153/97 · Tribunal Constitucional

Acórdão 410/97

ACÓRDÃO Nº 410/97

Processo nº 153/97

1ª Secção/Plenário

Rel. Cons. Tavares da Costa

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional

I

O Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tri­bunal veio requerer, ao abrigo do disposto nos artigos 281º, nº 3, da Constituição da República (CR) e 82º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do artigo 1º do Decreto-Lei nº 278/93, de 10 de Agosto, na parte em que elimina o nº 3 do artigo 89º do Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pelo Decreto-Lei nº 321-B/90, de 15 de Outubro.

Alegou, como fundamento do pedido, o julgamento de inconstitucionalidade do referido segmento de norma, pelos acórdãos deste Tribunal nºs. 1019/96, de 9 de Outubro, da 2ª Secção, 1080/96, de 22 de Outubro, e 11/97, de 14 de Janeiro, estes da 1ª Secção (de que juntou cópias, encontrando-se o primeiro e o segundo publicados no Diário da República, II Série, de 14 e 26 de Dezembro de 1996, respectivamente), por violação do disposto na alínea h) do nº 1 do artigo 168º da CR.

Notificado, nos termos dos artigos 54º e 55º, nº 3, da Lei nº 28/82, o Primeiro-Ministro ofereceu o merecimento dos autos.

Cumpre apreciar e decidir.

II

1.1.- De acordo com o disposto no artigo 281º, nº 3, da CR, o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma que, em três casos concretos, tenha sido julgada inconstitucional.

E, em conformidade com o artigo 82º da Lei nº 28/82, sempre que a mesma norma tenha sido julgada inconstitucio­nal em três casos concretos, pode o Tribunal, por iniciativa de qualquer dos seus juízes ou do Ministério Público, promover a organização de um processo com cópia das correspondentes deci­sões, o qual é concluso ao Presidente, seguindo-se os demais termos da fiscalização abstracta sucessiva de inconstituciona­lidade.

Ora, não só não se oferecem dúvidas quanto à legi­timidade da entidade requerente como também é certo que, nos três arestos citados, foi julgada inconstitucional a mesma nor­ma, em idêntica conformação normativa.

1.2.- O facto de determinada norma ter sido julgada in­constitucional em três casos concretos não conduz, no entanto, à declaração automática da sua inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, implicando a reapreciação da questão pelo Tribunal Constitucional, constituído em plenário. Como se pon­derou no acórdão nº 347/92 (publicado no Diário da República, I Série-A, de 3 de Dezembro de 1992), "é um novo processo de fis­calização que se abre e uma nova decisão que se tem de tomar".

2.1.- No regime do Código Civil imediatamente anterior ao início da vigência do Regime do Arrendamento Urbano - RAU - aprovado pelo Decreto-Lei nº 321-B/90, de 15 de Outubro, dispu­nha o artigo 1111º (na redacção da Lei nº 46/85, de 20 de Se­tembro) não caducar o arrendamento habitacional por facto da morte do primitivo arrendatário ou daquele a quem tivesse cedi­do a sua posição contratual, desde que lhe sobreviva "cônjuge não separado judicialmente de pessoas e bens ou de facto", constando do seu nº 5 que "a morte do primitivo arrendatário ou do cônjuge sobrevivo deve ser comunicada ao senhorio no prazo de 180 dias, por meio de carta registada com aviso de recepção, pela pessoa ou pessoas a quem o arrendamento se transmitir, acompanhada dos documentos autênticos que comprovem os seus direitos".

Contrariamente ao que sucedia na versão anterior do preceito, resultante do Decreto-Lei nº 328/81, de 4 de Dezem­bro, passou, assim, a estabelecer-se a obrigatoriedade da comu­nicação da morte do arrendatário ao senhorio dentro de determi­nado prazo, se bem que o entendimento dominante da doutrina fosse no sentido da inexistência de sanção para o inquilino, no caso de incumprimento dessa obrigação, não ocorrendo, nomeada­mente, caducidade de contrato (cfr., neste sentido, Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, Coimbra, vol. II, 3ª ed., 1986, pág.. 631).

2.2.- Através da Lei nº 42/90, de 10 de Agosto, a Assem­bleia da República concedeu ao Governo autorização para alterar o regime jurídico do arrendamento urbano e, nomeadamente, nos termos da alínea n) do seu artigo 2º, permitiu-se a modificação do regime de transmissão por morte da posição do arrendatário habitacional, "sem prejuízo da salvaguarda dos interesses con­siderados legítimos".

O Governo, no uso dessa autorização, editou o RAU que, entre outras disposições, revogou os artigos 1083º a 1120º do Código Civil, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 3º do decreto-lei que aprovou o novo regime.

Deste modo, para as situações anteriormente abran­gidas pelo citado artigo 1111º passou o RAU a prescrever a transmissão por morte do primitivo arrendatário ou daquele a quem tiver sido cedida a sua posição contratual no seu artigo 85º, encarando o artigo 89º, sob a epígrafe "Comunicação ao senhorio", a situação anteriormente contemplada no nº 5 daquele artigo 1111º, estatuindo:

"1.- O transmissário não renunciante deve comunicar ao senhorio, por escrito, a morte do primitivo arrendatário ou do cônjuge sobrevivo, a enviar nos 180 dias posteriores à ocorrência.

2.- A comunicação referida no núme­ro anterior deve ser acompanhada dos do­cumentos autênticos ou autenticados que comprovem os direitos do transmissário.

3.- A inobservância do disposto nos números anteriores não prejudica a trans­missão do contrato mas obriga o transmis­sário faltoso a indemnizar por todos os danos derivados da omissão."

Consagrou-se, assim, como se observa no citado acórdão nº 1019/96, um regime que apresentava como particulari­dade distintiva do anterior a expressa afirmação do que juris­prudencialmente se vinha afirmando - a não caducidade do ar­rendamento perante a não comunicação ao senhorio, como exempli­ficam os acórdãos da Relação de Coimbra, de 10 de Maio de 1988, e da Relação do Porto, de 29 de Março de 1990, ambos publicados na Colectânea de Jurisprudência, ano XII, tomo III, págs. 69 e segs., e ano XV, tomo I, pág. 217 e segs., respectivamente - sendo fonte, para o faltoso, de uma obrigação de indemnizar pelos danos resultantes da omissão, sem prejuízo dos efeitos da transmissão quanto ao regime de renda, previstos no artigo 87º do diploma.

No ano de 1993, a Assembleia da República, através da Lei nº 14/93, de 14 de Maio, concedeu nova autorização ao Governo para legislar no domínio do regime jurídico do arrenda­mento para fins habitacionais, com o sentido e a extensão cons­tantes do seu artigo 2º, interessando reter e transcrever o conteúdo deste preceito:

"Artigo 2º

A presente autorização legislativa tem os seguintes sentido e extensão:

a) Permitir a actualização das rendas dos contratos de arrendamento para habitação até ao seu valor em regime de renda condicionada, sempre que o arrenda­tário, quando residente na área metropo­litana de Lisboa ou do Porto, tiver outra residência ou for proprietário de imóvel nas respectivas áreas metropolitanas ou, se residir no resto do País, na respecti­va comarca, que possa satisfazer as suas necessidades habitacionais imediatas;

b) Possibilitar a denúncia dos contratos de arrendamento para habitação a cuja transmissão seja aplicável a alte­ração do regime de renda previsto no ar­tigo 87º do Regime do Arrendamento Urba­no, aprovado pelo Decreto-Lei nº 321-B/90, de 15 de Outubro, mediante o pagamen­to de uma indemnização igual a 10 anos de renda, praticada à data da transmissão, sem prejuízo de o arrendatário poder pro­por um novo valor de renda que, caso não seja aceite para efeitos de continuação do contrato, relevará para cálculo da indemnização referida;

c) Permitir a estipulação de cláu­sulas de actualização anual de renda nos contratos de arrendamento para habitação que não fiquem sujeitos a um prazo de duração efectiva ou que estejam sujeitos a uma duração efectiva superior a oito anos;

d) Proceder às adaptações técnico-legislativas necessárias à coerência e à harmonização sistemática da legislação do arrendamento em vigor."

Ao abrigo desta autorização editou o Governo o Decreto-Lei nº 278/93, de 10 de Agosto, introduzindo alterações ao RAU, nelas merecendo destaque a que redigiu o nº 1 do artigo 89º de modo a exigir que a comunicação ao senhorio do decesso do primitivo arrendatário ou do cônjuge sobrevivo seja efectua­da por carta registada com aviso de recepção, a que suprimiu o nº 3 do artigo 89º e a que incluíu no texto do diploma um novo artigo, o 89º-D, estabelecendo que o não cumprimento dos prazos fixados na secção em que o artigo 89º se integra - "Da Trans­missão do Direito do Arrendatário" - importa a caducidade do direito.

Concretizando, por força do artigo 1º do novo di­ploma, o artigo 89º passou a ser composto apenas pelos seus nºs. 1 e 2, eliminado que foi o nº 3, que previa a falta de co­municação mas a limitava a constituir o transmissário no dever de indemnizar por todos os danos derivados da omissão, e, por sua vez, o artigo 2º do mesmo texto passou a inserir, entre outros, o novo artigo 89º-D, que dispõe:

"O não cumprimento dos prazos fixa­dos nesta secção importa a caducidade do direito."

Ora, está em causa saber se a eliminação do nº 3 do artigo 89º do RAU, feita pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 278/93, é organicamente inconstitucional, por violar o disposto na alínea h) do nº 1 do artigo 168º da Constituição da República.

3.- A Constituição da República dispõe, no nº 1 do seu artigo 168º, ser da exclusiva competência da Assembleia da Re­pública legislar, salvo autorização ao Governo, sobre as maté­rias que elenca, constando nestas a da alínea h):

"Regime geral do arrendamento rural e urbano."

Vem-se entendendo que, em matéria de arrendamento urbano, o sentido da reserva é reportado ao regime "comum ou normal" da matéria, sem prejuízo, todavia, de regimes espe­ciais, que podem ser definidos pelo Governo (ou, se for caso disso, pelas assembleias regionais), desde que respeitados os princípios fundamentais do regime geral, entre os quais se con­ta "seguramente", segundo observam Gomes Canotilho e Vital Mo­reira, "o regime da celebração do contrato e da sua cessação, bem como os direitos e deveres das partes" (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, págs. 673 e 674).

O Tribunal Constitucional, a este propósito, ponde­rou já, no acórdão nº 77/88 (publicado no Diário da República, I Série, de 28 de Abril de 1988):

[...] a reserva em causa não se li­mita à definição dos «princípios», «di­rectivas» ou «standards» fundamentais em matéria de arrendamento (é dizer, das «bases» respectivas), mas desce ao nível das próprias «normas» integradoras do regime desse contrato e modeladoras do seu perfil. Circunscrito o âmbito da reserva pela noção de «arrendamento rural e urbano», nela se incluirão, pois, as regras relativas à celebração de tais contratos e às suas condições de valida­de, definidoras (imperativa ou supletiva­mente) das relações (direitos e deveres) dos contratos durante a sua vigência e definidores, bem assim, das condições e causas da sua extinção - pois tudo isso é «regime jurídico» dessa figura nego­cial. Por outras palavras, em suma: ca­be reservadamente ao legislador parlamen­tar definir os pressupostos, as condições e os limites de autonomia privada no âm­bito contratual em causa" (cfr., ainda, inter alia o acórdão nº 311/93, publicado no Diário da República, II Série, de 22 de Julho de 1993, que incidiu sobre gran­de parte das alíneas do artigo 2º da ci­tada Lei nº 42/90).

Ora, tendo em consideração o sentido da reserva, não oferecerá dúvida que a supressão do nº 3 do artigo 89º, conjugadamente com os efeitos decorrentes da introdução do re­gime previsto no artigo 89º-D, fulminando de caducidade o ar­rendamento perante um determinado comportamento omissivo, traduziu-se numa modificação de fundo, acarretando uma inovação substancial no modo de transmissão mortis causa da posição do arrendatário, no dizer do acórdão nº 1080/96 (introduziu-se um regime neste particular novo relativamente ao regime anterior, observa-se, por sua vez, no acórdão nº 1019/96).

O legislador do Decreto-Lei nº 278/93, na respecti­va nota preambular, procura justificar uma medida como a da supressão do nº 3 do artigo 89º (e aditamento do artigo 89º-D), quando, a certo passo, afirma:

"Em contratos tão sensíveis como o do arrendamento, o exercício dos direitos de cada parte importa muitas vezes um sacrifício para os interesses da outra. Nestes termos, é razoável que as situa­ções não permaneçam indefinidas, estabelecendo-se prazos não muito largos para o exercício desses direitos e prevendo-se a caducidade dos que neles não sejam exercidos naturalmente sem pre­juízo da sua renovação, quando for o ca­so."

Ponto é saber se esta retórica argumentativa tem suporte bastante em qualquer das alíneas do artigo 2º da Lei nº 14/93, ao abrigo da qual foi o diploma editado.

Sobre este específico - e crucial - ponto escreveu-se no acórdão nº 1080/96, apoiado, por sua vez, no acórdão nº 1019/96:

"[...] as alíneas a), b) e c) [do artigo 2º] dispõem para situações especí­ficas que nada tem que ver com a matéria aqui em causa; a alínea d) - «Proceder às adaptações técnico-legislativas neces­sárias à coerência e à harmonização sis­temática da legislação do arrendamento em vigor» - não pode assim ser entendida, sob pena de o «objecto» e o «sentido» referidos no nº 2 do artigo 168º da Cons­tituição perderem qualquer significado e a lei de autorização se assumir como um verdadeiro «cheque em branco» a preencher pelo legislador autorizado".

E acrescenta-se nesse aresto:

"As normas das leis delegantes, in­cidindo sobre matéria inscrita no âmbito da competência reservada da Assembleia da República, condicionam duplamente, a acção legislativa do Governo, dependente não só da autorização enquanto tal mas também das directivas e critérios que estas hão-de conter. O decreto-lei autorizado re­presentará assim, obrigatoriamente, uma tradução material daquelas directivas, em termos de se poder afirmar que os seus enunciados essenciais (os que respeitem à competência reservada do Parlamento) se acham pre-definidos no texto autori­zador."

E, a concluir:

"Ora, a eliminação do nº 3 do artigo 89º do RAU e as consequências dela deri­vadas sobre o modo de transmissão mortis causa da posição de arrendatário, não dispõe de qualquer suporte material em termos de «sentido e extensão» na Lei nº 14/93, e daí a sua inarredável inconsti­tucionalidade orgânica."

Não se vislumbra motivo válido para, agora, não aceitar o juízo de inconstitucionalidade que os acórdãos cita­dos pelo magistrado requerente formularam.

O que, de resto, se harmoniza com o entendimento significativo da Doutrina. Assim é que para Januário Gomes trata-se de uma alteração de fundo que o legislador do Decreto-Lei nº 278/93 não tinha legitimidade para fazer, não parecendo que possa ser "encaixada" e menorizada nas adaptações técnico-legislativas necessárias à coerência e à harmonização sistemática de legislação do arrendamento em vigor: a inovação traduz-se no facto de, substancialmente, passar a haver uma alteração do modo de transmissão mortis causa da posição do arrendatário. Se até aqui esta transmissão se operava ipso jure, agora, diz este Autor, "essa consideração deve ser revis­ta pela exigência de uma «aceitação» ou «confirmação» (em sen­tido não técnico) por parte do beneficiário - aceitação que deve ocorrer em determinado prazo e com sujeição a determinadas formalidades - tendo efeitos retroactivos à data da morte do arrendatário". (cfr. Arrendamentos para Habitação, 2ª ed., Coimbra, 1996, pág. 187). Citando-o e, segundo parece, acei­tando idêntico juízo, ou não o enjeitando, António Pais de Sousa, Anotações ao Regime do Arrendamento Urbano (RAU), 4ª ed., Lisboa, (1996), pág. 248, e Jorge Aragão Seia, Arrendamen­to Urbano Anotado e Comentado, 2ª ed., Coimbra, 1996, pág. 398.

III

Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide o Tribunal Constitucional declarar inconstitucional, com força obrigatória geral, por violação do disposto na alínea h) do nº 1 do artigo 168º da Constituição da República, a norma do arti­go 1º do Decreto-Lei nº 278/93, de 10 de Agosto, na parte em que elimina o nº 3 do artigo 89º do Regime do Arrendamento Ur­bano, aprovado pelo Decreto-Lei nº 321-B/90, de 15 de Outubro.

Lisboa, 27 de Maio de 1997

Alberto Tavares da Costa

Armindo Ribeiro Mendes

Messias Bento

Guilherme da Fonseca

Maria da Assunção Esteves

Vítor Nunes de Almeida

Maria Fernanda Palma

Bravo Serra

Antero Alves Monteiro Diniz

Luís Nunes de Almeida