TC_19961057 · Tribunal Constitucional

Acórdão 1057/96

ACÓRDÃO N.o 1057/96

Processo: n.º 347/91.

Plenário

Relator: Conselheiro Vítor Nunes de Almeida.

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I — Relatório

1 — O Provedor de Justiça veio requerer ao abrigo do preceituado no artigo 281.º, n.º 1, alínea a), da Constituição e do artigo 51.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, a declaração, com força obrigatória geral, de inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (adiante, EBF), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho, na redacção do artigo 29.º, n.º 2, da Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro.

Para o efeito alegou que o artigo 45.º, n.º 1, do EBF, na redacção em vigor, determinou que «os rendimentos provenientes da propriedade literária, artística e científica, quando auferidos por outros residentes em território português, desde que sejam o titular originário serão considerados no englobamento para efeitos do IRS apenas por 50% do seu valor», mas logo no n.º 2 do mesmo preceito se excluiu de tal determinação «os rendimentos provenientes de obras não literárias, obras de arquitectura e obras publicitárias».

Mais refere que é entendimento pacífico da Administração Fiscal que o n.º 1 do artigo 45.º do EBF, abrange os rendimentos correspondentes aos «direitos de autor e direitos conexos, sendo de distinguir os que incidem sobre a obra de criação intelectual (bem imaterial incorpóreo) do direito de propriedade do autor sobre o suporte da obra (os livros, revistas, quadros, discos, etc.).

Segundo o requerente, «se a norma do n.º 1 do artigo 3.º do Código do IRS destrinça nas alíneas a) e h), os rendimentos de actividades por «conta própria» da lista anexa ao código dos rendimentos dos direitos de autor e se o artigo 45.º do EBF apenas beneficia os rendimentos de propriedade literária, artística e científica, ou seja, os direitos de autor e direitos conexos, parece não restar dúvidas que não abrange os rendimentos de pintores, escultores, escritores ou cientistas, enquanto trabalhadores por conta própria».

O alvo da censura do requerente é o facto de a formulação que vem questionada do n.º 2 do artigo 45.º do EBF, ter excluído do benefício fiscal (redução de 50% para efeitos de englobamento), os rendimentos resultantes de obras não literárias. Na perspectiva do Provedor de Justiça, tal exclusão introduz uma evidente discriminação relativamente aos rendimentos provenientes da propriedade artística e científica, uma vez que relativamente aos direitos de autor e conexos respeitantes aos domínios artísticos e científicos nenhuma limitação foi fixada, embora todos estes direitos merecessem igual tratamento por parte do legislador fiscal.

Assim, conclui o requerente, «tratando-se de restrição carenciada de adequado suporte material — tratamento diferenciado de situações essencialmente iguais no plano tributário — verifica-se a violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição, pelo que deve ser declarada a sua inconstitucionalidade.

2 — Notificada a Assembleia da República na pessoa do seu Presidente para, querendo, pronunciar-se sobre o pedido formulado, limitou-se a oferecer o merecimento dos autos, juntando os diários da Assembleia da República relativos à discussão e aprovação da lei em causa.

Cumpre apreciar e decidir.

II — Fundamentos

3 — Análise do pedido.

Antes, porém, de se iniciar qualquer apreciação do pedido formulado, importa, proceder a uma ordenação das questões que o mesmo suscita, o que não só implica que se proceda a um rápido delinear da génese da norma questionada, como também se faça uma delimitação precisa do âmbito do pedido.

3.1 — A génese do artigo 45.º do EBF.

O Estatuto dos Benefícios Fiscais, em que se insere a norma questionada, foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho. Este diploma foi elaborado ao abrigo da Lei n.º 8/89, de 22 de Abril, que foi a sua lei de autorização legislativa. Com base no disposto na alínea ii), do artigo 4.º desta Lei, a Assembleia da República autorizou o Governo a dar tratamento especial, em sede de IRS, aos rendimentos da categoria B que decorram do trabalho criativo no domínio artístico e literário.

Em execução desta autorização, o Governo determinou, através do artigo 45.º do Estatuto, na sua versão original, que os rendimentos provenientes da propriedade intelectual, quando auferidos por pintores, escultores ou escritores, residentes em território português, desde que sejam o titular originário, serão considerados no englobamento para efeitos do IRS apenas por 50% do seu valor.

A este respeito, o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 215/89, esclarece que, com a aprovação do referido Estatuto, o Governo procurou pôr termo à multiplicidade e dispersão dos benefícios fiscais, acolhendo nesse diploma princípios que passam pela atribuição aos benefícios fiscais de um carácter obrigatoriamente excepcional, só devendo ser concedidos em caso de reconhecido interesse público. Foi sua intenção expressa consagrar soluções caracterizadas pela estabilidade, de modo a garantir aos contribuintes uma situação clara e segura, e pela moderação, dado que as receitas são postas em causa com a concessão de benefícios, quando o país tem de reduzir o peso do défice público e, simultaneamente, realizar investimentos em infra-estruturas e serviços públicos.

Acrescenta-se, no preâmbulo do referido Decreto-lei:

Nessa linha, introduzidos que foram nos Códigos do IRS, do IRC e da CA os desagravamentos caracterizados por uma máxima permanência e estabilidade, são incluídos no Estatuto dos Benefícios Fiscais aqueles que se caracterizam por um carácter menos estrutural, mas que revestem, ainda assim, relativa estabilidade.

[…]

O Estatuto dos Benefícios Fiscais contém os princípios gerais a que deve obedecer a criação das situações de benefício, as regras da sua atribuição e reconhecimento administrativo e o elenco desses mesmos benefícios, com o duplo objectivo de, por um lado, garantir a maior estabilidade aos diplomas reguladores das novas espécies tributárias e, por outro, conferir um carácter mais sistemático ao conjunto dos benefícios fiscais.

As transcrições feitas mostram que o legislador teve em vista, no domínio dos impostos sobre os rendimentos, distinguir três tipos de situações. Integrou no próprio regime de cada imposto um tratamento favorável para aquelas que têm um máximo de permanência e estabilidade; integrou no Estatuto os benefícios fiscais propriamente ditos que, embora caracterizados por «um carácter menos estrutural» todavia ainda revestem uma relativa estabilidade; remeteu o tratamento de situações em cuja ponderação avultam considerações nitidamente conjunturais para as leis anuais do Orçamento.

No que respeita ao benefício que está em causa no presente pedido, o preâmbulo do diploma que aprovou o EBF refere que «no sentido de incentivar a criação artística ou literária, prevê-se que os rendimentos auferidos por pintores, escultores ou escritores, residentes em Portugal, relativos à sua produção artística ou literária, sejam apenas englobados por 50% para efeitos de IRS».

Em correspondência com o que fica transcrito, o artigo 45.º do EBF, sob a epígrafe de «Propriedade literária e artística» estabelecia a redução anunciada.

Porém, a redacção inicial do artigo 45.º do EBF suscitou alguns problemas fiscais, de que a doutrina se deu conta (cfr. Parecer sobre Benefícios Fiscais aos rendimentos provenientes da propriedade artística e literária, de Nuno de Sá Gomes, in Ciência e Técnica Fiscal, n.º 358, p. 365), pelo que a Assembleia da República, através da Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro, decidiu alterar o texto do preceito, modificando não só a respectiva epígrafe, que de propriedade artística e literária passou para propriedade intelectual, como também a própria redacção da disposição, que passou a ser a seguinte:

1 — Os rendimentos provenientes de propriedade literária, artística e científica quando auferidos por autores residentes em território português, desde que sejam o titular originário serão considerados no englobamento para efeitos do IRS apenas por 50% do seu valor.

2 — Excluem-se do disposto no número anterior os rendimentos provenientes de obras não literárias, obras de arquitectura e obras publicitárias.

Ora, segundo o requerente, o n.º 2 do artigo 45.º do EBF estabelece uma manifesta discriminação entre os rendimentos resultantes de obras não literárias — englobados no IRS pelo seu valor integral — e os rendimentos derivados da propriedade literária, artística e científica, em relação aos quais o englobamento naquele imposto se faz apenas por 50%, pedindo-se a declaração da sua inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação do princípio da igualdade.

3.2 — Delimitação do pedido.

Efectivamente, o pedido formulado nos autos, embora referindo outros aspectos, assenta essencialmente na consideração, já antes referida, de que a norma do n.º 2 do artigo 45.º do EBF, ao excluir do benefício fiscal nela contemplado o rendimento de obras não literárias acaba por ofender o artigo 13.º da Constituição.

Na verdade, toda a argumentação expendida pelo requerente aponta no sentido de que a norma questionada estabelece um tratamento diferenciado para situações essencialmente iguais no plano tributário, quando exclui do benefício fiscal os rendimentos resultantes de obras não literárias.

Não pode assim deixar de se entender que o pedido que vem formulado abrange apenas o segmento do n.º 2 do artigo 45.º do EBF que se reporta à exclusão dos rendimentos provenientes das obras não literárias (em contraposição com as obras literárias), do benefício fiscal que o n.º 1 do preceito consagra, pelo que só deste segmento normativo se irá tratar.

4 — Assim delimitado o pedido, importa iniciar a sua apreciação, começando por fixar o sentido exacto da norma questionada, para depois analisar uma questão prévia — a de saber se deve ou não conhecer-se do pedido tal como vem formulado —, face a uma modificação do texto da norma posterior ao pedido e, finalmente, caso a resposta a esta questão seja afirmativa, conhecer do seu mérito.

4.1 — O sentido da norma questionada.

A versão originária do artigo 45.º do EBF, reportada à propriedade artística e literária, ao determinar que os rendimentos da propriedade intelectual quando auferidos por pintores, escultores ou escritores, desde que residam em território português e sejam os seus titulares originários, apenas seriam englobados para efeitos de IRS em 50% do seu valor, como se referiu, suscitou junto dos Serviços Fiscais dúvidas quanto ao âmbito objectivo da norma, designadamente, quanto ao que devia entender-se por rendimentos provenientes da propriedade intelectual, quanto ao que se deve entender por pintores, escultores e escritores para o efeito e ainda sobre quais os rendimentos a reduzir de 50%.

O legislador, consciente das dificuldades apresentadas pelo texto legal, promoveu a alteração do respectivo texto, logo na proposta da Lei do Orçamento de Estado para 1991 (Proposta de lei n.º 163/V) da qual veio a resultar a Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro, que contém a redacção que vem questionada pelo Provedor de Justiça.

A redacção constante da proposta governamental diferia da redacção final que constituía o texto da lei na data em que o pedido foi formulado. Efectivamente, o texto daquela proposta, correspondente ao que, depois, veio a ser o do n.º 1 do artigo 45.º do EBF, referia-se apenas aos rendimentos da propriedade literária e artística, sendo o n.º 2 do preceito de teor idêntico ao que veio a constar da versão da Lei n.º 65/90.

A alteração ocorrida no texto da proposta derivou de uma proposta apresentada pelos Deputados Jorge Lemos e José Magalhães, que consistiu na introdução, ao lado da propriedade literária e artística, da propriedade científica, proposta consensual, tendo o texto final do n.º 1 sido aprovado por unanimidade, conforme consta do respectivo Diário da Assembleia da República (cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, de 12 de Dezembro de 1990, n.º 25, pp. 857-858).

Esta proposta de modificação do texto constante do projecto governamental para o Orçamento de Estado, unanimemente aprovada, vem clarificar o sentido global do texto final do artigo 45.º do EBF.

De facto, nos termos do texto constante da proposta de lei do Orçamento, a isenção do englobamento até 50% abrangia clara e manifestamente, apenas os rendimentos resultantes de obras literárias e artísticas, deixando de fora os rendimentos derivados da propriedade científica. A alteração aprovada pela Assembleia da República tornou claro que estes últimos rendimentos resultantes de trabalhos científicos estão colocados, na perspectiva do legislador de benefícios fiscais, na mesma posição dos derivados de obras literárias ou artísticas, gozando, portanto, do benefício fiscal. O que significa que não há aqui que falar de «obras científicas literárias» e de «obras científicas não literárias», bastando que a obra seja científica para se incluir no benefício os rendimentos que gerar.

Deste entendimento da norma, suportado nos trabalhos preparatórios da Lei, decorre que a questão que verdadeiramente vem suscitada é apenas a do tratamento diferenciado entre os rendimentos de «obras literárias» e os provenientes de «obras não literárias», pois, como já atrás se concluiu, o requerente limita o pedido a este preciso aspecto, ou seja, à exclusão dos rendimentos resultantes de «obras não literárias» do âmbito do benefício, sem questionar o tratamento das obras de arquitectura e das obras publicitárias.

4.2 — A questão prévia do conhecimento do pedido.

Como já se referiu atrás, a redacção do artigo 45.º do EBF que vem questionada já não está em vigor, uma vez que a norma foi, de novo, alterada pela Lei n.º 10-B/96, aprovada e publicada pela Assembleia da República em 23 de Março de 1996, contendo o Orçamento de Estado para 1996.

Nesta Lei, no Capítulo XIII, relativo aos Benefícios Fiscais, vieram a introduzir-se, através do artigo 48.º, diversas alterações a vários preceitos do respectivo Estatuto. Entre as normas assim modificadas, consta o artigo 45.º do EBF, que ficou com a seguinte redacção:

Artigo 45.º

(Propriedade intelectual)

1 — Os rendimentos provenientes da propriedade literária, científica e artística, quando auferidos por autores residentes em território português, desde que sejam o titular originário, serão considerados no englobamento para efeitos do IRS apenas por 50% do seu valor, líquido de outros benefícios.

2 — Excluem-se do disposto no número anterior os rendimentos provenientes de obras escritas sem carácter literário, artístico ou científico, obras de arquitectura e obras publicitárias.

3 — A importância a excluir do englobamento nos termos do n.º 1 não pode exceder 6 000 000$00.

Conforme decorre do texto transcrito, com a nova redacção, não só o texto global do preceito adquire um sentido inteiramente novo, como também a norma questionada (o n.º 2) tem um diverso recorte textual e normativo, uma vez que é, também, diverso o seu campo de aplicação, em relação à anterior versão.

Assim, a norma cria agora um limite máximo que os rendimentos abrangidos não podem exceder para efeitos de englobamento: os rendimentos a excluir do englobamento não podem exceder seis mil contos, limite que não existia nestes termos. Por outro lado, no n.º 1 do preceito, clarifica-se agora que os rendimentos a considerar para efeitos de englobamento no IRS se reportam ao valor líquido de outros benefícios, referência inexistente nas anteriores redacções do preceito.

Por último, no que à norma questionada respeita, as diferenças de redacção são evidentes: o legislador quis agora, de forma inequívoca, afastar do benefício fiscal, para além das obras de arquitectura e publicitárias — que mantém de fora —, apenas as obras escritas que não tenham «carácter literário, artístico ou científico». Isto é, independentemente de agora se questionar se, para efeitos de benefícios fiscais, «obra não literária» corresponde, de facto, a «obra escrita sem carácter literário», o certo é que a redacção em vigor do preceito, amplia a restrição ao seu n.º 1, incluindo entre as obras que não gozam de qualquer benefício fiscal, também as obras escritas sem carácter artístico e as obras escritas sem carácter científico.

Tem, pois, de se concluir que se está perante um preceito novo que, a partir da sua entrada em vigor, revogou a norma anterior e que vinha questionada nessa redacção.

Importa apurar, nesta hipótese, se deve ou não conhecer-se do pedido.

O Tribunal Constitucional, em jurisprudência uniforme, vem entendendo que a revogação da norma cuja conformidade à Constituição vem questionada não é obstáculo à declaração da sua inconstitucionalidade com força obrigatória geral. Este regime regra, que tem fundamento no disposto no n.º 1 do artigo 282.º da Constituição, compadece-se com situações que lhe fazem excepção, designadamente quando um juízo de prognose, com base na mera antecipação dos efeitos de uma hipotética declaração de inconstitucionalidade, legitima a conclusão de que esta virá a ficar desprovida de sentido útil quando houver de deixar intocados os efeitos produzidos pela norma antes da sua revogação (cfr., a título de exemplo, os Acórdãos n.os 57/95, in Diário da República, II Série, de 12 de Abril de 1995, e 225/95, in Diário da República, I Série, de 29 de Junho do mesmo ano).

No caso em apreço, entende-se que não subsiste uma situação do género das referidas em último lugar. Na verdade, o conhecimento do pedido não pode considerar-se desprovido de utilidade, atendendo a que uma eventual declaração de inconstitucionalidade sempre terá o efeito prático de se reflectir sobre situações ainda não definitivamente resolvidas.

Como se referiu em acórdão tirado num caso que se reportou à mesma disposição legal e em que se apreciou uma questão prévia totalmente idêntica a esta, referida apenas à sua versão originária (Acórdão n.º 213/92, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 22.º Vol., pp. 269 e segs.) não repugna admitir que em casos como o dos autos permaneçam situações em que o imposto ainda nem sequer terá sido liquidado ou não terá sido pago, a par de outras que se encontrarão pendentes de decisão judicial, acrescendo aqui, como factor de algum relevo, o facto de a revogação ter sido operada por uma lei de recente entrada em vigor.

Tem, assim, de se concluir que, no caso, se deve conhecer do pedido formulado, pelo que o Tribunal dele irá conhecer, mas apenas quanto à versão do n.º 2 do artigo 45.º do EBF aprovada, pela Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro, uma vez que o princípio do pedido obsta a que o Tribunal conheça de qualquer outra versão da norma.

Importa, por isso, apreciar se a norma do n.º 2 do artigo 45.º do EBF (versão da Lei n.º 65/90), ao excluir do benefício fiscal estabelecido no n.º 1 do preceito os rendimentos de obras não literárias ofende o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.

5 — O contexto tributário.

A norma cuja conformidade constitucional vem questionada estabelece, na versão da Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro, um benefício fiscal de que são titulares apenas os autores residentes em território português, desde que sejam os titulares originários de rendimentos provenientes da propriedade literária, artística e científica.

O benefício fiscal consiste no facto de tais rendimentos apenas serem considerados no englobamento para efeitos do IRS por 50% do seu valor. Deste benefício são arredados, na parte que ao caso interessa, os rendimentos provenientes de «obras não literárias».

Feita a génese da norma e o modo como surgiu no ordenamento jurídico (cfr. ponto 3.1) e estabelecido qual o sentido que à mesma se deve atribuir, para efeito de apreciação do pedido (cfr. ponto 4.1), importa integrá-la dentro do contexto tributário pertinente.

Assim, o Código do IRS (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de Novembro) estabelece no artigo 3.º, n.os 1, alíneas a) e b), 2 e 3, que «consideram-se rendimentos de trabalho independente; a) os auferidos, por conta própria, no exercício de actividades de carácter científico, artístico ou técnico» e b) «os provenientes de propriedade intelectual», sendo certo que o Código só considera de carácter científico, artístico ou técnico, as actividades que forem desenvolvidas no âmbito das profissões constantes de lista anexa (n.º 2) e que se consideram, para efeitos do imposto, como «provenientes da propriedade intelectual os direitos de autor e direitos conexos» (n.º 3).

Na determinação do sentido normativo global do preceito questionado, importa referir que o legislador fiscal considera como equivalentes os rendimentos provenientes da propriedade intelectual e/ou de propriedade literária, artística e científica e os direitos de autor, coincidência de conceitos discutida na doutrina (cfr. Alberto de Sá e Mello, in O Direito Pessoal de Autor no Ordenamento Jurídico Português, pp. 27 a 39), mas que o legislador abandonou, uma vez que o Código dos direitos de autor em vigor já não faz qualquer referência à «propriedade». Com efeito, no artigo 1.º fala-se de «obra protegida» considerando-se como tais as «criações intelectuais do domínio literário, científico e artístico, por qualquer modo exteriorizadas», abrangendo os direitos de autor quer os direitos de carácter patrimonial quer os direitos de natureza pessoal, denominados direitos morais (artigo 9.º), separando a lei o direito de autor sobre a obra como coisa incorpórea do direito de propriedade sobre as coisas materiais que servem de suporte à respectiva fixação ou comunicação (artigo 10.º, n.º 1).

Pelo seu lado, o Código do direito de autor e dos direitos conexos em vigor, foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 63/85, de 14 de Março, e alterado pela Lei n.º 45/85, de 17 de Setembro, e pela Lei n.º 114/91, de 3 de Setembro, estando a matéria anteriormente regulada, primeiro, no Decreto-Lei n.º 13 725, de 27 de Maio de 1927 (Regime da Propriedade Literária, Científica e Artística), e depois, no Decreto-Lei n.º 46 980, de 27 de Abril de 1966.

O Código beneficiou da adesão de Portugal aos actos de revisão da Convenção de Berna para a Protecção das Obras Literárias e Artísticas e da Convenção Universal sobre o Direito de Autor, tendo ainda seguido, na regulamentação da matéria dos direitos afins do direito de autor ou com ele conexos, a Convenção de Roma para Protecção de Artistas Intérpretes ou Executantes, de Produtores de Fonogramas e dos Organismos de Radiodifusão, de 1961.

O direito de autor pressupõe a existência de uma obra, definida no artigo 1.º como criação intelectual do domínio literário, científico e artístico, exteriorizada por qualquer modo e que são «obras protegidas», protecção esta que inclui os direitos dos respectivos autores.

O Código não protege as ideias, os processos, os sistemas, os métodos operacionais, os conceitos e os princípios ou descobertas, por si só e enquanto tais (n.º 1 do artigo 1.º), abrangendo o direito de autor não só direitos de carácter patrimonial como também direitos de natureza pessoal, denominados direitos morais (artigo 9.º, n.º 1).

Porém, o direito do autor sobre a obra como coisa incorpórea é independente do direito de propriedade sobre as coisas materiais que sirvam de suporte à sua fixação ou comunicação, de acordo com o preceituado no artigo 10.º, n.º 1, do Código do Direito de Autor.

Pode, assim, concluir-se que o direito de autor não depende da existência de um suporte material, não outorgando o direito sobre o exemplar qualquer direito de autor nem derivando do direito de autor qualquer direito sobre o exemplar, concretizando-se desta forma a independência entre o direito de autor e o suporte material.

Com efeito, a obra é uma criação do espírito que tem de ter na sua origem uma actividade humana, que, todavia, para poder ser protegida tem de ser exteriorizada por qualquer modo. A criação intelectual acarreta, assim, o surgimento de novos bens, coisas incorpóreas ou bens imateriais, pois se «trata de realidades exteriores ao observador, que podem ser consideradas com total independência de um sujeito que as criou» (Oliveira Ascensão, Direito de Autor e Direitos Conexos, Coimbra Editora, p. 68).

De acordo com o artigo 2.º, n.º 1, da Convenção de Berna (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 73/78, de 16 de Julho), as obras, na sua forma, são sempre ou literárias ou artísticas, podendo todavia provir quer do domínio literário, quer do domínio artístico ou do científico.

Revertendo agora ao pedido, embora o n.º 1 do artigo 45.º do EBF se reporte aos rendimentos provenientes da «propriedade literária, artística e científica», interessa-nos apenas considerar para a apreciação da questão suscitada, o diferente tratamento dos rendimentos provenientes de obras literárias ou de obras não literárias, tornando-se necessário estabelecer os princípios constitucionais que regem a criação cultural, para aí integrar a forma como tais finalidades essenciais do Estado podem ser promovidas.

6 — A questão de constitucionalidade.

A Constituição da República no artigo 42.º, sob a epígrafe «Liberdade de criação cultural», depois de afirmar a liberdade da criação intelectual, artística e científica (n.º 1), especifica no n.º 2 que tal liberdade compreende o direito à invenção, à produção e divulgação da obra científica, literária ou artística, incluindo a protecção legal dos direitos de autor.

Enquanto manifestação da liberdade de expressão do pensamento, esta liberdade está essencialmente configurada como um «direito de defesa, isto é, como um direito à livre criação cultural sem impedimentos ou ingerências. Mas, ao lado desta dimensão negativa, a Constituição garante também uma dimensão positiva do direito à criação cultural, justificando a existência de imposições constitucionais dirigidas ao Estado [artigos 78.º, n.º 2, e 81.º, alínea m)] (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, p. 247).

Incumbe, assim, ao Estado, em colaboração com todos os agentes culturais, não só incentivar e assegurar o acesso de todos os cidadãos aos meios e instrumentos de acção cultural, como também apoiar as iniciativas que estimulem a criação individual e colectiva, nas suas múltiplas formas e expressões, e uma maior circulação das obras e dos bens culturais de qualidade [artigo 78.º, n.º 2, alíneas a) e b)].

Uma das formas pela qual o Estado pode promover o acesso dos cidadãos à cultura através do incentivo à maior produção cultural, apoiando ainda, pelo maior estímulo à criação literária, artística e científica, bem como o desenvolvimento cultural do país, é a concessão de benefícios fiscais aos autores.

Na verdade, nos termos do que se dispõe no n.º 1 do artigo 2.º do EBF, «consideram-se benefícios fiscais as medidas de carácter excepcional instituídas para tutela de interesses públicos extrafiscais relevantes que sejam superiores ao da própria tributação que impedem».

Assim, o legislador fiscal, no sentido de realizar a tutela do interesse público, considerado relevante, de incentivar a criação artística e literária, como forma de gerar um firme desenvolvimento cultural do país, resolveu que os rendimentos derivados da propriedade literária artística e científica auferidos por autores titulares originários residentes no país apenas seriam considerados no englobamento fiscal por metade do seu valor.

Segundo o requerente, o legislador ao afastar deste benefício os rendimentos provenientes de obras não literárias estaria a tratar desigualmente duas situações essencialmente iguais, violando assim o princípio da igualdade informador do princípio genérico do justo tratamento fiscal.

Será, de facto, assim?

Vejamos.

É indispensável que se acentue aqui o facto de se estar perante uma figura — a dos benefícios fiscais — que não é, de maneira nenhuma, estranha à economia da Constituição. A lei que cria os impostos é o mesmo instrumento jurídico que determina esses benefícios, em um plano que é também o do estabelecimento da incidência e taxas dos impostos e garantias dos contribuintes (cfr. artigo 106.º, n.º 2). Os benefícios fiscais são objecto de um dos relatórios que deve acompanhar a proposta de lei do Orçamento [artigo 109.º, n.º 3, alínea g)], além de que, para as cooperativas, no próprio texto constitucional se prevê que elas gozarão de benefícios deste tipo.

Quer isto dizer que o legislador se encontra legitimado para instituir situações de favorecimento, com as inevitáveis desigualdades relativas de tratamento, no âmbito do sistema fiscal (cfr. artigo 106.º, n.º 1, da CRP). Mas, sendo assim, também se compreenderá que lhe assista nesse domínio uma liberdade de conformação que, não se admitindo que seja total, não terá de ser sindicada segundo os mais rigorosos padrões de verificação do cumprimento do princípio da igualdade, mas apenas enquanto mera proibição do arbítrio.

Nesta ordem de ideias, o princípio da igualdade coloca o problema de saber o que, em determinado tipo de situações ou para certos efeitos, deve ser considerado igual, ou seja, a prévia identificação dos factores que, em cada caso, se devem ter por relevantes para tal juízo. O n.º 2 do artigo 13.º da Constituição referencia uma série de circunstâncias que, em princípio, não são susceptíveis de fundamentar uma desigualdade de tratamento. Mas uma tal elencação não permite concluir que, desde que a mesma seja respeitada, poderá o legislador estabelecer livremente distinções. Com efeito, ao legislador sempre estarão proibidas as distinções arbitrárias e discriminatórias, ou seja, desprovidas de justificação racional ou de fundamento material bastante, de que é índice decisivo a desadequação ou desproporção da regulamentação legal à situação de facto que pretende regular.

A interpretação do princípio da igualdade como proibição do arbítrio vem sendo adoptada pelo Tribunal Constitucional (num entendimento que remonta já à Comissão Constitucional), citando-se como meros exemplos os Acórdãos n.os 39/88 (in Diário da República, I Série, de 3 de Março de 1988) e 157/88 (in Diário da República, I Série, de 26 de Julho de 1988). Como se refere neste último aresto, esta interpretação do princípio da igualdade dá-nos o sentido e alcance deste princípio «na sua função ‘negativa’ de princípio de ‘controlo’». É este o aspecto que para o fim tido em vista, aqui assume relevância.

Na verdade, o benefício fiscal previsto no n.º 2 do artigo 45.º do EBF constitui uma medida de incentivo a actividades de natureza e implicações culturais valoradas positivamente pela ordem constitucional.

Interessam-nos, para a economia do projecto, apenas as obras literárias, que se caracterizam por serem obras de expressão linguística (cfr. 4.1, deste acórdão).

Numa definição básica retirada do domínio específico da literatura, «uma obra pode considerar-se literária na medida em que, além do pensamento lógico, discursivo, abstractamente conceptual, adequado a problemas científicos, filosóficos e, em geral, doutrinários, estimular também os impulsos mais afectivos e menos conscientes, os gostos, hábitos ou valores enraizados através do aprendizado, decisivamente formativo, da língua materna e de uma dada vida social» («História da Literatura Portuguesa», de António José Saraiva e Óscar Lopes, p. 7). Certamente que outros enquadramentos conceituais poderão ser encontrados. Mas não sendo esta a sede adequada para desenvolver temáticas largamente cultivadas no domínio da teoria da literatura, bastam as pistas e sugestões que a transcrição feita proporciona para o efeito da apreciação do pedido.

Assim, a fronteira que deve separar a obra literária da obra não literária não pode deixar de ser encontrada pelo funcionamento de critérios que permitam enquadrar a obra literária no âmbito da actividade criativa e a não literária dentro da actividade não criativa, sendo no entanto relevante para este efeito apenas o valor facial da obra.

De acordo com o preceituado no n.º 1 do artigo 2.º do Código do Direito de Autor, as criações intelectuais derivadas de qualquer dos domínios referidos são protegidas «(…) quaisquer que sejam o género, a forma de expressão, o mérito, o modo de comunicação e o objectivo (…)».

A nossa lei não exige, pois, que estes elementos — designadamente, o mérito e o objectivo — se verifiquem em qualquer obra para estar protegida pelo direito de autor. Porém, como judiciosamente faz ressaltar Oliveira Ascensão (ibidem, p. 91), «é impossível um juízo de mérito que represente uma apreciação estética ou literária da obra. (…) Mas por outro lado, a obra é essencialmente uma criação. E só há criação quando se sai do que está ao alcance de toda a gente para chegar a algo de novo, a obra há-de ter sempre aquele mérito que é inerente à criação, embora não tenha mais nenhum: o mérito de trazer algo que não é meramente banal». Todavia, a Administração Fiscal no cumprimento dos seus deveres, não poderá ir nunca além da consideração do valor facial com que a própria obra se apresenta, só podendo relevar este valor para efeitos fiscais.

O objectivo da obra, a sua «destinação» é também irrelevante para a protecção, o que significa que quer as obras literárias «puras» quer as ditas «utilitárias» são igualmente protegidas, ponto é que em ambas se possa encontrar a exteriorização de uma criação do espírito que se apresente e possa ser aceite «facialmente» como tal.

Excluídas da protecção do direito de autor ficam, assim, por força da própria lei, as notícias do dia e os relatos de acontecimentos diversos com carácter de simples informações de qualquer modo divulgados, os requerimentos, alegações, queixas e outros textos apresentados por escrito ou oralmente perante autoridades ou serviços públicos, os textos propostos e os discursos proferidos perante assembleias ou outros órgãos colegiais, políticos e administrativos, de âmbito nacional, regional ou local, ou em debates públicos, sobre assuntos de interesse comum, os discursos políticos (artigo 7.º, n.º 1, do Código do Direito de Autor).

Embora fora da protecção directa do direito de autor, estes elementos gozam de uma certa protecção reflexa constante dos n.os 2, 3 e 4 do preceito. Também não beneficiam de protecção as compilações e anotações de textos oficiais, bem como as respectivas traduções oficiais (artigo 8.º).

7 — Estão agora criadas as condições para apreciar o fundamento do pedido formulado nos autos.

Importa, antes de mais, salientar que a Constituição, garantindo a liberdade de criação intelectual, artística e científica e o direito à invenção, produção e divulgação das obras derivadas de tais domínios, aí se incluindo também a protecção dos direitos de autor, embora não imponha que tal protecção seja feita através de benefícios fiscais, não exclui que passe por esta via a realização desse objectivo.

Não pode deixar aqui de se recordar que da matéria de benefícios fiscais, traduzida, em regra, numa excepção ao dever constitucional do pagamento de impostos (os fins constitucionais do sistema fiscal — satisfação das necessidades financeiras do Estado e a justa repartição dos rendimentos — podem ser subvertidos por determinadas políticas de benefícios fiscais), decorre a legitimação do legislador para criar situações de favorecimento fiscal que geram necessariamente desigualdades de tratamento.

Em situações desta natureza, como se referiu, ao princípio da igualdade cabe apenas sindicar as hipóteses de tratamento arbitrário e desrazoável ou manifestamente discriminatórias, hipóteses estas nas quais se não integra a que decorre da norma questionada no pedido.

Com efeito, face ao que atrás ficou exposto relativamente ao âmbito de protecção dos direitos de autor, é manifesto que a diferença de tratamento que resulta do n.º 2 do artigo 45.º do EBF não só não é arbitrária nem discriminatória como é materialmente justificada.

De facto, a finalidade do benefício fiscal legalmente reconhecido é a de incentivar a criação artística ou literária, por forma a melhorar o nível de desenvolvimento cultural do país, finalidade esta de relevo e de interesse reconhecidamente público. Este objectivo, apenas as obras reconhecidas como integrando a qualificação de obras literárias, o podem realizar, pelo que se justifica que só os rendimentos resultantes destas obras possam beneficiar da redução de 50% para efeito de englobamento e incidência do IRS.

As obras não literárias — desde logo, todas as que estão excluídas da protecção legal do Código do Direito de Autor, como também as obras que não tenham prima facie a categoria de literárias —, não podem realizar a finalidade pretendida com o benefício fiscal em causa pelo que o diferente tratamento fiscal tem uma justificação racional bastante.

Tem, assim, de se concluir que não sendo o diferente tratamento legislativo dado às obras em causa nem arbitrário, nem puramente discriminatório, mas antes assente num fundamento racional bastante e derivado da natureza estruturalmente diferente das obras em questão, não existe qualquer violação do princípio da igualdade.

III — Decisão

Nestes termos e de acordo com tudo quanto fica exposto, o Tribunal Constitucional decide não declarar a inconstitucionalidade da norma do n.º 2 do artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho, na redacção da Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro.

Lisboa, 16 de Outubro de 1996

Vítor Nunes de Almeida

José de Sousa e Brito

Alberto Tavares da Costa

Messias Bento

Fernando Alves Correia

Guilherme da Fonseca

Maria da Assunção Esteves

Bravo Serra

Maria Fernanda Palma

Armindo Ribeiro Mendes (com declaração de voto)

Antero Alves Monteiro Diniz (com declaração de voto)

Luís Nunes de Almeida (com declaração de voto)

José Manuel Cardoso da Costa.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Embora tenhamos acompanhado o acórdão na decisão de não declaração da inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante da primeira parte do n.º 2 do artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, na redacção introduzida pelo artigo 29.º, n.º 2, da Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro, discordámos da interpretação dessa norma que foi feita pela maioria do Tribunal.

O Provedor de Justiça impugnou a constitucionalidade dessa norma na interpretação segundo a qual ficavam excluídos do benefício fiscal «os [rendimentos] resultantes de obras não literárias», de onde decorreria uma «evidente discriminação relativamente aos rendimentos provenientes da propriedade artística e científica» (já que «em relação aos direitos de autor e conexos respeitantes aos domínios artísticos e científicos nenhuma limitação foi fixada»).

Não obstante a equivocidade da redacção introduzida em 1990 (o conceito de «obras não literárias» poderá abranger as obras artísticas e científicas, deste modo se operando uma drástica redução da previsão normativa constante do n.º 1), cremos que o Provedor de Justiça quis impugnar a constitucionalidade de uma interpretação acolhida pela Administração Fiscal no sentido de excluir do benefício os direitos de autor provenientes de obras escritas de natureza científica e técnica (livros e manuais escolares ou técnicos; comentários e anotações a diplomas jurídicos; literatura económica e jurídica, etc.), interpretando de forma estrita o conceito de literatura de forma a abranger apenas as obras novelísticas, os contos, os romances, e as obras poéticas. Uma vez acolhida esta interpretação, haveria de ter-se por inovatória a redacção do n.º 2 do artigo 45.º deste Estatuto introduzida pela Lei n.º 10-B/96, de 23 de Março.

Acrescentamos que a parte da norma impugnada, com essa interpretação — ou, mesmo com a interpretação mais ampla acima referida — não se nos afigurou inconstitucional, visto que, como se escreveu no Acórdão n.º 213/92 a propósito da questão de constitucionalidade da anterior redacção do artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, «não se lobriga que a distinção de tratamento entre diferentes categorias de trabalhadores criativos, no domínio artístico e literário, haja, obrigatoriamente, de ser arbitrária e desprovida de fundamento material bastante, já que podem existir razões de ordem substancial, no domínio da política da cultura, para incentivar certas formas de criação, designadamente por se encontrarem com menor expressão no país» (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 22.º Vol., p. 274). — Armindo Ribeiro Mendes — Luís Nunes de Almeida.

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 — Não obstante haver votado a parte decisória do Acórdão e o essencial da sua fundamentação, desta dissenti no que respeita à definição do critério através do qual se devem distinguir, para os efeitos do n.º 2 do artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho, na redacção do artigo 29.º, n.º 2, da Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro, as obras literárias das obras não literárias.

Com efeito, considera-se ali que «a fronteira que deve separar a obra literária da obra não literária não pode deixar de ser encontrada pelo funcionamento de critérios que permitam enquadrar a obra literária no âmbito da actividade criativa e a não literária dentro da actividade não criativa, sendo no entanto relevante para este efeito apenas o valor facial da obra» (itálicos acrescentados).

Este critério, para o qual se buscou suporte numa certa osmose textual extraída do Código do Direito de Autor, não conduz a uma distinção rigorosa daquelas duas espécies de obras — obras de expressão linguísta literária e não literária — em termos de se apreender num plano constitucionalmente adequado a razão de ser dos benefícios fiscais que, em função daquele critério, são ou não são concedidos.

2 — Como bem se assinala no acórdão, «a finalidade do benefício fiscal legalmente reconhecido é a de incentivar a criação artística ou literária, por forma a melhorar o nível de desenvolvimento cultural do país, finalidade esta de relevo e de interesse reconhecidamente público. Este objectivo, apenas as obras reconhecidas como integrando a qualificação de obras literárias, o podem realizar, pelo que se justifica que só os rendimentos resultantes destas obras possam beneficiar da redução de 50% para efeito de englobamento e incidência do IRS».

Simplesmente, tem-se por muito duvidoso que, a partir da distinção entre actividade criativa e actividade não criativa, se possa atingir tal desiderato.

De facto, nem tudo o que, prima facie, se apresenta como obra literária e criativa deve assim ser considerado, quando manifestamente ali estiverem de todo ausentes um mínimo de expressão artística, de qualidade estética, de mérito, enfim. E é inteiramente pensável que uma dada obra, sacrificando nas aras da originalidade (e sendo a esse título criativa) não possa ser havida como fruto de um pensamento liberto, de uma inspiração exaltadora da dignidade e da liberdade do homem e da condição humana.

A valoração de mérito, de um mérito, entenda-se, avaliado apenas em função do «valor facial da obra» há-de assim apresentar-se como um juízo que, de forma inelutável, intervém na distinção entre obras literárias e obras não literárias. — Antero Alves Monteiro Diniz.

In Diário da República, II Série, de 23 de Novembro de 1996.