460/95 · Tribunal Constitucional

Acórdão 267/97

ACÓRDÃO Nº 267/97

Processo nº 460/95

2ª Secção

Relator: Cons. Guilherme da Fonseca

Acordam, em conferência, na 2ª Secção do

Tribunal Constitucional:

1. O Ministério Público veio interpor recurso para este Tribunal Constitucional do acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 31 de Maio de 1994, "na parte em que recusou a aplicação dos nºs 4 e 5 do artº 24 do D.Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, com fundamento na sua inconstitucionalidade" (é o que consta do requerimento de interposição do recurso, acrescentando-se ainda: "Tal recurso baseia-se nos artºs 280º, nº 1, al. a) e nº 2 da Constituição da República e 72º, nº 3 da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro").

2. Também veio interpor recurso do mesmo acórdão a Câmara Municipal de Chaves, conquanto acrescente ainda "comple­mentarmente do acórdão do STJ" (o acórdão de 8 de Junho de 1995, que não tomou conhecimento, por não ser admissível, o recurso de revista interposto pela mesma Câmara), "nos termos do art. 70º, nº 1 al. a) da Lei nº 28/82" (no requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade, refere-se que "o acórdão do Tribunal da Relação do Porto declarou inconsti­tucional o nº 4 do art. 24 da Lei das expropriações" e acrescenta-se ainda: "Foi violado o princípio constitucional da igualdade e o (art. 13 da CRP) bem como o princípio da separação dos poderes (art. 114, nº 1 da CRP) pois o Tribunal da Relação invadiu a área das funções políticas do Estado cuja censura lhe é vedada").

Este recurso foi admitido por despacho do Relator do Supremo Tribunal de Justiça, de 4 de Julho de 1995, com "efeito meramente devolutivo".

3. Nas suas alegações, concluiu assim o Ministério Público:

"1º

O princípio constitucional da justa indemniza­ção visa obviar a que aos expropriados possam ser arbitradas indemnizações manifestamente insuficientes para compensar o dano sofrido com a privação do bem, claramente desajustadas do montan­te que derivaria da aplicação da 'teoria da dife­rença', prevista na lei civil, e do va­lor venal ou de mercado do bem expropriado.

2º

Estando o valor venal do prédio ex­propriado limitado em consequência da existência de uma legítima restrição legal ao 'jus aedificandi' - resul­tante da inserção de terrenos especialmen­te adequa­dos à actividade agrícola na RAN - e não tendo o proprietário qualquer expectativa razoável de os ver desafectados e destinados à construção por par­ticulares, não pode invocar-se o princípio da 'jus­ta indemnização' de modo a ver reflectido no montante indemnizatório arbitrado ao expropriado uma poten­cialidade edificativa dos terrenos, que se configura como legalmente inexistente.

3º

Não viola qualquer preceito ou prin­cípio cons­titucional a circunstância de a lei ordi­nária permitir que certos terrenos incluídos na RAN possam ser dela desanexados, exclusivamente com vista à realização de certa e determinada obra pú­blica, não sendo a desafectação consentida para fins de realização de quaisquer obras par­ticulares, apesar da localização daqueles ter­renos próximo da malha urbana.

Termos em que deverá ser julgado procedente o presente recurso, em conformidade com o juízo de constitucionalidade da norma desaplicada".

4. Por seu turno, a Câmara Municipal de Chaves concluiu assim as suas alegações:

"1ª. A justa indemnização consiste na reinte­gração do valor venal ou de mercado do bem ex­propriado.

2ª. A situação de uma parcela de terreno inte­grada na RAN, coloca tal parcela 'fora do co­mércio' a não ser para fins agrícolas, pelo que o seu valor venal em termos de justa indemniza­ção não pode ser o mesmo do terreno de cons­trução, (apesar de ser utilizado pelo estado para este fim).

3ª. Em termos de justa indemnização não releva o 'benefício' obtido pela entidade expropriante mas antes o ressarcimento do dano efectivamente sofrido pelos expropriados (art. 22, nº 2 do Código das Expropriações).

4ª. O facto de a lei permitir que terrenos in­cluídos na RAN possam ser desanexados para rea­lização de obras públicas, não o permitindo para construção de obras particulares não viola o princípio da igualdade.

5ª. A afectação de um prédio a realização de uma obra pública em prevalência sobre a sua inicial afectação à exploração agrícola e inte­gração na RAN não significa qualquer violação dos direitos ou preceitos constitucionais.

Nestes termos deverá o presente recurso ser julgado procedente em conformidade com o juízo de constitucionalidade das normas desaplica­das".

5. Os expropriados A. e B., ora recorridos, com os sinais identificadores dos autos, apresentaram duas contra alegações:

- uma, em resposta à alegação do Ministério Públi­co, concluindo-se assim:

"I. A parcela em apreço foi libertada da RAN em 1989.

II. A declaração de utilidade pública da expro­priação dessa parcela teve lugar em 1992.

III. O valor dessa parcela deverá ser calculado considerando o seu destino à construção urbana e não à agricultura.

IV. O disposto nos nºs 4 e 5 do art. 24 do C. E. não permite se avaliem os bens a expropriar de harmonia com a oferta e a procura de forma a encontrar o preço justo.

V. Essas normas contrariam o disposto no art. 62 nº 2 da C.R.P. pelo que estão feridas de inconstitucionalidade.

VI. O douto acórdão recorrido não merece qual­quer censura pelo que deverá ser integralmente mantido".

- outra, em resposta à alegação da Câmara Munici­pal de Chaves, concluindo-se deste modo:

"I. Os nºs 4 e 5 do art. 24 do C. E. contrariam o disposto no art. 62 nº 2 da C.R.P., pelo que estão feridos de inconstitucionalidade

II. De harmonia com o disposto no art. 26 do C.E. o terreno expropriado deverá ser valoriza­do como os de construção, ou onde já foi cons­truído sitos num raio de 300 metros desse ter­reno.

III. O terreno expropriado estava desafectado da RAN e destinado à construção à data da declaração de utilidade pública da expropria­ção.

IV. A Câmara Municipal não apresentou suas ale­gações atempadamente e, por isso, deverá ser julgado deserto o recurso.

V. Se assim se não entender, deverá ser negado provimento ao recurso e manter-se integralmente o douto acórdão recorrido, fazendo-se, como sempre, JUSIÇA".

6. Ouvida "a Câmara recorrente sobre a questão

prévia suscitada pelos recorridos nas suas alegações de fls. 457 a 459 (nº 3 do artigo 704º, do Código de Processo Civil)", veio dizer que não assiste razão aos recorridos "dado que tendo também recorrido o Ministério Público o prazo para alegações da Câmara Municipal de Chaves sucede ao do Ministério Público (nº 2 do art. 705º do C.P.C.)" ("Assim, não se poderá julgar o re­curso deserto" - afirma-se na resposta).

7. Vistos os autos, cumpre decidir.

Preliminarmente, há que enunciar duas questões que importa decidir com precedência sobre o conhecimento do fundo da causa.

São elas:

- a questão suscitada pelos recorridos de que "o recurso da Câmara Municipal deverá ser declarado deserto por ausência de alegações dentro do prazo de 20 dias que lhe foi concedido", pois a "Câmara Municipal apresentou suas alegações muito depois de ter decorrido aquele prazo de 20 dias e sem que alegasse qualquer justo impedimento".

- a questão da admissão do recurso de constitucio­nalidade interposto pela Câmara Municipal de Chaves por despa­cho proferido no âmbito do Supremo Tribunal de Justiça, sendo que a própria recorrente expressamente pedia no respectivo re­querimento que caso aquele Supremo "entenda não ser competente para admitir tal recurso deve ordenar que o processo baixe para o Tribunal da Relação do Porto para tal efeito".

Aquela primeira questão é de fácil resolução, pois o nº 2 do artigo 705º do Código de Processo Civil, ainda apli­cável, ex vi do disposto no artigo 69º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, fixa a regra da distinção e sucessão do prazo para alegar, "segundo a ordem que for determinada pelo juiz", e in casu, são dois os recorrentes, funcionando primeiramente a notificação feita ao Ministério Público, que apresentou em primeiro lugar as alegações e sucedendo-se, por isso, em prazo distinto, as alegações da recorrente Câmara Municipal de Cha­ves.

Respeitado que se mostra tal prazo, não tem razão de ser a questão suscitada pelos recorridos, não sendo, pois, caso de julgar deserto o recurso interposto pela Câmara Munici­pal de Chaves, pelo que não é de atender a dita questão, assim se julgando ela improcedente.

Quanto à segunda questão, verifica-se frontalmente que o recurso de constitucionalidade interposto pela mesma Câ­mara foi admitido por quem não tinha competência para o admitir - como a própria recorrente entendia no respectivo requerimento -, uma vez que o acórdão em causa fora proferido pelo tribunal de relação.

Ora, não chegando a ser admitido tal recurso no âmbito dos poderes do tribunal de relação, em cumprimento do disposto no artigo 76º, nº 1 da Lei nº 28/82, não pode tomar-se conhecimento do recurso interposto pela Câmara Municipal de Chaves, que, apesar da posição assumida no seu requerimento, acabou por não reagir contra o despacho de admissão do recurso incompetentemente proferido no âmbito do Supremo Tribunal de Justiça, um verdadeiro despacho "a non domino" (cfr. os acór­dãos do Tribunal Constitucional nºs 268/94, publicado no Diário da República, II Série, nº 131, de 7 de Junho de 1994 e 3/96, publicado no mesmo Diário, nº 101, de 30 de Abril de 1996).

Delimitado, assim, o presente recurso ao recurso interposto pelo Ministério Público, dele cumpre conhecer, por não se revelarem obstáculos a esse conhecimento.

E comecemos pela história do caso.

8. A. e mulher B. foi expropriada uma parcela de terreno que lhes pertencia e que se inseria numa área da Reserva Agrícola Nacional (doravante RAN), localizada na cidade de Chaves.

A referida parcela foi desafectada da RAN em reu­nião da Comissão de Apreciação de Projectos (cfr. artigo 44º, nº 2 do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho), de 20 de Maio de 1989, para efeitos de expropriação por utilidade pública e consequente aquisição para construção de um quartel de bombei­ros.

A declaração de utilidade pública, e por urgência, efectuou-se por despacho do Secretário de Estado da Administra­ção Local e Ordenamento do Território, de 19 de Dezembro de 1991 (publicado no Diário da República, II Série, de 28 de Março de 1992).

A Câmara Municipal de Chaves, entidade expropri­ante, ficou investida na posse administrativa da aludida parce­la em 24 de Fevereiro de 1993.

Cerca de uma semana após a expropriação e a tomada de posse pela Câmara, a Portaria nº 380/93, de 3 de Abril, veio a libertar da RAN todo o terreno em que se situava a referida parcela.

A parcela, com 4 420m2, integrava-se na área urba­na de Chaves, sendo ladeada por áreas de edificações de ocupa­ção muito elevada, de vias de comunicação, de rede pública de abastecimento de água, esgotos, electricidade, e situava-se a menos de 300 metros de distância de prédios de grande enverga­dura.

Tanto assim que os peritos consideraram a parcela expropriada dotada de todas as infra-estruturas urbanas.

Não tendo os peritos de ambas as partes chegado a acordo quanto ao preço a atribuir ao terreno expropriado, os árbitros nomeados pelo tribunal atribuíram à parcela o valor de 37 734 400$00, tendo a decisão de 1ª instância fixado a indem­nização em 59 000 000$00.

Nem expropriante, nem expropriados, concordaram com tal decisão e, por isso, ambos interpuseram recurso para o Tribunal da Relação do Porto.

A primeira entende que o valor devido é de 2 000 000$00 e os segundos consideram que deve ser calculado em 200 000 000$00.

Na base desta diferença está o entendimento, para a expropriante, de que o terreno expropriado não pode ser con­siderado terreno "apto para construção" e os expropriados, con­trariamente, de que, devendo ser tido como "apto para constru­ção", não deve ser considerado terreno apto para fins diferen­tes.

A consideração da referida parcela como solo apto para construção ou para outros fins implica, naturalmente, que o seu valor seja calculado de forma diferente.

Assim - para a expropriante - fazendo a dita par­cela parte da RAN, deve ser avaliada como solo para outros fins e isto porque, enquanto integrada na RAN, jamais os expropria­dos podiam nela construir.

E não adianta invocar contra tal circunstância o facto de a referida parcela ter sido desafectada, pois que a desafectação constituiu uma diligência prévia da expropriação e esta só se realizou com a condição da aquisição se destinar à construção do quartel dos bombeiros.

Por sua vez, os expropriados entendem que o valor real do terreno deve ser calculado em função da livre oferta e procura.

9. A questão que se colocou, em via de recurso, foi, pois, a de saber se uma parcela de terreno, que faz parte da RAN, mas que dela foi desafectada para o fim referido, impe­de que seja avaliada como terreno para construção, ainda que dotada de todas as infra-estruturas.

O Tribunal da Relação do Porto entendeu que não, no acórdão recorrido, confirmando a sentença do Tribunal Judi­cial da comarca de Chaves.

Para chegar a tal conclusão, a decisão considerou inconstitucionais as normas dos nºs 4 e 5 do artigo 24º do Có­digo das Expropriações (doravante, C E).

Este artigo, depois de, no seu nº 1, estabelecer que, para efeito do cálculo da indemnização por expropriação, o solo classifica-se em: a) solo apto para a construção, b) solo para outros fins, indica, no seu nº 2, o que considera solo apto para construção.

Preceitua aquele nº 2:

"2. Considera-se solo apto para construção:

a) O que dispõe de acesso rodoviário e de rede de abastecimento de água, de energia eléctrica

e de saneamento, com características adequadas para servir as edificações nele existentes ou a construir;

b) O que pertença a núcleo urbano não equipado com todas as infra-estruturas referidas na alí­nea anterior, mas que se encontre consolidado por as edificações desocuparem dois terços da área apta para o efeito;

c) O que esteja destinado, de acordo com plano municipal de ordenamento do território plena­mente eficaz, a adquirir as características descritas na alínea a);

d) O que, não estando abrangido pelo disposto nas alíneas anteriores, possua, todavia, alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública".

O nº 3 do referido artigo estabelece o que se con­sidera equiparado a solo apto para a construção para efeitos de aplicação do dito Código: a área de implantação e o logradouro das construções isoladas até ao limite do lote padrão, entendendo-se este como a soma da área de implantação da cons­trução e da área de logradouro até ao dobro da primeira.

No nº 4 do referido artigo considera-se solo para outros fins, o que não é abrangido pelo estatuído nos dois nú­meros anteriores e no nº 5 equipara-se a solo para outros fins o solo que, por lei ou regulamento, não possa ser utilizado na construção.

Estas duas normas violariam, segundo o acórdão, o princípio da igualdade perante a lei e o direito à justa indem­nização consagrados nos artigos 13º e 62º, nº 2 da Constitui­ção.

Na verdade, a inviabilidade legal da edificação em terrenos incluídos na RAN atinge apenas os particulares, já o mesmo não sucedendo ao Estado por via da desafectação e da ex­propriação.

Por outro lado, a desafectação por planos munici­pais repercute-se na disposição legal a que se refere o nº 5 do artigo 24º.

Com efeito, "Não pode um direito fundamental dos cidadãos ficar na exclusiva dependência da existência e actua­lização dos planos municipais ou de ordenamento do território, que a Administração pode negligenciar durante anos.

Da actualização ou não dos planos municipais pode­rá resultar tratamento desigual dos cidadãos, em idênticas si­tuações de facto".

E aduz ainda o Tribunal da Relação: "condicionando à existência de alvará de loteamento ou licença de cons­trução (al. d) do nº 2 daquele artº 24º) a classificação como aptas para construção, de parcelas excluídas da previsão da alínea c) - não incluídas nas áreas previstas nos planos muni­cipais (que podem encontrar-se desactualizados) como urbaniza­das ou urbanizáveis (artº 8º do Decreto-Lei 448/91, de 29 de Novembro) - coloca-se no poder discricionário da Administração a satisfação de um direito com garantia constitucional (artº 62º, nº 2, CR), como o da justa indemnização pela expropriação por utilidade pública.

Do que pode resultar tratamento desigual dos cida­dãos, em idênticas situações de facto - com ofensa do prin­cípio constitucional da igualdade (artº 13º da CRP).

Donde a inconstitucionalidade do nº 4 desse artº 24, estabelecendo a taxatividade do nº 2".

Perante tais considerandos, concluiu-se no acórdão recorrido que, da situação em zona citadina infra-estruturada, densamente povoada e na proximidade de hotéis, igreja, hospi­tal, centro histórico, resultava a classificação como apto para a construção do terreno incluído na RAN, donde foi desafectado para o fim exclusivo que se destinava a expropriação.

No acórdão formulou-se o SUMÁRIO que passa a transcrever-se:

"a - resulta de factos tão expressivos, como a sua situação em zona citadina infra-estrutura­da, densamente povoada e na proximidade de ho­téis, escola, igreja, hospital, centro históri­co - a classificação, como apto para constru­ção, de terreno incluído na RAN, donde foi des­afectado para o exclusivo fim a que se destina a expropriação, nos termos do artº 3º nº 2 e) do Decreto-Lei 451/82 de 16 de Novembro, dispo­sição homóloga do artº 9º nº 2 d) do Decreto-Lei 196/89 de 14 de Junho, que revogou aquele;

b - nas disposições legais, a que se refere o nº 5 do artº 24º do Decreto-Lei 438/91 de 9 de Novembro, proibitivas da construção, em áreas aptas para tal, tem repercussão directa a de­sactualização dos planos municipais - ocasio­nando tratamento desigual para os respectivos proprietários.

Donde a inconstitucionalidade do nº 5 do artº 24º do novo C.E., aprovado pelo Decreto-Lei 438/91 de 9 de Novembro, ofensivo do direito à justa indemnização e do princípio da igualdade perante a lei, dos artºs 62º nº 2 e 13º da Constituição da República;

c - condicionando à existência de alvará de loteamento ou licença de construção (al. d) do nº 2) daquele artº 24º) a classificação, como aptas para a construção, de parcelas excluídas da previsão da al. c) - não incluídas nas áreas previstas nos planos municipais (que podem encontrar-se desactualizados) como urbanizadas ou urbanizáveis (artº 8º do Decreto-Lei 448/91 de 29 de Novembro) - coloca-se no poder discri­cionário da Administração a satisfação de um direito com garantia constitucional (artº 62º nº 2 da CR), como o da justa indemnização pela expropriação por utilidade pública.

Do que pode resultar tratamento desigual dos cidadãos, em idênticas situações de facto - com ofensa do princípio constitucional da igualdade (artº 13º da CR).

Donde a inconstitucionalidade do nº 4 desse artº 24º, estabelecendo a taxatividade do nº 2".

10. Registe-se, antes de mais, que, apesar do Tri­bunal da Relação ter considerado inconstitucionais as normas do nº 4 e do nº 5 do artigo 24º, só a última foi desaplicada na decisão, pelo que apenas esta constitui objecto do recurso para o Tribunal Constitucional.

Repete-se mais uma vez o que nela se estabelece:

"Para efeitos da aplicação do presente Código é equipara­do a solo para outros fins o solo que, por lei ou regulamento, não possa ser utilizado na constru­ção".

O Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, surgiu, como diz Alves Correia (na sua introdução ao Código das Expro­priações e outra legislação sobre Expropriações por Utilidade Pública), na sequência das várias criticas de que tinha sido alvo o anterior Código, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro.

Uma das principais críticas "relacionava-se com os critérios de determinação do valor dos terrenos situados fora dos aglomerados urbanos, em zona diferenciada do aglomerado urbano e em aglomerado urbano, constantes dos artigos 30º, nºs 1 e 2 e 33º daquele Código, os quais, na medida em que se pos­tergavam elementos importantes caracterizadores do valor real e corrente do bem expropriado, violavam o artº 62º, nº 2, da Constituição e infrigiam o princípio da igualdade de encargos, ao imporem aos proprietários daqueles terrenos um sacrifício que não era integralmente compensado pela indemnização" (loc. cit. pág. 14).

A não consagração na lei da potencial aptidão da edificabilidade dos terrenos expropriados e localizados fora dos aglomerados urbanos ou em zona diferenciada de aglomerado urbano violaria os princípios constitucionais da justa indemni­zação e da igualdade dos cidadãos perante a lei.

Por tal razão o novo Código, como se salienta no seu preâmbulo, entendeu "para efeitos do valor a atribuir aos particulares pela expropriação dos seus terrenos, classificar o solo em apto para construção e para outros fins". Mas logo se acrescentando:

"É que, se, em princípio, todo o solo, incluin­do o integrado em prédios rústicos, é passível de edificação, é preciso não esquecer que a lei ou os regulamentos em vigor podem prever ex­pressamente restrições ou até mesmo proibições ao direito de construção. É o que se passa no âmbito das servidões administrativas e das res­trições de utilidade pública, como sejam as servidões militares e aeronáuticas, os regimes jurídicos do domínio público hídrico, da Reser­va Ecológica Nacional e da Reserva Agrícola Nacional e até mesmo dos regulamentos dos pró­prios planos de ordenamento do território. Nes­tas situações é indiscutível que tais solos não poderão ser classificados, para efeitos de in­demnização decorrente de expropriação, como solos aptos para a construção".

Obviamente que as questões relacionadas com as situações dos terrenos a que Alves Correia se refere, e que vieram dar origem a uma vasta jurisprudência do Tribunal Cons­titucional, que considerou que o direito à justa indemnização se traduz num direito fundamental de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, pelo que as suas restrições deverão limitar-se ao necessário para salvaguardar outros di­reitos ou interesses constitucionalmente protegidos, apresentam uma notável diferença relativamente ao causo dos autos.

É que, neste caso, o terreno expropriado, contra­riamente ao que se passava com os anteriores casos, insere-se numa zona de reserva agrícola.

A RAN, como se define no artigo 3º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho (diploma que estabelece o seu regime jurídico) é o conjunto das áreas que, em virtude das suas ca­racterísticas morfológicas, climatéricas e sociais, maiores potencialidades apresentam para a produção de bens agrícolas.

Segundo o preâmbulo daquele diploma, é a defesa, que se pretende mais eficaz, das áreas constituídas por solos de maiores potencialidades agrícolas, ou por terem sido objecto de importantes investimentos destinados a aumentar a capacidade produtiva dos mesmos, com a consequente melhoria das condições sócio-económicas das populações, que a ela se dedicam, que jus­tifica a afectação de certos terrenos à RAN.

Ali se pode ler:

"Mas se a defesa dessas áreas das agressões várias de que têm sido objecto ao longo do tem­po, designadamente de natureza urbanística (su­blinhado nosso) constitui uma vertente funda­mental da política agrícola, não é menos verda­de que, por si só, é insuficiente para garantir a afectação das mesmas à agricultura - objecti­vo que, em última análise se pretende conse­guir".

Sendo esse o objectivo do diploma, não deixou ele, porém, de estabelecer algumas excepções à exclusividade da afectação desses terrenos à agricultura (cfr. artigo 8º, nº 1). E, entre elas, conta-se a utilização de solos integrados na RAN para vias de comunicação, seus acessos e outros empreendimentos ou construções de interesse público, desde que não haja alter­nativa técnica economicamente aceitável para o seu traçado ou localização (artigo 9º, nº 2, al. d).

Quer dizer: são permitidas algumas construções ainda que se afirme que o objecto do diploma é defender esses terrenos de agressões, sobretudo de natureza urbanística.

11. No caso dos autos, poderíamos esquematicamente equacionar assim os dados:

1 - Em primeiro lugar, existe um terreno sobre o qual é exercício um direito de propriedade plena.

2- Depois, esse terreno vê-se afectado legal­mente a uma determinada utilidade pública (a­grícola), com a inserção na RAN. A edificação é nele proibida.

3- Por fim, a Administração - expropriando-o - pretende dar-lhe outra utilidade que não aquela para que foi afectado. Nele pretende construir.

Ora, enquanto livres de qualquer afectação, os proprietários de terrenos podem, em princípio, fazer deles o que quiserem mui­to bem, inclusivamente neles construirem, ou faze­rem loteamentos, ou vendê-los para outros o fazerem (claro que estão sujeitos às normas jurídico-urbanísticas para o efei­to e às respectivas licenças).

Naturalmente que, se se tiver em conta a capaci­dade edificativa do terreno, o preço de venda será diferente do que terá se se tiver em conta a sua natureza e produtividade agrícola (é o caso concreto dos autos).

É certo que quando o terreno é integrado na RAN não ocorre um esvaziamento total do conteúdo essencial do di­reito de propriedade do solo.

O particular continua titular de um direito de propriedade sobre o terreno.

Contudo, ao ser afectado, por motivo de interesse público, à RAN, o direito sobre o solo sofre restrições: além de os proprietários nele não poderem construir, se o venderem, apenas poderão contar, como elemento valorativo do terreno, com a sua capacidade e fim agrícola.

Como diz ainda Alves Correia, a propósito dos pla­nos municipais (O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, 1989, pág. 517):

"Um outro aspecto que influencia o problema da individualização dos 'expropriados dos planos' é o princípio da vinculação situacional da pro­priedade do solo, já por nós também abordado. De acordo com este princípio, são possíveis limitações, restrições e até proibições de uti­lização do solo, que não configuram uma expro­priação carecida de indemnização, se elas forem uma resultante da situação concreta do terreno e das suas características intrínsecas. Assim, todas as disposições do plano que se limitem a concretizar ou a explicitar restrições ou proi­bições de uso, designadamente proibições de construção, que sejam inerentes à situação con­creta do terreno, ou que derivem das suas qua­lidades naturais, não são consideradas 'expro­priativas' e não dão direito a qualquer indem­nização. É o que sucede, por exemplo, com as proibições absolutas do 'jus aedificandi' em terrenos especialmente declivosos, de terrenos situados em linhas de água, em zonas pantano­sas, em zonas desmoronáveis e inacessíveis, em zonas de paisagem natural, em terrenos de gran­de aptidão agrícola (Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho) - (sublinhado nosso) e, em geral, em terrenos que são, pela sua própria natureza, inedificáveis em razão das suas dimensões, da sua configuração ou da sua exposição a um risco natural de inundação, avalanche, etc.

Tendo em conta este enquadramento, entendemos que devem ser consideradas, no nosso direito, como 'expropriativas' e, consequentemente su­jeitas a indemnização, as disposições dos pla­nos urbanísticos que causem danos na esfera jurídica dos particulares, desde que eles sejam 'especiais e anormais'".

Ora, ainda que possam não ser consideradas expro­priativas as disposições que integram um terreno na RAN e, lo­go, não sendo acompanhadas de indemnização, parece, no entanto, não haver dúvidas de que tais disposições restringem ou limitam o uso do solo, designadamente quando proíbem a construção.

Ainda que se reconheça a grande potencialidade agrícola do terreno e porventura, a grande vantagem daí tirada para os proprietários, existe uma diminuição das diversas pos­sibilidades de utilização da coisa por imposição de certo vín­culo.

Mesmo que se entenda (Cfr. de novo Alves Correia (O Plano Urbanístico... cit. pág. 462) que a atribuição, pelo plano, "de possibilidades mais intensivas ao menos intensivas de utilização do solo, designadamente de direitos de edificação de conteúdo diverso, entra no domínio das meras 'chances', que não relevam para o princípio da igualdade", não deixa de ser verdade que os proprietários que são afectados por prescrições restritivas do uso do solo pela sua vinculação social sofrem, ou podem sofrer, desde logo um sacrifício.

Também J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Cons­tituição da República Anotada, 2ª ed. revista e actualizada, vol. 1º), em anotação ao artigo 62º da C.R.P., afirmam: "A Constituição não menciona expressamente, entre os componentes do direito de propriedade, a liberdade de uso e fruição. Toda­via, mesmo que se entenda que ele integra naturalmente o direi­to de propriedade, fácil é verificar que são grandes os limites constitucionais, especialmente em matéria de meios de produção - que vão desde o dever de uso (art. 87) até ao seu condiciona­mento (cfr. especialmente o art. 103, 1ª parte) -, podendo a lei estabelecer restrições maiores ou menores, credenciada nos princípios gerais da Constituição, particularmente nos da cons­tituição económica".

É o princípio da vinculação social da propriedade a fundamentar a limitação do uso ou utilização da propriedade.

A limitação à liberdade de utilização do terreno em causa tem a sua credencial na necessidade de adopção de me­didas de ordenamento e reconversão agrária decorrente dos ob­jectivos da política agrícola que visam o aumento de produtivi­dade da agricultura e a gestão racional dos solos (cfr. artigo 103º, CRP), inserindo-se nos objectivos da política agrícola enunciados no artigo 96º da Constituição da República Portugue­sa.

Ora, não restam dúvidas de que, tendo em conta a situação do terreno em causa e as condições que o rodeavam, ao não poderem nele construir os proprietários sofreram desde logo um primeiro sacrifício.

A obrigação imposta de renunciarem a uma determi­nada utilização constitui como que um ónus que incide sobre o terreno.

E se, por este ónus ou sacrifício, não "merecem" a "graça" de uma indemnização, não se pode deixar de o ter em conta quando acrescido ao sacrifício que adveio da expropria­ção.

Ora, a partir do momento em que o solo é afectado à RAN, há como que uma repartição do poder sobre o solo entre a comunidade política e os proprietários, sendo certo que "as vantagens e desvantagens, os benefícios e os encargos decorren­tes da acção dos poderes públicos devem ser distribuídos de igual modo (ou de modo justo) pelos membros da comunidade" (Alves Correia, O Plano Urbanístico... cit. pág. 434).

A restrição à utilização do terreno, decorrente das suas características intrínsecas, da sua qualidade, impõe-se ao próprio Estado e não apenas aos proprietários.

É, antes de mais, a vinculação da Administração Pública ao princípio da igualdade (artigos 13º e 18º, nº 1 da CRP) e o dever de, nas suas funções, agir com respeito não só por aquele princípio, mas também pelo da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade que assim o impõem (artigo 266º, nº 2, CRP).

A vinculação da Administração pelo princípio da igualdade exige que ela deve compensar o cidadão ou os cidadãos que por razões de interesse público são alvo de sacrifícios especiais, violadores do princípio da igualdade perante os en­cargos públicos (cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição..., cit., vol. 1, pág. 152).

Já se viu que a afectação do solo à RAN, apesar de constituir uma limitação ao uso do solo, não é uma expropriação e, por isso, não dá direito a qualquer compensação.

Também é certo que o respeito pelo princípio da igualdade, que se traduz em a Administração, no caso, dever respeitar, ela própria, o fim da afectação e não dever cons­truir, pode, todavia, comportar "desvios".

Questão é que esses "desvios" ocorram com funda­mento razoável e em obediência aos referidos princípios.

Abra-se aqui um parêntesis para colocar a seguinte questão: imagine-se, por hipótese, que os proprietários da par­cela, num acto de altruísmo ou benemerência, pediam a desafec­tação do solo da RAN com vista a oferecê-lo aos bombeiros para a construção do quartel. Ou, por outras palavras, que a desa­fectação constituía uma condição prévia para o referido fim.

Poderiam fazê-lo?

Não se vê que preceito legal pudesse dar cobertura a tal acto.

No entanto, o fim que se tinha em vista com tal desanexação era exactamente o mesmo nas duas situações, não havendo qualquer razão para que só a Câmara, e não os proprie­tários, pudesse fazer uso não agrícola do terreno.

Claro que, a levantar-se aqui uma questão de in­constitucionalidade, ela diria respeito à norma da al. d) do nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei 196/89 e não é essa a norma cuja inconstitucionalidade, como se viu, está posta em causa.

Contudo, tal questão não deixa de evidenciar a arbitrariedade que, como se sabe, constitui uma das dimensões abrangidas pelo âmbito de protecção do princípio da igualdade, se revela numa situação destas.

Fechado aqui este parêntesis, continuemos então.

O princípio da justiça e o da proporcionalidade constituem duas das vertentes do princípio da igualdade.

Como já se referiu, a vinculação da Administração por estes princípios exige que o proprietário do terreno seja compensado quando, por razões de interesse público, seja alvo de sacrifícios violadores de tais princípios.

Ora, não deixa margem para dúvidas que, no caso dos autos, os expropriados foram alvo de sacrifícios especiais violadores dos referidos princípios.

O acréscimo de contribuição dos expropriados para a prossecução do interesse público coloca-os numa situação de desigualdade perante os demais cidadãos, numa desigualdade pe­rante os encargos públicos (cfr. acórdão do Tribunal Constitu­cional nº 184/92, (publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Setembro de 1992).

Como se refere no acórdão do Tribunal Constitucio­nal nº 341/86 (publicado no Diário da República, II Série, de 19 de Março de 1987), não pode nem deve conceber-se uma indem­niza­ção por sacrifício como um instituto complementar dos im­postos, sob pena de vir a ser vio­lado o princípio da igualdade.

Significa isto que, perante tal sacrifício, tendo em conta a situação do prédio e a sua capacidade edificatória, não pode o terreno ser expropriado por uma quantia irrisória, sob pena de se desrespeitar o princípio da justiça e da propor­cionalidade.

Segundo o artigo 62º, nº 2, da CRP a "requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento da justa indemnização".

Ora, a norma do nº 5 do artigo 24º do CE, que de­termina ser "equiparado para outros fins o solo que, por lei ou regulamento, não possa ser utilizado na cons­trução", é incons­titucional, enquanto in­terpretada por forma a excluir da clas­sificação de "solo apto para a construção" os solos integrados na RAN expropriados justamente com a finalidade de neles se edificar para fins diferentes de utilidade pública agrícola, na medida em que impõe um sacrifí­cio desproporcionado (acrescido) aos particulares.

Os encargos que recaem sobre os proprietários e a comunidade jurídica não têm correspondência, em termos de pro­porcionalidade, ao poder repartido sobre o solo entre uns e outra.

A onerosidade sofrida pelos proprietários é desa­justada e injusta quando comparada com os benefícios que a co­munidade retira da expropriação e da afectação prévia.

A Administração Pública está obrigada a indemnizar os particulares de uma forma justa, sobretudo se àqueles foram impostos encargos especiais ou causado prejuízos anormais.

A situação dos autos não diverge muito daquela que se vinha registando, até à publicação do actual CE, quanto às chamadas zonas verdes ou de lazer.

A propósito destas escreve Alves Correia (Código das Expropriações e outra legislação Sobre Expropriações por Utilidade Pública, Introdução, pág. 23): "Disposição inovadora é igualmente o nº 2 do artigo 26º. Nele se refere que, no caso de expropriação de solos classificados como zona verde ou de lazer por um plano municipal de ordenamento do território ple­namente eficaz (plano director municipal, plano de urbanização ou plano de pormenor - Cfr. o artigo 2º, nº 1, do Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março), o valor de tais solos é calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 metros do limite da par­cela expropriada. A lei manda, assim, atender no cálculo do valor dos solos destinados por um plano urbanístico a zonas verdes ou de lazer que venham a ser adquiridos pela Administra­ção, pela via da expropriação, a factores próximos dos estabe­lecidos para os terrenos aptos para a construção.

Aplaude-se o aparecimento desta disposição, já que, ao prescrever um tal método de determinação do valor dos solos classificados como zona verde ou de lazer por um plano urbanístico, corta cerce quaisquer tentativas de 'manipulação' das regras urbanísticas por parte da Administração, que pode­riam traduzir-se na classificação dolosa por parte de um muni­cípio, num plano urbanístico por si aprovado, de um terreno como zona verde, desvalorizando-o, para mais tarde o adquirir, por expropriação, pagando por ele um valor correspondente ao de solo não apto para a construção" (sublinhado nosso).

O que Alves Correia diz, a propósito dos planos no que respeita às zonas verdes de ou lazer vale igualmente para a situação dos autos.

A Administração classificou-o, bem ou mal, não interessa aqui, como terreno de utilidade pública agrícola e, por isso, integrou-o na RAN.

Desvalorizado, a Câmara de Chaves adquire-o, pa­gando por ele um valor correspondente ao de solo não apto para construção (e note-se que a sua apropriação ocorreu apenas a uma semana da publicação da Portaria nº 380/93, que veio liber­tar da RAN todo o terreno em que se situava a referida parce­la).

Os critérios definidos por lei têm de respeitar os princípios materiais da Constituição.

Não podendo tais critérios conduzir a indemniza­ções irrisórias ou manifestamente desproporcionadas à perda do bem, o preceito do nº 5 do artigo 24º do Código das Expropria­ções, enquanto interpretado do modo atrás referido, está a vio­lar o princípio da proporcionalidade e da justi­ça, pois que a repartição de benefícios entre a comunidade e os expropriados não é proporcional aos encargos também repartidos pelas duas partes.

Com o que, na perspectiva seguida, não merece cen­sura o acórdão recorrido.

12. Termos em que, DECIDINDO:

a) julga-se inconstitucional, por violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade, a norma do nº 5 do artigo 24º do Código das Expropriações vigente, enquanto in­terpretada por forma a excluir da classificação de "solo apto para a construção" os solos integrados na RAN expropriados justamente com a finalidade de neles se edificar para fins diferentes de utilidade pública agrícola;

b) e, em consequência, nega-se provimento ao re­curso.

Lisboa, 19 de Março de 1997

Guilherme da Fonseca

Bravo Serra

José de Sousa e Brito

Messias Bento

Luís Nunes de Almeida