24/95 · Tribunal Constitucional

Acórdão 368/96

Processo nº 24/95 ACÓRDÃO Nº 368/96

1ª Secção

Rel. Cons. Tavares da Costa

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional

I

1.- A interpôs recurso conten­cioso de anulação para o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa do despacho, de 22-2-1993, do Presidente da Comis­são Instaladora da Administração Regional de Saúde da Guarda que lhe exigiu a reposição da quantia de 484.050$00, que rece­bera como beneficiária de uma bolsa de estudo, por não ter cum­prido a condição de concessão dessa bolsa de prestar serviço àquela Administração Regional por período de tempo correspon­dente ao da bolsa.

Para o efeito, fundamentou-se, além do mais, na inconstitucionalidade formal, por violação do disposto no arti­go 115º, nº 7, da Constituição da República (CR), do Regulamen­to de Concessão de Bolsas de Estudo para a Frequência do Curso de Enfermagem Geral, aprovado por despacho do Ministro da Saúde de 17 de Julho de 1985, publicado no Diário da República, II Série, nº 228, de 3 de Outubro seguinte, ao abrigo do qual ti­nha sido concedida a bolsa e se exigia a entrega da referida quantia.

O Tribunal, por sentença de 24 de Outubro de 1994, deu por verificado vício de violação de lei e concedeu provi­mento ao recurso anulando o acto recorrido.

Recusou o julgador aplicar as normas do citado Re­gulamento observáveis no caso concreto, ou seja, os artigos 2º, nº 2, e 10º, nº 4 e § único, com fundamento em violação do dis­posto no nº 7 do artigo 115º da CR, dado se tratar de normas dotadas de eficácia externa que, não obstante, não indicam ex­pressamente a lei que visam regulamentar, indicação a que se encontram sujeitos todos os regulamentos, quer os independen­tes, quer os subordinados.

2.- O respectivo magistrado do Ministério Público re­correu do assim decidido para o Tribunal Constitucional, nos termos do disposto nos artigos 70º, nº 1, alínea a), e 72º, nº 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro.

Recebido o recurso, tão-só alegou o Senhor Procurador-Geral Adjunto neste Tribunal.

Após delimitar o objecto do recurso à questão da inconstitucionalidade formal das já referidas normas do Regula­mento em causa, concluíu do seguinte modo:

"1º- As normas do artigo 2º, nº 2, e 10º, nº 4, e § único do Regulamento de Concessão de Bolsas de Estudo para a Fre­quência de Curso de Enfermagem Geral, aprovado por despacho de 17 de Julho de 1985 do Ministro da Saúde e publicado no Diário da República, II Série, nº 228, de 3 de Outubro de 1985, são formalmente inconstitucionais, por violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição, já que, sen­do normas regulamentares externas, o Re­gulamento não indica a lei ao abrigo do qual foi emitido.

2º-Deve, assim, confirmar-se a de­cisão recorrida, no que toca ao juízo de inconstitucionalidade de tais normas".

Correram-se os vistos legais, cumprindo, agora, decidir.

II

1.- A delimitação do objecto do recurso

1.1.- Ao recorrer, obrigatoriamente, para o Tribunal Constitucional a Delegada do Procurador da República em serviço no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa aludiu, generi­camente, à recusa de aplicação do Regulamento que vem sendo citado, com fundamento na inconstitucionalidade do mesmo consi­derando o disposto no nº 7 do artigo 115º da CR.

Nas suas alegações, e como já registamos, o magis­trado do Ministério Público junto deste Tribunal circunscreveu o objecto do recurso às normas dos artigos 2º, nº 2, e 10º, nº 4 e § único, do dito Regulamento por serem essas as aplicáveis ao caso vertente.

Esta é, na verdade, a correcta dimensionação do problema: no domínio da fiscalização concreta da constitucio­nalidade, nomeadamente quando se trate de fundamento constante da alínea a) ou da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, a apreciação da questão está condicionada, consoante os casos, a uma potencialidade de aplicação ou a uma efectiva aplicação da norma (ou normas) em causa.

Escreveu-se, a este propósito, no acórdão nº 319/94, publicado no Diário da República, II Série, de 3 de Agosto de 1994:

"[...] só quando a norma desaplica­da, com fundamento em inconstitucionali­dade (ou aplicada, não obstante a suspei­ta de inconstitucionalidade que sobre ela foi lançada), for relevante para a deci­são da causa, isto é, for aplicável ao julgamento do caso decidido pelo tribunal recorrido, é que se justifica a interven­ção do Tribunal Constitucional, em via de recurso.

Só nesse caso a decisão que este Tribunal vier a proferir sobre a questão de constitucionalidade é susceptível de se projectar utilmente sobre a decisão da questão de fundo, sendo certo que a jurisprudência constitucional tem afirma­do repetidamente que o recurso de consti­tucionalidade desempenha uma função ins­trumental, no sentido de só dever conhecer-se das questões de constitucio­nalidade quando a decisão a proferir pos­sa influir utilmente no julgamento da questão de mérito (cf., sobre este tema, por todos, os Acórdãos do Tribunal Cons­titucional nºs. 169/92 e 257/92, Diário da República, 2ª série, de 18 de Setembro de 1992 e 18 de Junho de 1993)."

Ora, como melhor veremos de seguida, só as normas dos artigos 2º, nº 2, e 10º, nº 4 e § único, do Regulamento foram efectivamente desaplicadas com fundamento em inconstitu­cionalidade, abrindo, como tal, a via do recurso de constitu­cionalidade.

1.2.- O Regulamento em referência tem, como objectivo principal, nos termos do seu artigo 1º, "contribuir para a fixação de enfermeiros na periferia, minorando, tanto quanto possível, as carências ali verificadas", não contendo menção alguma nos termos exigidos pelo artigo 115º, nº 7,da CR.

No seu artigo 2º, após, no nº 1 se definir o uni­verso de destinatários das bolsas de estudo previstas, dispõe-se no nº 2, ora em sindicância:

"Só podem candidatar-se a bolseiros os indivíduos que se comprometam, findo o curso de enfermagem geral, a fixar-se, por um período igual àquele em que bene­ficiaram da bolsa de estudo, nas zonas mais carenciadas, a indicar pelas admi­nistrações regionais de saúde".

Os artigos imediatos respeitam, respectivamente, ao limite máximo de bolsas a atribuir (artigo 3º), à competência das administrações regionais de saúde e às escolas de enferma­gem nesta matéria (artigo 4º), ao procedimento a que se devem sujeitar os candidatos a bolseiros (artigo 5º), aos critérios e condições a observar para a concessão das bolsas (artigos 6º e 9º), ao quantitativo mensal destas (artigo 7º) e à proibição de cumulação de outras bolsas ou regalias (artigo 8º).

O artigo 10º, por sua vez, enuncia os casos de ces­sação da atribuição das bolsas, em termos que não interessam ao caso sub judice, com excepção do seu nº 4 e do § único.

Diz-nos o nº 4 deste artigo 10º:

"Findo o curso, e durante o tempo de exercício vinculado ao compromisso assu­mido, não pode o bolseiro ser exonerado a seu pedido sem que haja exercido as fun­ções de enfermeiro durante o tempo cor­respondente ao da atribuição da bolsa de estudo".

E o § único:

"Em casos excepcionais, devidamente comprovados, o Ministério da Saúde, sob proposta da respectiva administração re­gional de saúde, poderá autorizar o bol­seiro a indemnizar pecuniariamente o Mi­nistério da Saúde, através da administra­ção regional de saúde, no valor da bolsa auferida, numa só prestação, em substi­tuição do tempo de exercício a que se comprometeu".

As normas transcritas, já identificadas na delimi­tação do objecto do recurso, são, na verdade, as que, na pers­pectiva da instrumentalidade do recurso, se projectariam util­mente na decisão da questão de fundo, se tivessem sido aplica­das.

Daí, o ter-se dimensionado por elas o objecto do recurso.

1.3.- Com efeito, em face da matéria de facto dada como provada outra não poderá ser a conclusão a formular.

Deu-se como provado, na verdade, que a ora recorri­da concorreu à concessão de uma bolsa de estudo ao abrigo do regulamento em causa, tendo declarado dele ter conhecimento, sendo-lhe concedida uma dessas bolsas, por deliberação de 30 de Dezembro de 1991.

Encontrando-se sob regime de aquisição de serviços, previsto naquele regulamento, no Centro de Saúde do Sabugal, a interessada comunicou ao Presidente da Comissão Instaladora da Administração Regional de Saúde da Guarda deixar de exercer funções no centro de saúde citado a partir de 15 de Julho de 1992.

Foi, então, despachado pelo destinatário da comunicação da interessada que deveria esta repor a quantia equivalente ao período de tempo não cumprido, o que veio a ser calculado no montante já indicado, cuja reposição se pretende.

Contestou a recorrida que tivesse tal dever, ape­lando para o disposto, em leitura conjugada, nos artigos 2º, nº 1, e 43º, nº 1, do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, que, em seu entender, obrigam a que a "colocação" prevista no artigo 4º, nº 1, alínea d), do Regulamento tenha de ser feita sob contrato administrativo de provimento, o que não ocorreu.

Por isso se entendeu, na decisão recorrida, serem aplicáveis, no caso concreto, não fora a inconstitucionalidade de que padece o diploma em que se integram, as citadas normas dos artigos 2º, nº 2, e 10º, nº 4 e § único.

2.- A fundamentação.

2.1.- Circunscrito o objecto do recurso de constituciona­lidade importa abordar a questão da classificação jurídica do Regulamento de Concessão de Bolsas de Estudo citado.

A este respeito, a sentença recorrida classificou inequivocamente o Regulamento em análise - considerando, no­meadamente, as normas sob sindicância, na medida em que se re­percutem, na sua eficácia, nas pessoas a quem se dirigem, no caso, os enfermeiros que tenham obtido a bolsa nelas prevista - como um regulamento com eficácia externa, sujeito, por con­seguinte, à norma do artigo 115º, nº 7, da CR, cuja observância levaria à necessidade de indicar expressamente a lei que visa regulamentar ou que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão.

Como o dito Regulamento não contém nenhuma destas menções, recusou-se a sua aplicação, por violar o disposto na­quele preceito constitucional.

E, para o efeito, cita-se o acórdão do Tribunal Constitucional nº 319/94, já citado, dele se transcrevendo a seguinte passagem, em abono da tese de sujeição do Regulamento à norma constitucional:

"Abrangidos pela regra bidireccional do nº 7 do artigo 115º da Constituição estão todos os regulamentos, nomeadamente que provenham do Governo [artigo 202º, alínea c) da CR], dos órgãos de Governo próprios das Regiões Autónomas [artigo 229º, nº 1, alínea d)] e dos órgãos pró­prios das Autarquias Locais (artigo 242º). Todos estes regulamentos estão ligados a uma lei, que necessariamente precede cada um deles, e que, por força do texto constitucional, tem de ser obri­gatoriamente citada no próprio regulamen­to."

2.2.- Está, assim, em causa, a qualificação do Regulamen­to quanto à sua eficácia, de modo a elencá-lo como regulamento interno ou externo, no pressuposto de que só a estes últimos se há-de observar a exigência constitucional.

Trata-se de matéria sujeita a desenvolvido trata­mento doutrinário e jurisprudencial.

No seu estudo "Teoria dos Regulamentos", publicado na Revista de Direito e de Estudos Sociais, Afonso Rodrigues Queiró, distingue os regulamentos internos dos externos confor­me o círculo daqueles a quem se dirigem e que por eles são obrigados, esgotando-se a eficácia jurídica daqueles no âmbito da própria Administração, "dirigindo-se exclusivamente para o interior da organização administrativa, sem repercussão directa das relações entre esta e os particulares, enquanto os segundos albergam preceitos" que se dirigem não só ao órgão da Adminis­tração que os edita ou faz, ou a outros órgãos da Administra­ção, mas também a terceiras pessoas, a particulares ou adminis­trados" que se encontrem em face dela numa relação geral de po­der", particulares definidos por características genéricas, colocados numa relação de subordinação geral perante a entidade de que dimanam os regulamentos (cfr. Rev. cit., ano XXVII, pág. 5).

Segundo Diogo Freitas do Amaral, enquanto regula­mentos internos são os que produzem os seus efeitos jurídicos unicamente no interesse da esfera jurídica da pessoa colectiva pública cujos órgãos os elaboram, são regulamentos externos aqueles que produzem efeitos jurídicos em relação a outros su­jeitos de direito diferentes, isto é, em relação a outras pes­soas colectivas públicas ou em relação a particulares (cfr. Direito Administrativo, III, pág. 25).

Para Jorge Manuel Coutinho de Abreu, por sua vez, ao debruçar-se sobre os regulamentos de organização externas, estes, ao estruturarem as unidades organizatórias administrati­vas e ao disciplinarem o seu funcionamento, prescrevem sobre a competência externa dessas unidades e dispõem sobre direitos e deveres de terceiros, enquanto os regulamentos internos de or­ganização estruturam órgãos internos e serviços administrati­vos, regulam a sua actividade (sem eficácia exterior, pelo me­nos directa) ou funcionamento, e determinam as funções dos agentes" (cfr. Sobre os Regulamentos Administrativos e o Prin­cípio da Legalidade, Coimbra, 1987, pág. 99).

Ora, não parece haver dúvidas, à luz dos critérios expostos, estar-se em face de um regulamento externo, de resto, como oportunamente se consignou, publicado no jornal oficial. A finalidade que a Administração se propõe alcançar por meio dele, a definição, genérica e abstracta, do universo dos seus destinatários e a projecção dos actos administrativos pratica­dos pelo órgão competente de pessoa colectiva pública, com di­recta repercussão na esfera jurídica de terceiros - a conces­são de bolsas, a exigência de assunção de uma certo compromisso - caracterizam o Regulamento como externo.

A jurisprudência do Tribunal Constitucional coadju­va, aliás, este entendimento, como se colhe da leitura, inter alia, dos acórdãos nºs. 160/93, 247/93 e 196/94, publicados no Diário da República, II Série, de 10 de Abril de 1993, 5 de Junho de 1993 e 19 de Maio de 1994, respectivamente, além do já citado acórdão nº 319/94.

3.- Nos termos do nº 7 do artigo 115º da CR (redacção vinda da 1ª Revisão Constitucional):

"Os regulamentos devem indicar ex­pressamente as leis que visam regulamen­tar ou que definem a competência subjec­tiva e objectiva para a sua emissão".

Acolhe-se o princípio da primariedade ou da prece­dência da lei, utilizado pela Constituição para restringir um amplo grau de liberdade de conformação normativa da Administra­ção que, no dizer de Gomes Canotilho, se representa pouco com­patível com o Estado de direito democrático (Direito Constitu­cional, 5ª ed., Coimbra, 1991, pág. 924).

Afirma-se, assim, e do mesmo passo, o dever de ci­tação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos e a

precedência da lei sobre toda a actividade regulamentar, a pon­to de a inobservância dessa dupla exigência tornar ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal mas tam­bém os que, embora com provável fundamento legal, não indivi­dualizam expressamente esse fundamento (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, pág. 514).

Este tem sido, igualmente, o entendimento do Tribu­nal Constitucional que tem fulminado de inconstitucionalidade (formal) os regulamentos que não indiquem, expressamente, a lei que visam regulamentar ou que não definam a competência subjec­tiva e objectiva para a sua edição (cfr., v.g., o citado acór­dão nº 196/94).

No concreto caso, não indica o Regulamento, impli­citamente sequer, a lei ao abrigo da qual foi emitido.

Logo, as normas que a decisão recorrida se recusou a aplicar padecem, na verdade, de inconstitucionalidade, por violação do disposto no nº 7 do artigo 115º da CR.

III

Em face do exposto, nega-se provimento ao recur­so, confirmando-se o decidido quanto à matéria de constitucionalidade.

Lisboa, 6 de Março de 1996

Ass) Alberto Tavares da Costa

Vitor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Dinis

Maria Fernanda Palma

Maria da Assunção Esteves

José Manuel Cardoso da Costa