem dúvida que o órgão de soberania não está vinculado aos termos da resposta dada. (...) Em todo o caso, subsiste o direito da região a que o órgão de soberania competente só possa pronunciar-se depois de ter conhecimento do parecer regional, desde que este lhe seja acessível em prazo razoável"). Diferentemente do que sucede desde a data da entrada em vigor da Lei nº 40/96, porém, não existia, na altura, uma lei que regulasse expressamente o processo de audição das Regiões Autónomas.

Esta Lei, cujo objectivo é, justamente, o de regular "a audição dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, nos termos do artigo 231º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa" (artigo 1º), estabelece que o prazo normal para a emissão de parecer pela Assembleia Legislativa Regional é de quinze dias (artigo 6º), "sem prejuízo do disposto nos Estatutos político-administrativos das Regiões Autónomas ou de prazo mais dilatado previsto no pedido de audição ou mais reduzido, em caso de urgência".

Não consta do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei nº 13/91, de 5 de Junho, qualquer prazo para este efeito.

Pode, então, tomar-se como medida razoável de prazo para a generalidade dos casos o que a Lei nº 40/96 definiu como regra – quinze dias.

8. E, na verdade, há-de reconhecer-se que este prazo regra de quinze dias seria razoável para que a Assembleia Legislativa Regional da Madeira se tivesse podido pronunciar sobre as questões reguladas na Lei nº 87-B/98 abrangidas pelo dever constitucional de audição.

Ora, tendo decorrido quinze dias entre o momento em que chegou ao seu poder o pedido de parecer e o início da discussão da proposta de lei na especialidade, a consulta foi efectuada de forma constitucionalmente admissível.

A conclusão só seria outra se o direito de audição incindisse sobre a globalidade da proposta de lei, ou sobre os respectivos princípios, já que, nesse caso, o pedido haveria de ser tido formulado com a antecedência suficiente sobre a data do início da discussão na generalidade.

Assim, decide-se não declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 87-B/98, de 31 de Dezembro.

Lisboa, 15 de Dezembro de 1999

Maria dos Prazeres Pizarro Beleza

Maria Helena Brito

Artur Maurício

Messias Bento

Guilherme da Fonseca

Vítor Nunes de Almeida

José de Sousa e Brito

Paulo Mota Pinto

Alberto Tavares da Costa

Bravo Serra

Maria Fernanda Palma

Luís Nunes de Almeida

José Manuel Cardoso da Costa