128/95 · Tribunal Constitucional

Acórdão 802/96

ACÓRDÃO Nº 802/96

Processo nº 128/95

1ª Secção

Rel. Cons. Tavares da Costa

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional

I

A Empresa Comercial A., com sede em Albufeira, interpôs recurso contencioso de anulação da delibe­ração da Câmara Municipal de Albufeira, de 8 de Junho de 1993, que determinou a interrupção do fornecimento da água da rede pública à unidade hoteleira de sua pertença, sita naquela loca­lidade, invocando, para o efeito, o disposto no artigo 38º, nº 1, alíneas g) e h), 1ª parte, do Regulamento do Serviço de Abastecimento de Água do Município de Albufeira, publicado, com data de 4 de Julho de 1991, por edital da Assembleia Municipal de Albufeira.

Pretende a recorrente a declaração de nulidade da mencionada deliberação por alegada violação de lei e vício de forma, mormente considerando que o dito Regulamento é formal­mente inconstitucional, por violação do disposto no nº 7 do artigo 115º da Constituição da República (CR).

Os autos correram seus trâmites no Tribunal Admi­nistrativo do Círculo de Lisboa até ser proferida sentença, em 16 de Dezembro de 1994, concedendo provimento ao recurso, por "desaplicação" daquele Regulamento, violado que é o teor do cita­do preceito constitucional.

Oportunamente, tendo presente o disposto nos arti­gos 70º, nº 1, alínea a), e 72º, nº 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, a magistrada do Ministério Público competente re­correu para o Tribunal Constitucional.

Recebido o recurso, tão só o Ministério Público alegou, tendo o Senhor Procurador-Geral Adjunto concluído do seguinte modo:

"1º- O Regulamento do Serviço de Abastecimento de Água ao Município de Albufeira, aprovado por esta autarquia e publicado por edital divulgado em 4 de Julho de 1991, tem eficácia externa, ao dispor sobre o conteúdo e vicissitudes da relação contratual estabelecida entre o município e os respectivos municípios, tendo por objecto a prestação de serviço de fornecimento de água potável, pelo que por imposição do preceituado no artigo 115º, nº 7, da Constituição da República Portuguesa deveria necessariamente citar a respectiva lei habilitante.

2º- As normas constantes do artigo 38º, nº 1, alíneas g) e h), primeira par­te, de tal Regulamento, ao disporem sobre a interrupção, unilateralmente determina­da pelo município, do fornecimento de água à contraparte, como sanção dos com­portamentos aí previstos, padecem de in­constitucionalidade formal decorrente de violação do preceituado no artigo 115º, nº 7, da Constituição, já que o Regula­mento omite a indicação da respectiva lei habilitante".

Deverá, assim, em seu entender, confirmar-se a decisão recorrida.

Correram-se os vistos legais, cumprindo agora apre­ciar e decidir.

II

1.- Ao recorrer, obrigatoriamente, para o Tribunal Constitucional, a Delegada do Procurador da República em servi­ço no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa aludiu, ge­nericamente, à recusa de aplicação do Regulamento que vem sendo citado, com fundamento na inconstitucionalidade do mesmo consi­derando o disposto no nº 7 do artigo 115º da CR.

Nas suas alegações, o magistrado do Ministério Pú­blico junto deste Tribunal circunscreveu o objecto do recurso às normas do artigo 38º, nº 1, alíneas g) e h), primeira parte do dito Regulamento, por serem essas as aplicáveis no caso ver­tente.

Esta é, na verdade, a correcta dimensionação do problema: no domínio da fiscalização concreta da constitucio­nalidade, nomeadamente quando se trate de fundamento constante da alínea a) ou da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, a apreciação da questão está condicionada, consoante os casos, a uma potencialidade de aplicação ou a uma efectiva aplicação da norma (ou normas) em causa.

Escreveu-se, a este propósito, no acórdão nº 319/94, publicado no Diário da República, II Série, de 3 de Agosto de 1994:

"[...] só quando a norma desaplica­da, com fundamento em inconstitucionali­dade (ou aplicada, não obstante a suspei­ta de inconstitucionalidade que sobre ela foi lançada), for relevante para a deci­são da causa, isto é, for aplicável ao julgamento do caso decidido pelo tribunal recorrido, é que se justifica a interven­ção do Tribunal Constitucional, em via de recurso.

Só nesse caso a decisão que este Tribunal vier a proferir sobre a questão de constitucionalidade é susceptível de se projectar utilmente sobre a decisão da questão de fundo, sendo certo que a ju­risprudência constitucional tem afirma­do repetidamente que o recurso de consti­tucionalidade desempenha uma função ins­trumental, no sentido de só dever conhecer-se das questões de constitucio­nalidade quando a decisão a proferir pos­sa influir utilmente no julgamento da questão de mérito (cf., sobre este tema, por todos, os Acórdãos do Tribunal Cons­titucional nºs. 169/92 e 257/92, Diário da República, 2ª série, de 18 de Setembro de 1992 e 18 de Junho de 1993)."

Ora, como veremos, só as normas individualizadas nas alegações apresentadas neste Tribunal pelo Ministério Pú­blico foram efectivamente desaplicadas com fundamento em in­constitucionalidade, abrindo, como tal, a via do recurso de constitucionalidade.

2.- O Regulamento em referência, respeitante ao serviço de abastecimento de água no concelho de Albufeira, tem a data de 25 de Fevereiro de 1991 e foi tornado público em anexo ao edital afixado aos 4 de Julho seguinte, entrando em vigor, nos termos do seu artigo 74º, quinze dias após a data da afixação.

O artigo 1º indica-nos o seu principal objectivo: a Câmara Municipal de Albufeira obriga-se a fornecer água potá­vel para os usos domésticos da população e ainda para o preparo e confecção industrializados de alimentos e bebidas, nas ruas, zonas ou locais onde existam canalizações da sua rede geral, nos termos do Regulamento e mais disposições legais em vigor.

O artigo 38º, ora parcialmente em sindicância, está incluído no capítulo IV, que tem por título "Fornecimento de água", dispondo no seu nº 1 e alíneas g) e h), primeira parte:

"1- A Câmara Municipal poderá in­terromper o fornecimento de água nos se­guintes casos:

g) Quando o sistema de distribui­ção interior tiver sido modificado sem prévia aprovação do seu traçado;

h) Quando seja dada utilização diferente para que foi autorizada [...];

O objecto do recurso, como se registou, foi limita­do a estas normas, únicas, na verdade, que a deliberação con­tenciosamente impugnada utilizou para se fundamentar: o órgão autárquico deliberou "interromper o fornecimento de água à uni­dade hoteleira de que é proprietária a empresa A. [...] com fundamento na matéria de facto constante do pre­sente auto e ao abrigo do disposto no artigo 38º, nº 1, alíneas g) e h), primeira parte do R.S.A. Águas [...]".

O magistrado recorrido, no entanto, não distinguiu, no seu juízo desaplicativo, ao conhecer da questão nos seguin­tes termos que se transcrevem parcialmente:

"[...] Afirma-se, em primeiro lugar, na al. a) das conclusões da Recorrente, que «O Regulamento do Serviço de Abaste­cimento de Água ao Município de Albufeira não indica expressamente a lei que visa regulamentar ou que defina a competência subjectiva ou objectiva para a sua emis­são, pelo que as respectivas normas são formalmente inconstitucionais (...)».

A análise do «documento» junto a Fls. 84/120 (cfr. supra 2.1.E e F) com­prova isso mesmo. O referido «Regulamen­to» não contém qualquer referência à «lei autorizadora». Não podendo negar o «fac­to», a Autoridade Recorrida, considerando tratar-se de «regulamento autónomo», de­fende a desnecessidade de tal menção.

(a)- Na doutrina portuguesa, tal como na jurisprudência do Tribunal Cons­titucional, a resposta à questão vai em sentido diverso do sustentado pela Auto­ridade Recorrida (a resposta à questão vai em sentido diverso do sustentado pela Autoridade recorrida [ou seja, a Câmara, que defendia a tese de se tratar de um regulamento autónomo, decorrente do poder regulamentar próprio consagrado no artigo 242º da CR, supondo, como lei habilitan­te, o Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, maxime os seus artigos 2º, nº 1, alíneas c) e d), e 51º, nº 4, alínea a)].

Entre nós - como escrevem GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, apoiando-se no artº 115º nº 7 da CRP -, «os regulamen­tos são sempre actos legalmente deriva­dos, com necessária referência a uma lei ou diploma equiparado» (Cfr. "Constitui­ção da República Portuguesa Anotada», 3ª ediç., Coimbra, 1993, p.781).

Consagrando-se, no referido precei­to, o «princípio da primariedade ou da precedência da lei», aí se estabelece - segundo os Ilustres Constitucionalistas citados -" (a) a precedência da lei re­lativamente a toda a actividade regula­mentar; (b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exi­gência torna ilegítimos não só os regula­mentos carecidos de habilitação legal mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individua­lizam expressamente este fundamento". (cfr. ob. e ediç. cit.,pág. 514, n. XXV).

Pronunciando-se sobre o problema das chamadas «habilitações ou autoriza­ções legais implícitas», os referidos Autores não deixam de afirmar que «a aceitação da habilitação legal tácita não exime (...) a autoridade regulamentar do dever de citação expressa da base legal autorizante» (cfr. ob. e ediç. cit., p. 515, n. XXVI).

Dentre a mais recente jurisprudên­cia do TC, sobre o ponto, pode ver-se, no sentido do texto, o AC. nº 375/94, de 11.05.1994, in Pº nº 230/93 (caso Pires de Mendonça v. COJ), publicado na 2ª Série do «DR» nº 260, de 10.11.1994, a pág. 11380/2).

(b)- Problema diverso é o da conse­quência da falta da menção da «credencial legislativa habilitante» (ou da «base legal autorizante»).

«Parece evidente - anotam GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA - que essa de­ficiência se traduz na ausência de um elemento formal constitucionalmente ne­cessário, pelo que tais regulamentos pa­decem de inconstitucionalidade formal (...). Isto é assim, mesmo quando seja possível identificar a lei habilitante, pois a função de exigência da identifica­ção expressa consiste não apenas em dis­ciplinar o uso do poder regulamentar (...) mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo relevante à luz da principiologia do Es­tado de Direito democrático» (cfr. ob. e ediç. cit., p. 516, n. XXVIII).

Em sentido próximo, na jurisprudên­cia do TC, além do citado AC. de 11.05.1994, podem ver-se os nºs. 209/87e 75/88, referidos pelos dois Ilustres Mes­tres, e ainda os nºs. 63/88 e 268/88, aludidos na fundamentação do nº 375/94.

2.1.- Nos termos do nº 7 do artigo 115º da CR (redacção vinda da 1ª Revisão Constitucional):

"Os regulamentos devem indicar ex­pressamente as leis que visam regulamen­tar ou que definem a competência subjec­tiva e objectiva para a sua emissão".

Acolhe-se o princípio da primariedade ou da prece­dência da lei, utilizado pela Constituição para restringir um amplo grau de liberdade de conformação normativa da Administra­ção que, no dizer de Gomes Canotilho, se representa pouco com­patível com o Estado de direito democrático (Direito Constitu­cional, 5ª ed., Coimbra, 1991, pág. 924).

Afirma-se, assim, e do mesmo passo, o dever de ci­tação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos e a precedência da lei sobre toda a actividade regulamentar, a pon­to de a inobservância dessa exigência tornar ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal mas também os que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente esse fundamento (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, pág. 514).

Este tem sido, igualmente, o entendimento do Tribu­nal Constitucional que tem fulminado de inconstitucionalidade (formal) os regulamentos que não indiquem, expressamente, a lei que visam regulamentar ou que não definam a competência subjec­tiva e objectiva para a sua edição (cfr., v.g., o acórdão nº 196/94, publicado no Diário da República, II Série, de 19 de Maio de 1994).

Ora, o Regulamento de que ora se cuida não indica, implicitamente sequer, a lei ao abrigo da qual foi emitido.

No entanto, trata-se, inclusivamente, de um regula­mento externo.

2.2.- No seu estudo "Teoria dos Regulamentos", publicado na Revista de Direito e de Estudos Sociais, Afonso Rodrigues Queiró, distingue os regulamentos internos dos externos confor­me o círculo daqueles a quem se dirigem e que por eles são obrigados, esgotando-se a eficácia jurídica daqueles no âmbito da própria Administração, "dirigindo-se exclusivamente para o interior da organização administrativa, sem repercussão directa das relações entre esta e os particulares, enquanto os segundos albergam preceitos" que se dirigem não só ao órgão da Adminis­tração que os edita ou faz, ou a outros órgãos da Administra­ção, mas também a terceiras pessoas, a particulares ou adminis­trados" que se encontrem em face dela numa relação geral de po­der", particulares definidos por características genéricas, colocados numa relação de subordinação geral perante a entidade de que dimanam os regulamentos (cfr. Rev. cit., ano XXVII, pág. 5).

Segundo Diogo Freitas do Amaral, enquanto regula­mentos internos são os que produzem os seus efeitos jurídicos unicamente no interesse da esfera jurídica da pessoa colectiva pública cujos órgãos os elaboram, são regulamentos externos aqueles que produzem efeitos jurídicos em relação a outros su­jeitos de direito diferentes, isto é, em relação a outras pes­soas colectivas públicas ou em relação a particulares (cfr. Direito Administrativo, III, pág. 25).

Para Jorge Manuel Coutinho de Abreu, por sua vez, ao debruçar-se sobre os regulamentos de organização externas, estes, ao estruturarem as unidades organizatórias administrati­vas e ao disciplinarem o seu funcionamento, prescrevem sobre a competência externa dessas unidades e dispõem sobre direitos e deveres de terceiros, enquanto os regulamentos internos de or­ganização estruturam órgãos internos e serviços administrati­vos, regulam a sua actividade (sem eficácia exterior, pelo me­nos directa) ou funcionamento, e determinam as funções dos agentes" (cfr. Sobre os Regulamentos Administrativos e o Prin­cípio da Legalidade, Coimbra, 1987, pág. 99).

À luz dos critérios expostos, não parece haver dú­vidas tratar-se, no caso vertente, de um regulamento externo respeitante ao fornecimento de água ao concelho de Albufeira, dotado de um universo de destinatários genericamente e abstrac­tamente definido e dispondo sobre matéria com directa repercus­são na esfera jurídica de terceiros.

A jurisprudência deste Tribunal coadjuva, aliás, este entendimento, como se colhe da leitura, inter alia, dos acórdãos já citados nºs. 196/94 e 319/94, ou dos acórdãos nºs. 160/93 e 247/93, publicados no Diário da República, II Série, de 10 de Abril e 5 de Junho de 1993, respectivamente.

Sendo assim, há que concluir estarem as normas ob­jecto do presente recurso, na verdade, em desconformidade com o disposto no nº 7 do artigo 115º da CR e, daí, retirar as devi­das consequências.

III

Em face do exposto, nega-se provimento ao recurso e confirma-se a decisão recorrida quanto à matéria de constitu­cionalidade tal como ficou definida no objecto do mesmo.

Lisboa, 25 de Junho de 1996

Alberto Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Diniz

Maria da Assunção Esteves

Luís Nunes de Almeida