842/96 · Tribunal Constitucional

Acórdão 502/97

ACÓRDÃO Nº 502/97

Processo nº 842/96

1ª Secção

Relatora: Conselheira Maria Fernanda Palma

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional

I

Relatório

1. Por decisão de 17 de Novembro de 1995, o Tribunal Tributário de 1ª Instância de Braga julgou procedente a oposição deduzida por A., Lda., à execução fiscal que lhe foi movida para a cobrança do montante de 1.867.053$00 referente a taxas devidas ao IROMA, considerando organicamente inconstitucional a norma contida no artigo 13º do Decreto-Lei nº 15/87, de 9 de Janeiro, por violação do artigo 168º, nº l, alínea i), da Constituição.

O Ministério Público interpôs recurso de constitucionalidade desta decisão, ao abrigo do artigo 702, n2 l, alínea a), da Lei do Tribunal Constitucional.

O Tribunal Constitucional, no Acórdão nº 775/96, concedeu provimento ao recurso, tendo, consequentemente, revogado a decisão recorrida.

2. O Tribunal Tributário de lª Instância de Braga, em cumprimento do Acórdão do Tribunal Constitucional nº 775/96, proferiu nova sentença, julgando a oposição deduzida pelo executado procedente, em virtude de considerar orgânica e formalmente inconstitucional a norma contida no artigo 1º do Decreto-Lei nº 235/88, de 5 de Julho, por violação do disposto no artigo 1682º nº l, alínea i), da Constituição.

O Ministério Público interpôs recurso de constitucionalidade, ao abrigo dos artigos 280º, nº l, alínea a), da Constituição, e 70º, nº l, alínea a), da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da conformidade à Constituição da norma contida no artigo 1º do Decreto-Lei nº 235/88, de 5 de Julho.

O recorrente apresentou alegações que concluiu do seguinte modo:

"1º - Não constitui matéria própria do sistema fis­cal, nos termos do nº 2 do artigo 106ºda Constituição da República Portuguesa, o estabelecimento de um regime de cobrança das "taxas de comercialização e outras imposições parafiscais", a favor do IROMA, através do processo de execução fiscal, tramitado pelos serviços de justiça fiscal.

2º - Situa-se no âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República o estabelecimento de um regime que contenda, em termos inovatórios, com a delimitação das competências materiais reservadas às diversas ordens jurisdicionais, no caso aos tribunais judiciais e aos tribunais administrativos e fiscais.

3º - Não implica verdadeira inovação, directamente estabelecida em sede de normas atinentes à "competência dos tribunais", o simples preenchimento e concretização das cláusulas abertas e conceitos indeterminados, usados pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e pelo Código de Processo Tributário (em estrita consonância com o que estava já prescrito no Código de Processo das Contribuições e Impostos) na determinação da competência executiva dos tribunais tributários de ia instância, em termos, para efeitos de cobrança coerciva equiparar às dívidas fiscais do Estado os créditos fiscais de que é titular um instituto público, segundo critério materialmente adequado à natureza da dívida e coincidente com o âmbito da reserva material de compe­tência dos tribunais fiscais, tal como veio a ser definido pelo nº 3 do artigo 214º da Constituição da República Portuguesa (na versão emergente da revisão constitucional de 1989).

4º -Termos em que deverá ser julgado procedente o presente recurso."

A recorrida não apresentou contra-alegações,

3. Corridos os vistos, cumpre decidir.

II

Fundamentação

4. A norma cuja aplicação o Tribunal Tributário de lª Instância de Braga recusou determina que a cobrança coerciva das dívidas ao IROMA provenientes da falta de pagamento de taxas e multas decorrentes da sua actividade, quando não pagas dentro do prazo fixado, se fará pelo processo de execução fiscal, através dos serviços de justiça fiscal.

Na decisão recorrida, considerou-se que tal norma tem por objecto matéria respeitante às garantias dos contribuintes e ao sistema fiscal, pelo que, nos termos do disposto nos artigos 106º, nº 2, e 168º, nº l, alínea i), da Constituição, o Governo só a poderia emitir mediante autorização legislativa.

Importa assim averiguar se a atribuição aos tribunais fiscais de competência para a cobrança coerciva das dívidas ao IROMA afecta, de alguma forma, as garantias dos contribuintes ou implica uma alteração do sistema fiscal.

5. Interessa, para a análise da questão em apreço, fazer uma breve referência aos antecedentes normativos do regime actualmente em vigor. Assim, em face do preceituado nos artigos 2º, 3º e 4º do Decreto-Lei nº 44.158, de 17 de Janeiro de 1962, a Junta Nacional dos Produtos Pecuários devia fornecer à Direcção-Geral dos Serviços Pecuários, no mês seguinte ao do abate ou importação, relação das importações ou abates. Dessa relação constavam os elementos indispensáveis para o cálculo da taxa da peste suína e identificação do responsável pelo seu pagamento. À Direcção-Geral dos Serviços Pecuários cumpria remeter mensalmente às repartições de finanças dos concelhos da residência dos proprietários ou importadores de carne suína as guias, com vista ao pagamento voluntário da taxa de peste suína, procedendo-se, no caso de incumprimento, à respectiva cobrança coerciva através dos tribunais das execuções fiscais.

Com a publicação do Decreto-Lei nº 354/78, de 23 de Novembro, a cobrança da taxa da peste suína passou a ficar a cargo da Junta Nacional dos Produtos Pecuários.

O Decreto-Lei nº 15/87, de 9 de Janeiro, instituiu o IROMA, que assumiu as obrigações e os direitos adquiridos emergentes de contrato, de acto jurídico ou de lei, constituídos na esfera jurídica da Junta Nacional dos Produtos Pecuários (cf., quanto aos antecedentes da constituição do IROMA, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 419/96, a fls. 49 e ss.).

Ora, a atribuição das receitas emergentes da cobrança das taxas em causa a um instituto público, dotado de personalidade jurídica própria distinta da do Estado, conduziu à transferência dos tribunais fiscais para os tribunais judiciais da competência quanto à respectiva execução.

O Decreto-Lei nº 235/88, de 5 de Julho, veio, no entanto, pôr termo a tal situação, atribuindo, de novo, aos tribunais fiscais a competência para a cobrança coerciva das dívidas ao IROMA, com vista a uma maior celeridade e simplicidade de tais execuções.

O Governo, nesse diploma, não procedeu assim a uma regulamentação específica do processo de cobrança das dívidas em causa. Apenas submeteu tal processo ao regime geral de cobrança das dívidas fiscais, sem alterar, de forma alguma, as garantias dos contribuintes.

As únicas alterações existentes decorreram da submissão do processo executivo em causa ao regime geral do processo de execução fiscal. Porém, tal não permite afirmar que se procedeu a uma regulamentação nova da matéria atinente às garantias dos contribuintes. Estas continuam a ser as que existiam anteriormente, tendo havido apenas uma extensão das garantias processuais dos contribuintes constantes do regime legal do processo de execução fiscal ao processo de cobrança coerciva das dívidas ao IROMA.

6. Deste modo, conclui-se que a norma em apreciação não procedeu a uma alteração do regime de garantias dos contribuintes.

Por outro lado, resulta do que se disse que a norma em crise não regula a matéria respeitante à definição do sistema fiscal, bem como não procede à criação de novos impostos. Também se afigura evidente que a referida norma não tem por objecto a incidência ou a taxa de impostos existentes ou o regime dos benefícios fiscais.

Por conseguinte, não se pode afirmar que a norma contida no artigo 1º do Decreto-Lei nº 235/88, de 5 de Julho, regula matéria própria do sistema fiscal ou das garantias dos contribuintes, pelo que não se verifica qualquer inconstitucionalidade orgânica, por violação do disposto no artigo 168º, nº l, alínea i), por referência ao artigo 106º, nº 2, da Constituição.

7. Como se viu anteriormente, a decisão recorrida recusou a aplicação da norma em apreciação, em virtude de a considerar organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168º, nº l, alínea i), por referência ao artigo 106º, nº 2, da Constituição.

Porém, o Ministério Público, nas alegações apresentadas no Tribunal Constitucional, após a apreciação da questão de constitucionalidade que fundamentou a recusa de aplicação normativa da decisão recorrida, procedeu à análise da eventual inconstitucionalidade orgânica da norma sub judicio, por violação do disposto no artigo 168º, nº l, alínea q), da Constituição.

Com efeito, uma vez que a norma em causa atribui a competência para a execução coerciva da cobrança das dívidas ao IROMA aos tribunais fiscais, poder-se-ia colocar a questão da sua eventual inconstitucionalidade orgânica, por violação do disposto no artigo 168º, nº l, alínea q), da Constituição, que inclui na reserva relativa da Assembleia da República a organização e a competência dos tribunais.

Uma vez que os poderes cognitivos do Tribunal Constitucional não estão limitados pelos fundamentos aduzidos na decisão recorrida, apreciar-se-á a conformidade à Constituição da norma "desaplicada" por essa decisão à luz do preceituado no artigo 168º, nº l, alínea q), da Constituição.

8. Duas linhas de argumentação alternativas conduzem ao resultado da não inconstitucionalidade em face do artigo 168º, nº l, alínea q) da Constituição.

Segundo uma primeira linha, a norma contida no artigo 1º do Decreto-Lei nº 235/88, de 5 de Julho, não terá operado qualquer inovação na repartição de competências entre tribunais judiciais e tributários, tendo procedido antes à densificação e à concretização não arbitrárias de cláusulas gerais que constam das normas referentes à repartição de competências executivas entre o foro comum e o foro tributário.

Na verdade, a norma constante da alínea b) do nº 2 do artigo 233º do Código de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei nº 154/91, que corresponde à norma do artigo 37º, alínea c), do Código de Processo das Contribuições e Impostos de 1963, estabelece que as dívidas equiparadas por lei aos créditos do Estado são cobradas mediante processo de execução fiscal.

Por seu turno, o artigo 237º, nº 2, do Código de Processo Tributário estabelece que compete ao tribunal tributário de ia instância da área onde correr a execução decidir a oposição do executado, situação a que se reportam os presentes autos.

Por outro lado, a norma contida no artigo 62º, nº l, alínea c), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, estabelece que compete aos tribunais tributários de ia instância a cobrança coerciva das dívidas a pessoas de direito público nos casos previstos na lei.

Ora, entender-se-á, na linha da orientação que fez vencimento no Parecer nº 6/77 da Comissão Constitucional (Pareceres, I volume, p. 105), que a integração da cobrança coerciva dos créditos de que é titular um instituto público na competência dos tribunais fiscais consubstancia tão somente uma equiparação de um tipo de créditos aos créditos do Estado.

Nessa medida, o diploma em causa no presente recurso mais não terá feito do que concretizar a cláusula geral vigente em sede de definição da competência dos tribunais tributários, segundo um critério materialmente adequado à natureza da dívida (equiparável às dívidas fiscais do próprio Estado) e à qualificação do seu titular activo (um instituto público).

Nesta perspectiva, a norma que constitui objecto do presente recurso não terá estabelecido um verdadeiro regime inovatório. Por outro lado, mesmo num plano material, esta ideia é confirmada pela circunstância de o diploma em apreço se ter limitado, como se referiu, a confirmar expressamente uma solução com tradição legislativa (cf., quanto a situações análogas, os Acórdãos nºs 331/92 - D.R., II Série, de 14 de Novembro de 1992; 371/94 - D.R., II Série, de 3 de Setembro de 1994).

Assim, por esta via ter-se-ia de concluir que não se verificaria também qualquer inconstitucionalidade orgânica por violação do artigo 168º, nº l, alínea q), da Constituição.

9. Mas a idêntica conclusão chegará ainda quem adopte uma interpretação mais exigente do disposto na alínea q) do nº l, do artigo 168º da Constituição, à semelhança do que se fez no acórdão nº 268/97.

De facto, neste aresto, partiu-se do entendimento de que a medida legislativa constante da norma desaplicada "- para além de mandar observar o processo de execução fiscal para a cobrança coerciva da taxa da peste suína africana e da taxa de comercialização, devidas ao IROMA - havia transferido para os tribunais fiscais uma competência que, então, era dos tribunais judiciais":

"O Governo tem, assim, que estar munido de autorização legislativa para editar normas que alterem a distribuição de competências entre tribunais perten­centes a ordens judiciais diferentes, uma vez que só desse modo ele pode legislar sobre matérias da competência legislativa parlamentar delegável.

É que , seja qual for o alcance a atribuir à reserva legislativa, no ponto em que ela tem por objecto a definição da «competência dos tribunais», há-de concluir-se ai, sem dúvida, a definição de quais as matérias que são da competência dos tribunais judiciais e quais as que o são dos tribunais fiscais [cf. sobre esta questão, entre outros, os acórdãos 36/87, 356/89, 72/90 e 271/92 (...)]."

Simplesmente, este entendimento não teve em conta a existência de legislação pré-constitucional que já havia integrado na competência dos tribunais tributários a cobrança coerciva de receitas dos antigos organismos de coordenação económica. Ora, o Decreto-Lei nº 48 704, de 25 de Novembro de 1968, - depois de referir no seu preâmbulo que se mostrava "conveniente uniformizar a forma da cobrança das dividas aos organismos de coordenação económica" e considerando que a natureza e funções destes organismos justificam que se adopte o regime estabelecendo para a cobrança coerciva das dividas ao Estado, estabeleceu no seu artigo único:

"A cobrança coerciva das dividas aos organismos de coordenação económica provenientes da falta de pagamento de taxas, multas e outros rendimentos legalmente autorizados, é da competência dos tribunais das contribuições e impostos, através do processo de execução fiscal, servindo de titulo executivo a certidão passada pelo respectivo organismo."

Ora, a extinção dos vários organismos de coordenação económica através do Decreto-Lei nº 15/87, de 9 de Janeiro (entre os quais se encontrava a Junta Nacional dos Produtos Pecuários) não implicou a cessação da cobrança das receitas de direito público cobradas por esses organismos, já que veio a ser criado um instituto público que recebeu várias das atribuições e competências desses organismos (trata-se do Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas, IROMA, instituto que veio a ser extinto em 1994, através do Decreto-Lei nº 197/ 94, de 21 de Junho? veja-se, em especial, os arts 11º, nº l, alínea i) e j), e 12º, do Decreto-Lei nº 15/87).

Havia, assim, lei pré-constitucional a atribuir competência à Justiça Fiscal para a cobrança coerciva das taxas da peste suína e de comercialização, circunstância que elimina o carácter inovador à norma do art. 1º, nº l, do Decreto-Lei nº 235/88, de 5 de Julho, o qual manteve o regime de cobrança anteriormente utilizado para os créditos da Junta Nacional de Produtos Pecuários. Não houve, assim, alteração da distribuição de competências pré-estabelecidas, pressuposto de que partiu o citado acórdão nº 268/97.

III

Decisão

10. Em face do exposto, decide-se não julgar inconstitucional a norma contida no artigo 1º do Decreto-Lei nº 235/88, de 5 de Julho, concedendo-se provimento ao recurso e revogando-se, consequentemente, a decisão recorrida, de acordo com o presente juízo de constitucionalidade.

Lisboa, 10 de Julho de 1997

Maria Fernanda Palma

Antero Monteiro Diniz

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

Vítor Nunes de Almeida

Maria Assunção Esteves

José Manuel Cardoso da Costa

Publicado no Diário da República nº 255, II Série, de 4 de Novembro de 1998