353/95 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 389/97

ACÓRDÃO Nº 389/97[1]

Processo nº 353/95

1ª Secção

Relator: Conselheiro Vítor Nunes de Almeida

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

I – RELATÓRIO:

1. – A., que usa habitualmente o nome de A., intentou, no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa (TACL), acção declarativa de condenação contra o Estado Português com fundamento em responsabilidade civil extracontratual por acto de gestão pública. Nela formulou um pedido de indemnização no valor total de 34 070 000$00, dos quais 27 069 920$00 correspondentes a remunerações que lhe seriam devidas pelo exercício do cargo de adido cultural junto da Embaixada de Portugal em Viena que vinha exercendo desde 22 de Março de 1974, já que o contrato ao abrigo do qual exercia essas funções fora rescindido por conveniência de serviço, através de despacho de 14 de Agosto de 1981, do Ministro dos Negócios Estrangeiros. Veio esta decisão ministerial a ser anulada, por vício de forma, pelo Supremo Tribunal Administrativo (adiante, STA) , em acórdão de 10 de Maio de 1984, no qual se recusou a aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, dos Decretos-Leis nº 356/79, de 31 de Agosto, artigo 1°, e 10-A/80, de 18 de Fevereiro.

Posteriormente ao acórdão de 10 de Maio de 1984, o recorrente veio pedir ao STA a declaração de inexistência de causa legitima da respectiva inexecução, mas a instância veio a ser julgada extinta, por decisão de 3 de Março de 1988, visto que aquele Supremo Tribunal considerou que novo despacho ministerial, entretanto proferido em 2 de Setembro de 1986, dera execução à anterior decisão que concluirá o recurso contencioso de anulação. O referido despacho ministerial, conforme os seus próprios termos, produziu "efeitos a partir da data da publicação do presente despacho" - publicação esta que teve lugar no Diário da República, 2ª Série, de 4 de Outubro de 1986.

2. - Por sentença de 22 de Abril de 1994, a acção proposta no Tribunal Administrativo de Circulo foi julgada parcialmente procedente e o Estado foi condenado a pagar ao Autor, "a titulo de indemnização, as remunerações que, por virtude do despacho de rescisão de 14.08.81, deixaram de lhe ser pagas até à data do despacho de 02.09.86, acrescidas dos juros legais desde as datas normais dos respectivos créditos até completo pagamento, a fixar em execução da sentença".

Do assim decidido recorreu o Ministério Público para o STA que, por acórdão de 16 de Fevereiro de 1995, sobre o qual recaiu um pedido de aclaração do recorrente, revogou a sentença do TACL e, julgando improcedente a acção, absolveu o Estado do pedido.

3. - é deste último acórdão do STA que vem agora interposto recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea b) do nº l do artigo 70º da Lei n° 28/82, de 15 de Novembro, com fundamento na inconstitucionalidade da norma constante do artigo 2º do Decreto-Lei nº 48 051, de 21 de Novembro de 1967, na interpretação que lhe foi dada no acórdão recorrido.

O agora recorrente, A., em resposta a convite que lhe foi endereçado neste Tribunal, veio esclarecer que a interpretação que questiona era aquela segundo a qual os actos ilícitos seriam relevantes para efeitos indemnizatórios, "...em sede de vícios de forma, apenas quando o respeito da forma tivesse conduzido a uma decisão diferente".

No Tribunal Constitucional o recorrente produziu as alegações que concluiu da forma seguinte:

. . . "Por todo o exposto, em conclusão, e invocando o douto suprimento deste Tribunal deverá revogar-se o Acórdão recorrido por:

1) Não respeitar inteiramente e nos seus precisos termos o Acórdão do Tribunal Constitucional de 2/7/85, transitado em julgado, desconsiderando que naquele Acórdão se decidiu que :

a) O direito à fundamentação dos actos administrativos proferidos no uso de um poder discricionário é um direito análogo aos direitos fundamentais, liberdades e garantias previstos na C. R. P. na sua versão originária;

b) O direito à fundamentação dos actos administrativos se contém também no direito ao recurso contencioso de actos administrativos, ilícitos previsto, ao tempo, no artº 269º nº 2 da C. R. P., este também um direito fundamentai previsto na C.R. P., coberto pelo respectivo regime contido no seu artº18º;

c) Pelo que a norma do artº 1º do Dec.Lei 356/79 de 31/8 que revogara a exigência de fundamentação contida no Dec.Lei 256-A/77, de 17/7, quanto aos actos administrativos praticados no uso de um poder discricionário relativamente aos funcionários, não dotados de qualquer "estatuto político", estava eivada

não só de inconstitucionalidade orgânica, mas também de inconstitucionalidade material, face à versão originária da C. R. P.

2) Ter aplicado a norma do artº 2º nº l do Dec.Lei 48051 de 21/11/67, numa interpretação normativa manifestamente contrária aos limites do principio da responsabilidade civil extra-contratual por actos administrativos ilícitos praticados pelo Estado, seus órgãos e agentes, pela violação de direitos fundamentais ou de conteúdo análogo a estes, constante do artº 22º da C. R. P., excluindo-o no caso de "actos ilícitos anulados por vício de forma" quando o respeito da forma não tivesse conduzido a uma solução diferente;

3) Ao restringir normativamente desta forma incerta, desproporcionada e desrazoável o conteúdo essencial do direito fundamental contido no artº 22º da C. R. P. desrespeita também o principio da segurança jurídica imanente ao Estado de Direito Democrático previsto no artº 2º da C. R. P. e os artºs 18º nºs 2 e 3 da C. R. P. , que não admitem tal restrição destes direitos fundamental de protecção dos cidadãos.

Assim e consequentemente, se requer que seja apreciada e declarada a inconstitucionalidade do art° 2º nº1do Dec. Lei 48051 de 21/11/67, na interpretação normativa que dele fez o STA a aplicar a este e a casos futuros, por desrespeitar as normas dos artºs 22º, 18º n° 2 e 3 e o artº 2º da C.R.P., interpretando-se o Acórdão recorrido em conformidade com o Acórdão do Tribunal Constitucional de 2/7/85, já transitado em julgado e revogando-se, em conformidade, o Acórdão recorrido."

O Ministério Público junto deste Tribunal, sustentando a procedência do recurso, rematou as suas alegações com as conclusões que passam a transcrever-se:

"1º - As ilegalidades resultantes de vicio de forma não geram, por si só, direito de indemnização do particular contra o Estado:

a) quando os actos ou declarações da Administração, defeituosos por vicio de forma ou procedimental, não ofendam as posições jurídicas dos destinatários, não lesando direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos destes, incluídos no âmbito dos interesses tutelados pela norma que prescreve as aludidas exigências formais;

b) quando a Administração procede à renovação do acto anulado por razões puramente formais, suprindo o vicio de forma e atribuindo licitamente ao acto renovado eficácia retroactiva, susceptível de apagar a relevância dos danos entretanto sofridos pelo administrado, em consequência da prática do acto inválido.

2º - Já não se encontra, porém, fundamento material bastante para excluir a responsabilidade civil da Administração por actos de gestão pública quando:

a) o acto anulado lesou directamente direitos subjectivos ou posições juridico-materiais relevantes dos destinatários, nomeadamente ao proceder, sem fundamentação, à rescisão da relação de emprego de que o particular era titular;

b) a Administração não possa ou não queira atribuir eficácia retroactiva ao acto renovado, sanando originariamente o vicio formal cometido, imitando-se, pelo contrário, a considerar o contrato rescindido a partir do momento em que foi praticado o acto renovado.

3º - A interpretação do requisito da "ilicitude" enquanto pressuposto da responsabilidade civil do Estado por actos de gestão pública, constante da norma ínsita no artigo 2°, nº 2, do Decreto-Lei n° 48 051, de 21 de Novembro de 1967, em termos de a considerar excluída quando o acto anulado por falta de fundamentação lesa direitos subjectivos do administrado e a Administração, ao renová-lo, lhe não atribui eficácia retroactiva, constitui limitação excessiva e desproporcionada ao principio da responsabilidade das entidades públicas, constante do artigo 22º da Constituição da República Portuguesa. "

Corridos que foram os vistos legais cumpre apreciar e decidir.

II - FUNDAMENTOS:

4. - Há que delimitar o âmbito do presente recurso, deixando desde logo bem claro que o seu objecto não pode exceder o âmbito que o recorrente lhe deu no respectivo requerimento de interposição, tendo que se considerar irrelevante o alargamento a que pretende proceder nas alegações que apresentou.

Consequentemente, é de excluir o pedido formulado para que o Tribunal Constitucional "aprecie" se a decisão recorrida "respeitou" integralmente o decidido no Acórdão do Tribunal Constitucional de 2 de Julho de 1985 (trata-se do Acórdão n° 109/85, que foi publicado no DR, II S, de 10 de Setembro de 1985, e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 6º vol., pag. 243 e segs.).

5 - A questão sobre a qual o Tribunal é chamado a pronunciar-se, se para o efeito estiverem reunidos os correspondentes requisitos processuais, é assim a de apurar da conformidade à Lei Fundamental de determinada interpretação normativa do n° l do artigo 2º. do Decreto-Lei n° 48 051, de 21 de Novembro de 19S7.

Para uma melhor compreensão das considerações que vão seguir-se, não será despiciendo descrever, muito sumariamente e simplificando contornos e implicações de um problema de alta complexidade, os termos em que a questão se coloca; com efeito, para apreciação de uma prévia questão processual interessará não mais do que relevar o problema nuclear em que radica a presente questão.

6. - Genericamente em matéria de responsabilidade civil da Administração, e mais especificamente em matéria de execução das sentenças proferidas em contencioso administrativo, vem a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo decidindo que os actos de execução da sentença anulatória de acto administrativo têm eficácia retroactiva.

Nesta conformidade, a Administração fica constituída no dever de praticar os actos e operações materiais necessários à reintegração da ordem jurídica violada, de modo a restabelecer a situação em que se encontraria o interessado se o acto ilegal não tivesse sido praticado. Distingue porém entre execução da sentença e renovação do acto anulado. Sem pór em causa a possibilidade de esse acto voltar a ser praticado, agora sem o vicio que o inquinara, a esse novo acto não reconhece a referida orientação jurisprudencial, em regra, eficácia retroactiva.

Expressões recentes dessa corrente dominante poderão encontrar-se nos Acórdão do STA (1ª Secção), de 4 de Maio de 1995 ( in BMJ, nº 447, pag. 212 e segs.), quanto à anulação de acto punitivo em ilícito disciplinar, e de 26 de Janeiro de 1994, do Pleno da Secção do Contencioso Tributário, (in Acórdãos Doutrinais, nº 391, pág. 868 e segs. ) O Acórdão de 25 de Fevereiro de 1986 do Pleno da 1ª Secção, (in Acórdãos Doutrinais, nº 293, pág. 625 e segs. ), que recebeu comentário favorável do Prof. Afonso Queiró (cf. Rev. Leg. Jur., Ano 119º, pág. 302 e segs. ), e que já tinha vários outros precedentes, continua a ser leadinq case na matéria. Anote-se que o entendimento descrito não foi alterado pela sobrevinda entrada em vigor do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n° 442/91, de 15 de Novembro, que veio dispor na alínea b) do nº l do artigo 128º que têm eficácia retroactiva os actos administrativos "que dêem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de actos administrativos" (com expressa referência a esta norma, cf. o Acórdão do STA de 26 de Janeiro de 1994, cit.). Neste contexto, a alteração desta alínea, operada pelo Decreto-Lei nº 6/96, de 31 de Janeiro, segundo a qual se ressalvam da regra transcrita os actos renováveis, não será estranha à problemática descrita.

O Acórdão de que vem interposto recurso, se não exprime uma divergência, revela porém uma diferente forma de equacionar este tipo de situações. Sem contestar as ideias básicas da jurisprudência assente, o Tribunal entendeu dever avançar em sede de conhecimento da existência, no caso, dos pressupostos da obrigação de indemnizar.

Com efeito, o discurso argumentativo desenvolvido no acórdão, remata com a conclusão de que a acção deverá soçobrar porque na actuação da Administração não se verifica o pressuposto da ilicitude necessário para a subsistência da obrigação de indemnizar por parte do Estado. Dissociando ilegalidade de ilicitude como pressuposto dessa obrigação, o acórdão entendeu que "o respeito da forma [ no caso] não teria conduzido a decisão diferente", no que acompanhou, embora sob diferente qualificação, o "acórdão deste Tribunal de 19-6-92, (rec. 30.582), subscrito pelo aqui relator".

7. - é agora chegado o momento para o Tribunal dar resposta à pergunta que atrás ficou sugerida sobre se estarão reunidos no presente recurso os devidos requisitos processuais de admissibilidade, sabido como é, tal como ficou dito no Acórdão n° 1231/96, ainda inédito, que o facto de o recurso de constitucionalidade ter sido admitido não implica sanação dos obstáculos de conhecimento de fundo.

No requerimento de interposição, referiu o recorrente estarem reunidos todos os pressupostos legalmente exigidos para o recurso ser admitido, e apontou os lugares processuais em que, em seu entender, teria suscitado de forma adequada a questão de constitucionalidade que pretendia trazer ao conhecimento deste Tribunal.

Nas contra-alegações apresentadas, o Ministério Público referiu que a questão da inconstitucionalidade da norma constante do artigo 2º, nº l, do Decreto-lei nº 48 051 «é tempestivamente suscitada no requerimento em que se pede a aclaração do acórdão inicialmente proferido, já que […] não era exigível ao autor que houvesse previsto "durante o processo", isto é, antes da prolação do dito acórdão, que o Supremo Tribunal Administrativo viria a adoptar tal interpretação normativa».

Apesar desta posição favorável á admissibilidade do recurso, há que aprofundar a questão e averiguar se, de facto, a questão de constitucionalidade terá sido suscitada durante o processo, exigência que constitui pressuposto de admissibilidade de recurso interposto, tal como é o presente, ao abrigo da alínea b) do nº l do artigo 70° da Lei do Tribunal Constitucional.

Reiterada e uniformemente se vem decidindo que a exigência de suscitação da questão de constitucionalidade durante o processo há-de ser entendida não em sentido formal - que a tornaria possível até á extinção da instância - mas sim em sentido funcional, de modo que o tribunal recorrido possa conhecer da questão enquanto não se encontrar esgotado o seu poder jurisdicional, o que, em principio, ocorre com a prolação da sentença. Exceptuam-se os casos anómalos ou excepcionais em que o recorrente não terá tido oportunidade de levantar a questão em momento anterior (cfr. por todos e por mais recente, o Acórdão deste Tribunal n° 1124/96, in DR, IIS, de 6 de Fevereiro de 1997).

Diz o recorrente, no requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional, que na alegação de recurso para o S.T.A. "[…] defendeu, clara e expressamente, que a decisão da sentença de 1ª instância respeitava e aplicavam a norma constante do art. 2º. n° l do Dec. Lei 48051 e o art. 22° da Constituição da República, dando àquela disposição uma interpretação conforme ao texto constitucional". E mais, que nessas alegações afirmou "que qualquer norma que limite o direito fundamental à indemnização por prejuízos causados por actos ilícitos praticados pelo Estado, tal como o recortam os arts. 22º e 18° nº 2 da C.R.P. seria materialmente inconstitucional, por restringir o conteúdo deste direito e afrontar estas disposições".

Compulsando o processo, verifica-se que esta última afirmação, produzida a fls. 1014, tem inequivocamente por objecto o artigo 7° do Decreto-Lei n° 48.051, e é consequentemente inaproveitável para o efeito pretendido.

O mesmo se diga a propósito das outras afirmações que invoca, em que sustenta que o A. tinha direito aos valores pretendidos, tal como já fora reconhecido em outro Acórdão do STA "tudo ao abrigo do art. 562º do Código Civil, do art. 22º da Constituição da República e do art. 2º. n° l do Dec-Lei n° 48.051 de 21/11/67" pois é este o respectivo teor literal (cfr. fls 1045) e não aquele que inculca no requerimento. Ora o sentido que é possível extrair do que se exarou neste outro passo das suas alegações não é outro senão o de atacar a decisão do ponto de vista da sua conformidade a determinados normativos, o que não pode valer como arguição da inconstitucionalidade de qualquer norma infraconstitucional.

O requisito de suscitação da questão de constitucionalidade durante o processo é dispensável nos casos em que o recorrente não terá disposto da oportunidade de arguir tempestivamente a inconstitucionalidade de norma aplicada na decisão, como sucederá quando a interpretação que àquela vier a ser dada a final for insólita ou inesperada, a ponto de não ser razoável que o interessado a previsse. Cessa então o ónus que recai sobre a parte de considerar as várias possibilidades interpretativas das normas susceptíveis de serem aplicadas.

No presente processo não pode porém o recorrente invocar qualquer interpretação surpreendente da norma do nº l do artigo 2º do Decreto-Lei nº 48 051. Com efeito, e por iniciativa do Ministério Público, o tema da irrelevância dos vícios de forma do acto administrativo para efeitos de indemnização por parte do Estado foi levantado em três ocasiões.

Assim, logo no TAC, na contestação à petição inicial (artigos 29º a 31º, fls. 86), e sem reacção na réplica por parte do ora recorrente, se sustentou que o vício de forma, determinando embora a anulação do acto, não acarreta qualquer prejuízo para o destinatário, já que o sentido da decisão fica intocado, quando for praticado novo acto com o mesmo objecto, expurgado do vício originário. Mais tarde, em alegações em recurso interposto do despacho saneador, e em defesa da tese de que outras razoes existiriam que deveriam ter levado a uma decisão de fundo, o Ministério Público apoia-se também no argumento que já aduzira e, para além disso, faz juntar ao processo o Acórdão do STA de 19 de Junho de 1992, aquele, já atrás referido, que fora subscrito pelo relator da decisão agora recorrida, além de citar Pareceres da Procuradoria-Geral da República em abono da sua posição (cfr. fls. 355 e segs.). Em contra-alegações do recorrente não se encontra aduzida uma questão de constitucionalidade - não poderá entender-se como tal a afirmação de que determinado Parecer da PGR "segue uma orientação excepcional e claramente inconstitucional, por violação do disposto no já referido art. 208º nº 2 do C.R.P." (cfr. fls. 431). Também nas alegações escritas de julgamento, ao atacar a tese do M.P., o recorrente não suscita qualquer questão de inconstitucionalidade (cfr. fls. 868), sem embargo de novamente nas alegações da outra parte, Ministério Público, continuar a manter-se o entendimento anterior sobre o valor dos vícios de natureza formal (cfr. fls. 878).

O Ministério Público, conforme ficou visto, interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença condenatória do Estado, proferida em 1ª instância, e novamente referiu a temática que originou o presente recurso (cfr. fls. 950 e segs.). Já atrás se descreveu o essencial, na matéria que para aqui importa, sobre as contra-alegações do recorrente, que nessa fase processual dispunha da última oportunidade para suscitar atempadamente uma questão de constitucionalidade.

Mas levemos mais longe a análise dessa peça. É um facto que o recorrente ataca as afirmações do Ministério Público, que reputa de "fantasiosas", segundo as quais não existiria o pressuposto de ilicitude enquanto violadora de direitos ou interesses legalmente protegidos do A., com alteração da sua esfera jurídica, passíveis de ser ressarcidos. (cfr. fls. 1026). Mas daqui não avança em termos minimamente perceptíveis no sentido de identificar uma norma ou sequer a interpretação de qualquer norma que eventualmente poderiam violar normas ou princípios constitucionais violados pela orientação interpretativa que se perfilava por detrás da tese da irrelevância dos vícios de forma. Toda a sua argumentação visa o alegado (cfr. fls. 1033-1034) ou a decisão a tomar (cfr. fls. 1037) e debalde se procurará encontrar aí uma base ainda que pouco sólida para nela se firmar a suscitação de uma questão de constitucionalidade.

Finalmente não aproveita ao recorrente o facto de o acórdão recorrido não ter ele próprio expressamente indicado a norma legal de onde extraiu a interpretação que conduziu ao provimento do recurso interposto pelo Ministério Público. Os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado estão suficientemente explicitados nos artigos 2º, nº l, e 6º do Decreto-Lei nº 48 051, de 21 de Novembro de 1967, para que se torne dispensável e passe por dilatório qualquer expediente de que se lance mão para confirmar a evidência.

Conclui-se assim que o recorrente não suscitou durante o presente processo uma questão de constitucionalidade em termos susceptíveis de satisfazer as exigências contidas na alínea b) do nº. l do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional.

III - DECISÃO

Em face de tudo quanto fica exposto, o Tribunal Constitucional decide não tomar conhecimento do presente recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 6 UC ' s.

Lisboa, 20 de Maio de 1997

Vitor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Alberto Tavares da Costa

Maria Assunção Esteves

José Manuel Cardoso da Costa

[1] Publicado no Diário da República nº 9, Série II, de 12 de Janeiro de 1998