TC_19961239 · Tribunal Constitucional

Acórdão 1239/96

ACÓRDÃO N.º 1239/96

Proc. nº 410/89

Plenário

Cons. Rel.: Assunção Esteves

Acordam no Tribunal Constitucional:

I - O Provedor de Justiça requereu ao Tribunal Constitucional nos termos do artigo 281º nº 1 alínea a) da Constituição da República e do artigo 51º da Lei nº 28/82 de 15 de Novembro a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas dos artigos 1º 15º e 17º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro - que extingue a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos o Instituto dos Produtos Florestais e o Instituto dos Textêis - e também a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas do artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro - sobre as taxas que constituem receita da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos.

O pedido é assim fundamentado:

"1º - O Decreto-Lei nº 466/88 de 15/12 foi aprovado prece­dendo a invocação do artº 51º da Lei nº 2/88 de 26/1 (Lei do O.E. para 1988).

Sucede que o artigo 51º da citada Lei dispunha o seguinte: 'Fica o Governo autorizado a revogar os Decretos-Leis nºs. 75-B/86 e 75-C/86 de 23 de Abril eliminando a sobrecarga fiscal re­sultante da sua aplicação ficando desde já revogado o artº 1º do citado diploma'.

A autorização legislativa estava assim confinada a matéria de receitas do ex-Instituto dos Têxteis (Dec.-Lei 75-B/86) e do ex-Instituto dos Produtos Florestais (Dec.-Lei 75-C/86) desconhecendo-se assim a autorização de que o Governo se so­correu para legislar em matéria de receitas da Comissão Regula­dora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos.

2º - O Governo ultrapassou os poderes que lhe foram conce­didos pela Assembleia da República na Lei do Orçamento para 1988 (artigo 51º) considerando que este normativo apenas conferiu poderes ao Executivo no âmbito das receitas dos Institutos dos Têxteis e dos Produtos Florestais e que no Decreto-Lei nº 466/88 foi acrescentada a matéria de receitas relativas à Comissão Re­guladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos (C.R.P.Q.F.).

3º - Não tendo pois sido observado o objecto o sentido e a extensão da Lei nº 2/88 (artº 51º) as normas do Decreto-Lei nº 466/88 respeitantes às receitas do Decreto-Lei nº 374-H/79 (artº 2º) - designadamente os seus artigos 10º 15º e 17º deverão ser considerados organicamente inconstitucionais nos termos das disposições conjuntas dos artigos 168º nº 1 i) e nº 2 e 201º nº 1 b) e nº 3.

4º - As receitas dos organismos de coordenação económica designadamente as da C.R.P.Q.F. (artigo 6º do Decreto-Lei nº 38909 de 12.9.1952 artigo 1º do Decreto-Lei nº 305/73 de 12/6 artigo 2º da Portaria nº 417/73 de 12/6 e artigo 2º nº 1 do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10/9) por serem obtidas a partir da incidência de uma 'taxa' sobre o volume de importações efectuadas ofendem as obrigações resultantes da Convenção de Estocolmo e do acordo celebrado com as Comunidades Europeias segundo as quais as taxas em causa deveriam incidir por igual tanto sobre produtos importados como sobre os de origem nacio­nal.

5º - Sem prejuízo da constatação de que os organismos de coordenação económica se encontram desfasados do quadro económico-institucional que determinou a respectiva criação im­porta atentar na circunstância de que a adesão de Portugal à C.E.E. e a consequente adopção do I.V.A. tornou insubsistente a cobrança da taxa posta em causa. Tal inviabilidade decorre aliás da alteração introduzida ao C.I.V.A. pelo Decreto-Lei nº 202/87 de 16/5 que alterou o artigo 17º daquele diploma por exigência da 6ª Directiva IVA de 17.5.77 artigo 11º.

6º - Com a modificação operada o valor tributável dos bens importados (caso dos cosméticos) passou a ser o preço pago ou a pagar pelo importador quando esse preço constituir a única contraprestação (nº 1 do artº 17º C.I.V.A.).

O preceito em causa esclarece aliás que no valor tributável dos bens importados se incluem direitos de importação e quaisquer outros impostos ou taxas 'efectivamente' devidas na importação com excepção do I.V.A. (alínea a) do nº 3 do artigo 17º).

7º - A lei ressalva apenas os impostos e taxas conexionados com as operações de importação excepção insusceptível de abranger a cobrança de taxas destinadas a ser­vir de receitas de um organismo de coordenação económica.

8º - A 6ª Directiva do Conselho de 17.5.1977 - relativa à harmonização das legislações dos Estados-membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios - sistema comum do im­posto sobre o valor acrescentado: matéria colectável uniforme - considera sujeitas a I.V.A. as importações de bens (artº 2 nº 2) sendo certo que Portugal concluiu com a publicação do Decreto-Lei nº 195/89 em 12 de Junho o processo de adaptação daquele tributo à citada directiva comunitária. Directiva que visa har­monizar as legislações dos Estados membros respeitantes aos im­postos sobre o volume de negócios.

9º - A manutenção das taxas da C.R.P.Q.F. representa ofen­sa à legislação comunitária e ao Código do I.V.A. adaptada àquela por envolver dupla tributação sobre o volume dos negócios insustentável perante a 6ª Directiva (artigo 33º) e C.I.V.A. (artigo 17º). As taxas em questão ofendem assim o princípio da legalidade (artigo 3º nºs. 2 e 3) e o primado do direito internacional convencional (artigo 8º nº 3) ambos da Constituição".

O Exmº Presidente do Tribunal Constitucional solicitou depois ao Provedor de Justiça que esclarecesse se o objecto do pedido era delimitado nas normas dos artigos 1º 15º e 17º do Decreto-Lei nº 466/88 "na sua totalidade" ou se o era apenas na parte dessas normas relativa à Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos. Solicitou ainda ao Provedor de Justiça que esclarecesse se o pedido de declaração de inconstitucionalidade do artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro era um pedido subordinado à prévia declaração de inconstitucionalidade da norma do artigo 17º do Decreto-Lei nº 466/88 que é uma norma revogatória daquele Decreto-Lei.

E em resposta o Provedor de Justiça afirmou que era justamente à parte das normas dos artigos 1º 15º e 17º do Decreto-Lei nº 466/88 sobre a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos que se referia e que o pedido de declaração de inconstitucionalidade do artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro era um pedido subordinado à declaração de inconstitucionalidade do artigo 17º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro.

2. Notificado o Primeiro-Ministro nos termos e para os efeitos do artigo 54º da Lei do Tribunal Constitucional ofereceu o merecimento dos autos.

3. Na pendência deste processo entrou em vigor o Decreto-Lei nº 84/94 de 26 de Março que revogou o artigo 15º nºs. 2 3 e 4 do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro.

II - A fundamentação

1 - As normas dos artigos 1º 15º e 17º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro na parte relativa à Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos

No preâmbulo do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro o Governo considerava a necessidade de extinguir os organismos de coordenação económica sob tutela dos Ministérios da Indústria e Energia e do Comércio e Turismo em razão da modificação do quadro económico-institucional que determinara a sua criação. E assim com arrimo no uso da autorização legislativa conferida pelo artigo 51º da Lei nº 2/88 de 26 de Janeiro [Lei do Orçamento de Estado para 1988] e nos termos do artigo 201º nº 1 alíneas a) e b) da Constituição decidiu: no artigo 1º declarar extintos aqueles organismos; no artigo 15º definir um regime jurídico para as taxas devidas aos mesmos organismos e no artigo 17º revogar os decretos-leis que os conformavam entre eles o Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro sobre as taxas constitutivas de receita da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos.

E então dispunham esses preceitos:

O artigo 1º - Extinção dos organismos de coordenação económica

"1 - São extintos e entram em liquidação nos termos do presente diploma os seguintes organismos de coordenação económica que se encontram sob tutela do Ministro da Indústria e Energia e do Ministro do Comércio e Turismo:

a) Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos;

b) ...

c) ...

2 - A personalidade jurídica dos organismos extintos mantém-se para efeito de liquidação até à aprovação final das contas apresentadas pela comissão liquidatária.

3 - Desde a data de entrada em vigor deste diploma e até à aprovação das contas apresentadas pela comissão liquidatária e deverá ser aposta à denominação oficial dos organismos extintos a expressão 'em liquidação'".

O artigo 15º - Taxas [inscreve-se no Capítulo V "Disposições finais e transitórias"]

"1 - As taxas devidas aos organismos extintos até à data da entrada em vigor do presente diploma bem como os eventuais juros de mora que as onerem deverão ser pagas à comissão liquidatária e serão escrituradas como receita na conta de liquidação.

2 - Os produtores ou importadores de medicamentos ou cosméticos estão sujeitos ao pagamento da taxa referida na relação anexa ao Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro.

3 - A cobrança da taxa referida no número anterior será efectuada pelo Departamento de Gestão Financeira dos Serviços de Saúde com base nas declarações mensais de venda dos produtores ou importadores e liquidada por estes mediante cheque ou transferência bancária no prazo de 30 dias a contar da data do registo postal da declaração.

4 - O produto da taxa cobrada nos termos deste artigo é afectado à realização dos estudos económicos e ao desenvolvimen­to dos programas de fiscalização comprovação e controle da qua­lidade na área do medicamento prosseguidos no âmbito do Serviço Nacional de Saúde".

[Estas normas dos nºs. 2 3 e 4 haveriam de ser revogadas pelo Decreto-Lei nº 84/94 de 26 de Março]

O artigo 17º - Revogação

"São revogados os Decretos-Leis nºs. 30 270 de 12 de Ja­neiro de 1949 428/72 e 429/72 ambos de 31 de Outubro 374-H/79 de 10 de Setembro e 75-B/86 e 75-C/86 ambos de 23 de Abril".

2 - A norma do artigo 1º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro

Esta norma extingue a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos entre outros organismos de coordenação económica. O Provedor de Justiça diz dela que é organicamente inconstitucional pois que incluída que está em Decreto-Lei que invoca uma autorização legislativa - o Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro - a determinação que contém está fora dos limites e do sentido dessa autorização que é apenas o sentido de legislar sobre receitas do Instituto dos Textêis e do Instituto dos Produtos Florestais.

Dizia assim a norma de autorização contida no artigo 51º da Lei nº 2/88 de 26 de Janeiro [Lei do Orçamento de Estado para 1988]:

"(Receitas do Instituto dos Textêis e do Instituto dos Produtos Florestais)

Fica o Governo autorizado a revogar os Decretos-Leis nºs. 75-B/86 e 75-C/86 de 23 de Abril eliminando a sobrecarga fiscal resultante da sua aplicação ficando desde já revogado o artigo 1º do citado diploma".

O Governo ficava por esse modo autorizado a legislar no plano das receitas dos Institutos a extinguir dos Têxteis e dos Produtos Florestais como afirma o Provedor de Justiça. A norma do artigo 51º não mostrava na verdade qualquer intenção regulativa para a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos.

E no entanto daí não pode nem deve derivar-se uma necessária conclusão de que qualquer intervenção do Governo nesse quadro significa uma violação da reserva de competência legislativa do Parlamento. E não pode porque a Constituição deixou ao Governo-legislador domínios da vida para cuja regulação não carece de autorização parlamentar. São desde logo os domínios pressupostos no artigo 201º nº 1 alínea a) da Constituição nos termos de que justamente o Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro é também produzido.

Ora a norma do artigo 1º desse Decreto-Lei que extingue a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos esgotando com tal determinação o seu programa regulativo em nada interfere com a matéria da reserva legislativa do Parlamento. A extinção de um organismo de coordenação económica não cabe no domínio dessa reserva por isso que o Governo a pode determinar sem qualquer autorização. Diferente é o problema das taxas que nos devolve para outro plano de relevância jurídico-constitucional da norma quanto às competências para legislar. Mas este problema não pode confundir-se com o artigo 1º e a sua eficácia autónoma. Esta eficácia é a de extinguir a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos com independência das vicissitudes financeiras da mesma Comissão.

Assim não é organicamente inconstitucional a norma do artigo 1º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro.

3 - As normas do artigo 15º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro

3.2 - O artigo 15º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro inclui-se como antes se transcreve no Capítulo V das "Disposições finais e transitórias". No nº 1 determina que as taxas devidas aos organismos extintos deverão ser pagas à Comissão Liquidatária. Depois os nºs. 2 3 e 4 valem só para a taxa incidente sobre a produção ou importação de medicamentos ou cosméticos que é o âmbito próprio da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos.

São estas normas do artigo 15º números 2 3 e 4 que integram o objecto do pedido como esclareceu o Provedor de Justiça. Retomemos a sua formulação:

"1 - ...

2 - Os produtores ou importadores de medicamentos ou cosméticos estão sujeitos ao pagamento da taxa referida na relação anexa ao Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro.

3 - A cobrança da taxa referida no número anterior será efectuada pelo Departamento de Gestão Financeira dos Serviços de Saúde com base nas declarações mensais de venda dos produtores ou importadores e liquidada por estes mediante cheque ou transferência bancária no prazo de 30 dias a contar da data do registo postal da declaração.

4 - O produto da taxa cobrada nos termos deste artigo é afectado à realização dos estudos económicos e ao desenvolvimen­to dos programas de fiscalização comprovação e controle da qua­lidade na área do medicamento prosseguidos no âmbito do Serviço Nacional de Saúde".

À partida em razão da qualidade jurídica adveniente da sua inserção sistemática no capítulo das disposições finais e transitórias as normas em apreço haveriam de ser tidas como normas de eficácia limitada no tempo o tempo de liquidação do organismo extinto ou seja da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos. Mas haverá logo de reconhecer-se que a pretensão regulativa dessas normas é uma pretensão de "revivescência" da norma do artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro que também prevê essa taxa mas seria imediatamente revogada - porque o é todo o Decreto-Lei nº 374-H/79 - pelo artigo 17º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro.

Seja como for é de "imposição tributária a favor de um organismo de coordenação económica" que aí se trata e as imposições tributárias com essas características são equiparáveis aos impostos. Assim vem decidindo o Tribunal Constitucional entre outros nos acórdãos nºs. 387/91 326/92 207/93 D.R. II Série de 2-4-1992 e de 22-2-1993 I Série-A de 6 de Maio de 1993. E como nos impostos a reserva de competência do Parlamento delimita-se no plano dos elementos essenciais a incidência a taxa os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes. Assim resulta das normas conjugadas do artigo 106º nº 2 e do artigo 168º nº 1 alínea i) da Constituição da República.

Não é pois possível falar de inconstitucionalidade orgânica das normas do artigo 15º nºs. 2 3 e 4 do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro. É que essas normas desenvolvem justamente a funcionalidade de "bloquear" a eficácia revogatória do artigo 17º do mesmo Decreto-Lei - o Decreto-Lei nº 466/88 - sobre o Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro no que ao artigo 2º deste respeita.

Fazendo assim que se mantenha o conteúdo essencial do artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 as normas em apreço do artigo 15º nºs. 2 3 e 4 do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro não criaram ou extinguiram qualquer tributo não lhe determinaram a incidência nem a taxa não trataram de benefícios fiscais ou das garantias dos contribuintes. Do que trataram foi tão-só de cometer a um organismo da Administração - no caso o Departamento de Gestão Financeira dos Serviços de Saúde - o encargo de cobrar receitas que antes eram cobradas por outro organismo que o mesmo Decreto-Lei em que se incluem extinguiu - a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos. E ao extinguir essa Comissão transferiu parte das suas atribuições para o Ministério da Saúde (artigo 4º) dentre elas as que se conexionam com a afectação do produto da taxa em causa.

Aqui segue-se de muito perto o discurso argumentativo que o Tribunal Constitucional desenvolveu no acórdão nº 419/96 D.R. II Série de 17-7-1996 sobre taxas cobradas pelo IROMA [no mesmo sentido cf. os acórdãos nºs. 633/96 695/96 775/96 776/96 777/96 800/96 801/96 e 1079/96]. Também aí o Tribunal decidiu que a decisão legislativa do Governo de rearrumar competências no interior da Administração implicando que a uma entidade se segue outra com poder de cobrança de um tributo pré-existente não interfere com os momentos essenciais da reserva parlamentar nos termos em que a exigem os artigos 106º nº 2 e 168º nº 1 alínea i) da Constituição da República.

3.2 - Reitera-se finalmente que as normas do artigo 15º nºs. 2 3 e 4 do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro viriam a ser revogadas pelo artigo único do Decreto-Lei nº 84/94 de 26 de Março se bem que tal seja indiferente para o presente julgamento de constitucionalidade como resulta da conclusão a que atrás se chegou.

4 - A norma do artigo 17º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro

Esta norma revoga entre outros o Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro. O Provedor de Justiça diz dela que é organicamente inconstitucional pois que na sua dimensão de eficácia vão envolvidas as receitas da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos e essas receitas constituem matéria da reserva legislativa do Parlamento.

Ora no sistema do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro as normas do artigo 15º nºs. 2 3 e 4 - que "repõem" a taxa devida àquela Comissão - e a norma do artigo 17º - que revoga o Decreto-Lei nº 374-H/79 em que essa taxa se previa - interagem num sentido em que a continuidade do tributo assegurada pelas primeiras provoca a neutralidade da eficácia revogatória pretendida pela segunda.

A decisão do Governo-legislador ao fazer funcionar sincronicamente no mesmo texto as duas normas impõe uma interpretação que reduz teleologicamente a eficácia revogatória do artigo 17º de modo que essa eficácia revogatória não abrange o artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79. Esta redução afasta o problema de constitucionalidade da norma. A norma não incide - e pois não tem eficácia - naquele domínio de reserva que é o das receitas da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos. Mas é nesta dimensão que o Provedor de Justiça a impugna e nesta dimensão mesma não pode ter-se por organicamente inconstitucional.

5 - As normas do artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro

O pedido de declaração de inconstitucionalidade do artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro é conforme esclareceu no processo o Provedor de Justiça "um pedido subordinado à prévia declaração de inconstitucionalidade do artigo 17º do Decreto-Lei nº 466/88".

Não vai então o Tribunal Constitucional conhecer desse pedido pois que sendo um pedido subordinado não se concluiu no sentido da inconstitucionalidade do artigo 17º do Decreto-Lei nº 466/88.

III - A decisão

Nestes termos decide-se:

a) - Não declarar a inconstitucionalidade das normas dos artigos 1º 15º nºs. 2 3 e 4 e 17º do Decreto-Lei nº 466/88 de 15 de Dezembro;

b) - Não conhecer do pedido de declaração de inconstitucionalidade das normas do artigo 2º do Decreto-Lei nº 374-H/79 de 10 de Setembro.

Lisboa 11 de Dezembro de 1996

Maria da Assunção Esteves

Bravo Serra

Maria Fernanda Palma

Vítor Nunes de Almeida

José de Sousa e Brito

Alberto Tavares da Costa

Luís Nunes de Almeida

Messias Bento

Fernando Alves Correia

Guilherme da Fonseca

José Manuel Cardoso da Costa