726/92 · Tribunal Constitucional

Acórdão 827/96

ACÓRDÃO Nº 827/96

Processo nº 726/92

1ª Secção

Relatora: Conselheira Maria Fernanda Palma

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

I

Relatório

1. A. recorreu contenciosamente para o Supremo Tribunal Administrativo do despacho de 30 de Março de 1990 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território que indeferiu o pedido de reversão de um prédio rústico (denominado …) sito em Vila Nova de Milfontes. Tal prédio havia sido expropriado através de despacho proferido em l de Fevereiro de 1979 pelo Ministro da Habitação e Obras Públicas.

O recorrente fundamentou a impugnação do acto administrativo no facto de não ter sido concedido ao prédio o destino que justificou a expropriação - a construção de habitação social. Segundo alegou, o prédio foi utilizado para vendas em talhões, "com fins especulativos ou para beneficiar favorecidos da Câmara Municipal de Odemira". Logo ai sustentou serem inconstitucionais os preceitos do Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, que proíbem a reversão quando o expropriado for entidade privada, sendo o expropriante pessoa colectiva de direito público, e fazem caducar o direito de reversão no prazo de um ano, contado sem atentar ao conhecimento pelo requerente da não afectação do prédio ao fim que justificou a expropriação. Na resposta, a entidade recorrida defendeu a impossibi­lidade legal da reversão, por o expropriante ser uma entidade pública (artigo 7º, nº l, do antigo Código das Expropriações) e, subsidiariamente, a extemporaneidade do referido pedido (artigo 7º, nº 3, daquele Código).

2. Em 24 de Setembro de 1992, o Supremo Tribunal Administrativo proferiu acórdão, no qual conclui pela não aplicação do artigo 7º, nºs 1 e 3, do antigo Código das expropriações, nos termos do artigo 207º da Constituição, na medida em que julgou tais normas inconstitucionais.

O artigo 7º, nº 1, foi julgado inconstitucional por violação dos nºs 1 e 2 do artigo 62º da Constituição. O Supremo Tribunal Administrativo considerou que, estabelecendo o artigo 62º, nº2, da Constituição que a expropriação por “utilidade pública” só pode ser efectuada com base na lei, a lei ordinária não poderá conter mecanismos que invalidem essa exigência. A exclusão da reversão, no caso de a entidade expropriante ser de direito público, quando o expropriado seja pessoa de direito privado (artigo 7º, nº 1), invalidaria, precisamente, a referida exigência.

Quanto ao nº 3 do artigo 7º, o Supremo Tribunal Administrativo fundamentou o juízo de inconstitucionalidade no entendimento de que a contagem de um prazo sem atender ao conhecimento da lesão do direito de propriedade contraria os artigos 62º, nºs l e 2, e 20º, nº l, da Constituição, como expressão "da confiança no legislador e da boa-fé nas relações sociais e por isso decorrência dos princípios do Estado de direito, ínsitos no artigo 2º da Constituição". E acrescentou ainda que tal preceito viola o artigo 268º, nº 3, da Constituição.

Por conseguinte, o Supremo Tribunal Administrativo determinou a anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, por entender que a entidade recorrida errara nos pressupostos jurídicos da decisão.

3. É deste acórdão que vem o presente recurso para o Tribunal Constitucional, interposto, obrigatoriamente, pelo Ministério Público junto do Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto nos artigos 280º, nº l, alínea a), da Constituição e 70º, nº l, alínea a), 71º, e 75º-A da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, com as alterações introduzidas pela Lei nº 85/89, de 7 de Setembro.

4. O Ministério Público junto do Tribunal Constitucional apresentou alegações, que concluiu do seguinte modo:

"1º - É inconstitucional, por violação do princípio do Estado de direito democrático afirmado no artigo 2º da Constituição, a norma constante do nº l do artigo 7º do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, na parte em que proíbe a reversão quando o expropriante que não respeitou a especifica finalidade de utilidade pública que determinou a expropriação é pessoa colectiva pública, sendo o expropriado um particular.

2º - O prazo de um ano, estabelecido no nº 3 do artigo 7º do mesmo Código, revela-se proporcional e adequado aos interesses em causa e à natureza da relação jurídica em que se insere, não dificultando ou tornando particularmente oneroso o exercício do direito de reversão pelo expropriado diligente.

3º - Não viola qualquer preceito ou princípio constitucional a circunstância de a lei, ao mandar contar tal prazo da ocorrência objectiva do facto que originou a reversão, impor ao expropriado um ónus de acompanhamento e controlo da execução das finalidades de utilidade pública subjacentes à expropriação, baseado em pertinentes considerações de estabilidade das relações e de segurança jurídica."

5. Também o recorrido apresentou alegações nas quais concluiu:

“a) O nº l do artigo 7º do antigo Código das Expro­priações é inconstitucional porque, sendo o direito de reversão uma garantia do direito de propriedade, a sua exclusão viola o art. 62º da Constituição da República Portuguesa;

b) O nº 3 do art. 7º do Código citado é também inconstitucional porque representa uma redução do direito de reversão, e consagra a impunidade da Administração quando desrespeita os direitos dos cidadãos e os princípios constitucionais da igualdade, proporcionalidade e justiça; viola assim os arts. 62º e 266º da CRP;

c) Deve em consequência ser confirmado acórdão objecto de recurso na parte impugnada.”

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

II

Fundamentação

A

Delimitação do objecto do recurso

6. O objecto do recurso de constitucionalidade é, no caso sub judicio, constituído pelas normas do artigo 7º, nºs l e 3, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, cuja inconstitucionalidade fundamentou a decisão de anulação do despacho recorrido pelo Supremo Tribunal Administrativo.

A "desaplicação" da primeira das normas possibilita o pedido de reversão. A "desaplicação" da segunda, afecta a decisão subsidiária sobre a extemporaneidade do pedido de reversão. Na verdade, a contagem do prazo legal sem atender ao conhecimento do interessado (inconstitucional segundo o Supremo Tribunal Administrativo) não poderá fundamentar o despacho de indeferimento do pedido de reversão, que enfermará, assim, de erro nos pressupostos jurídicos.

Diferentemente, a subordinação do exercício do direito de reversão a um prazo - abstraindo agora do inicio da respectiva contagem - já não constitui questão incluída no objecto do presente recurso. Na verdade, tal subordinação não foi julgada inconstitucional pelo tribunal a guo nem fundamentou a recusa de aplicação das normas em crise.

B

Utilidade do recurso

7. Por outro lado, o facto de ambas as normas terem sido revogadas pelo novo Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, tendo sido substituídas pelo artigo 5º, nºs l e 4, respectivamente, não obsta ao conhecimento do presente recurso, já que as normas actualmente em vigor não têm eficácia retroactiva. Efectivamente, o legislador não atribuiu ao novo regime tal eficácia (artigo 12º, nº l, do Código Civil).

Assim, deve conhecer-se o presente recurso porque o julgamento do Tribunal Constitucional é susceptível de influir na decisão da questão controvertida nos autos.

C

A questão da inconstitucionalidade do artigo 7º, nº l,

do antigo Código das Expropriações por violação do

artigo 62º, nºs l e 2, da Constituição

8. O artigo 7º, nº l, do antigo Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 345/76, dispunha o seguinte:

"Quando a entidade expropriante seja de direito público, não há direito de reversão, salvo se o expropriado for uma autarquia local."

O confronto do artigo 7º, nº l, do antigo Código das Expropriações, com o artigo 62º da Constituição suscita, desde logo, a questão da natureza do direito de reversão. É este direito uma automática decorrência do direito subjectivo de propriedade ou tem uma natureza autónoma?

Independentemente de uma resposta à questão, dever-se-á compreender o significado do entendimento do direito de reversão como decorrência do direito de propriedade. Esse significado é, em alternativa, um de dois: ou o direito de reversão é a ressurreição do direito de propriedade ou tem apenas como causa um direito de propriedade que foi restringido (ou até extinto) pela expropriação.

Ambas as perspectivas podem justificar o reconhecimento do direito de reversão em qualquer situação de expropriação por utilidade pública. A primeira, todavia, impõe uma automaticidade na génese desse direito, enquanto a segunda permite condicioná-lo ou restringi-lo mais facilmente.

9. Assim, para além do fundamento que se adopte, o direito de reversão é uma exigência constitucional derivada do artigo 62º, na medida em que exprime uma harmonização valorativa entre o direito subjectivo de propriedade privada, a função social da propriedade privada e a responsabilidade do Estado na protecção e ordenação da propriedade privada, de acordo com os interesses envolvidos. Ora, a não existência de tal direito na ordem jurídica quebraria a harmonia valorativa, privilegiando, injustificadamente, o Estado expropriante que actuasse fora da situação de utilidade pública, e corresponderia até a uma desresponsabilização do Estado contrária ao interesse público.

O direito de reversão, no caso de desvio da finalidade de utilidade pública, fundamenta-se no artigo 62º da Constituição e o seu não reconhecimento pela lei, no caso de os expropriados serem sujeitos jurídicos privados e o expropriante pessoa jurídica de direito público, é incompatível com aquela norma constitucional. A evolução legislativa entretanto ocorrida veio, aliás, a reconhecer a existência de tal direito (artigo 5º, nº l, do Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro), configurando um fortalecimento da protecção da propriedade privada.

A inconstitucionalidade do artigo 7º, nº l, por violação do artigo 62º da Constituição é, assim, uma decorrência do direito de propriedade privada, consagrado no artigo 62º da Constituição. Trata-se de um corolário da protecção constitucional da propriedade privada, cuja validade não depende da subsistência de um direito subjectivo determinado, mas decorre do próprio direito objectivo, isto é, do instituto da propriedade privada.

D

A questão da inconstitucionalidade

do artigo 7º, nº 3, do antigo Código das Expropriações por violação dos artigos 62°, nºs l e 2, 20º nº l, e 268º, nº 3, da Constituição

10. O artigo 7º, nº 3, do antigo Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, estabelecia o seguinte:

"A faculdade de obter a reversão só poderá ser exercida dentro do prazo de um ano a contar da verificação do facto originador da reversão, indepen­dentemente da data em que o interessado dela teve conhecimento."

A questão da violação do artigo 62º da Constituição pela norma transcrita suscita de novo o problema da natureza do direito de reversão. A dúvida fundamental é sobre se este direito constitui pura decorrência do direito de propriedade ou manifestação de uma justiça simultaneamente reparadora e responsabilizadora, que vale apesar de o direito subjectivo de propriedade ter sido extinto.

Ambas as perspectivas impõem, todavia, a conclusão de que as restrições do direito de reversão não o podem esvaziar, como direito subjectivo. Porém, a primeira perspectiva implica, seguramente, a absorção do direito de reversão pelo direito de propriedade. Assim concebido, o direito de propriedade não será apenas causa do direito de reversão, mas uma espécie de direito "ressuscitado", que inclui, como faculdade, a própria reversão.

A segunda conceberá a reversão com maior autonomia perante o direito de propriedade originário, não deixando, porém, de consubstanciar uma situação jurídica activa de que o antigo proprietário é titular.

11. A doutrina portuguesa tem entendido o direito de reversão como decorrência de uma suposta sujeição da expropriação a uma condição resolutiva (assim, Fernando Alves Correia, "As garantias do particular na expropriação por utilidade pública", separata do Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1982, e Fausto de Quadros, "O direito de reversão", Direito e Justiça, vol. V (1991), p. 101 e ss.). Por isso, a razão de ser da reversão é a ausência de utilidade pública da expropriação e, em última instância, o próprio âmbito de protecção do direito de propriedade.

Para outra linha de argumentação, todavia, poderia entender-se que o artigo 62º da Constituição contemplaria, sobretudo, uma garantia objectiva do direito de propriedade, que implica uma função social da propriedade, e não apenas a protecção daqueles que já são titulares do direito de propriedade sobre bens determinados. Há, por isso, no artigo 62º, uma protecção de interesses dos indivíduos e da sociedade mais alargada, que justifica, inclusivamente, a admissibilidade da expropriação por utilidade pública.

Ora, não implica este último sentido objectivo da protecção constitucional da propriedade que, por razões de segurança jurídica, não só se justifique o estabelecimento de um prazo para o exercício do direito de reversão como também que ele se conte a partir da verificação objectiva da não adstrição ao fim de interesse público do prédio expropriado? A contagem do prazo para o exercício do direito a partir do facto subjectivo do conhecimento não poria em causa a segurança jurídica, possibilitando o arrastamento da situação e a inutilização prática do direito de propriedade?

Todavia, mesmo que se entendesse que a garantia objectiva da propriedade privada, contemplando uma função social da propriedade, não conduziria a que se considerasse inconstitucional, à luz do artigo 62º, a dispensa do conhecimento na contagem do prazo, daí ainda não decorreria, indiscutivelmente, a legitimidade da imposição ao titular do direito de reversão do ónus de verificação de factos reveladores da não afectação ao fim de utilidade pública como limite duma actuação válida.

Poderia questionar-se sempre se a imposição do referido ónus não iria contrariar uma repartição justa de responsabilidades, exigível num Estado de direito democrático e pressuposta pela própria função social da propriedade privada contemplada no artigo 62º da Constituição.

12. Independentemente, porém, da adopção de qualquer posição sobre a violação do artigo 62º, nºs l e 2 da Constituição pela norma que agora se aprecia, sobressai, no caso sub judicio, um outro topos o qual conduz, de modo inequívoco, à inconstitucionalidade do artigo 7º, nº 3, do antigo Código das Expropriações.

Esse topos é a perspectiva subjacente ao confronto daquela norma com o princípio geral de notificação dos actos administrativos aos interessados, consagrado no artigo 268º, nº 3, da Constituição.

Com efeito, não se vê como é que os factos que originam a reversão não são eles próprios actos administrativos ou, pelo menos, não os pressupõem necessariamente. Assim, o artigo 7º, nº 3, ao referir o prazo a quo do exercício do direito de reversão meramente aos factos admite, implicitamente, que a notificação dos referidos actos administrativos de eficácia externa seja irrelevante para o início do prazo legal durante o qual é exercível a reversão, esvaziando, no caso, as funções de garantia e controlo que o artigo 268º, nº 3, da Constituição imprime nas relações entre a Administração e os particulares.

Deste modo, o estabelecimento de um prazo para o exercício de uma posição jurídica a partir da verificação de factos que resultam de uma actividade da Administração Pública com eficácia externa sem qualquer notificação dos titulares daquela posição jurídica afecta os valores constitucionais da transparência e da lealdade nas relações entre a Administração e os particulares, que aquela norma constitucional garante.

13. Também se verifica, por outro lado, violação do direito de acesso à justiça, consagrado no artigo 20º, nº l, da Constituição. Haverá, na verdade, uma limitação injustificada deste direito quando a defesa de um direito ou interesse legítimo for restringida desnecessária ou desproporcionadamente, na perspectiva da realização de outros direitos ou interesses (artigo 18º, nº 2, da Constituição).

O interesse na segurança jurídica não poderá ser salvaguardado à custa do esvaziamento do direito de acesso à justiça. No caso sub judicio, esse esvaziamento verificar-se-ia na medida em que a não obrigatoriedade de comunicação do facto gerador do direito de reversão poderia inviabilizar, praticamente, o acesso à justiça para efectivar a reversão.

III

Conclusão

18. Em consonância com os fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:

a) Julgar inconstitucional o artigo 7º, nº l, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, por violação do artigo 62º da Constituição;

b) Julgar inconstitucional o artigo 7º, nº 3, do mesmo diploma, por violação dos artigos 268º, nº 3 e 20º da Constituição;

c) Negar, por conseguinte, provimento ao recurso e con­firmar o acórdão recorrido em conformidade com o presente juízo de inconstitucionalidade.

Lisboa, 26 de Junho de 1996

Maria Fernanda Palma

Maria Assunção Esteves

Vítor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Alberto Tavares da Costa

Antero Monteiro Diniz

José Manuel Cardoso da Costa