TC_19960016 · Tribunal Constitucional

Acórdão 16/96

ACÓRDÃO Nº 16/96

Proc. nº 526/93

2ª Secção

Relator: Cons. Luís Nunes de Almeida

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - RELATÓRIO

1. A recorreu contenciosamente, para o Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, do des­pacho de 26 de Junho de 1992 do Vereador da Câmara Municipal de Castelo Branco que lhe ordenara o arranque de eucaliptos na faixa de 20 metros adjacente ao terreno vizinho de uma sua propriedade.

Invocou, então, o recorrente que o acto impugnado enfermava dos seguintes vícios: usurpação de poder, incompetência relativa, vício de for­ma e violação de lei.

2. Por sentença de 4 de Junho de 1993, o recurso foi julgado procedente quanto à alegada usurpação de poder.

Efec­tivamente, o tribunal considerou que o acto em causa, praticado por um órgão da administração, era nulo, por ter natureza jurisdicional, só podendo ser validamente praticado por um tribu­nal.

O Ministério Público pediu a aclaração da sentença, em ordem a saber se o tribunal considerava inconstitucionais os preceitos legais ao abrigo dos quais o acto teria sido praticado - os artigos 2º e 3º do Decreto-Lei nº 28.039, de 14 de Setembro de 1937, e os artigos 1º (e seus parágrafos 1º e 3º), 2º, 3º, 4º, 5º e 8º do Decreto nº 28.040, também de 14 de Setembro de 1937.

O tribunal esclareceu que não tinha «apreciado nem declarado» a inconstitucionalidade das referidas normas: apenas tinha apreciado e decidido a questão de usurpação de poder.

3. No entanto, o Ministério Público recorreu para o Tribunal Constitucional, pedindo a apreciação da inconstitucionalidade daquelas normas, por considerar que a decisão em apreço extraiu consequências correspondentes à recusa da respectiva aplicação, com fundamento na sua inconstitucionalidade.

Nas alegações aqui pro­duzidas, o Ministério Público restringiu o objecto do recurso à questão de inconstitucionalidade das normas dos artigos 2º, pri­meira parte, do Decreto-Lei nº 28.039, bem como dos artigos 1º (corpo e parágrafo 1º), 2º e 8º do Decre­to nº 28.040; tais normas afiguram-se-lhe inconstitucionais, por violação do princípio da reserva da função jurisdicional constan­te dos artigos 205º e 206º da Constituição da República Portugue­sa, quando interpretadas de modo a consentirem que um puro acto administrativo, praticado por um órgão autárquico, dirima um mero conflito privado de vizinhança entre proprietários de terrenos contíguos.

O recorrido não apresentou alegações.

Corridos os vistos, cumpre decidir.

II - FUNDAMENTOS

4. Conforme a delimitação feita nas suas alegações, pretende o recorrente que se aprecie a constituciona-lidade das normas dos artigos 2º, pri­meira parte, do Decreto-Lei

nº 28.039 e dos artigos 1º (corpo e parágrafo 1º), 2º e 8º do Decreto nº 28.040; aqueles artigos têm a seguinte redacção:

Decreto-Lei nº 28.039

Artigo 2º - As plantações ou sementeiras feitas em contravenção do disposto no artigo anterior e § único do artigo 5º do decreto nº 13.658, de 20 de Maio de 1937, poderão ser arrancadas a reque­ri­mento dos interessados, dirigido à câmara municipal, que mandará executar o arrancamento, salvo se a obrigação for impug­nada com fundamento em questões de posse e propriedade, devendo em tal caso, os requerentes ser remetidos aos tribunais ordinários, que se pronunciarão apenas sobre a matéria da impugnação.

§ único - [...]

Decreto nº 28.040

Artigo 1º - As plantações ou sementeiras feitas contra as disposições da Lei nº 1.951, de 9 de

Março de 1937, alterada pelo Decreto nº 28.039, de 14 de Setembro de 1937, podem ser arranca­das, a requerimento dos interessados, nos termos do referido de­creto e deste regulamento.

§ 1º - Consideram-se interessados legítimos para efeito do dis­posto neste artigo os proprietários e usufrutuários dos terrenos, nascentes, terras de regadio, muros e prédios urbanos.

[...]

Artigo 2º - Os interessados que pretenderem usar da faculdade que lhes é conferida no decreto nº 28.039 deverão apresentar o res­pectivo requerimento na secretaria da câmara municipal, indican­do o fundamento legal do pedido, a espécie e o número das árvores a que respeita, denominação, situação e limites da propriedade em que estiverem radicadas, nome e residência do seu proprietário ou possuidor.

§ único - [...]

[...]

Artigo 8º - Concluso o processo, o presidente da câmara fará no­ti­ficar o requerido para proceder ao arranque em prazo designado, segundo as decisões do júri, e, na falta de cumprimento, ordenará que sejam arrancadas por pessoal da câmara.

§ 1º - [...]

[...]

5. Terão estas normas sido implicitamente desaplicadas pelo tribunal recorrido, com fundamento em inconstitucionalidade, conforme refere o Ministério Público?

Como vimos, o tribunal a quo negou que tivesse procedido a tal desaplicação, esclarecendo que apenas se pronun­ciou sobre a questão da usurpação de poder. Ora, quanto a esta, havia ponderado o seguinte:

Tal ilegalidade traduz-se no "vício que consiste na prática por um órgão da Administração de um acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou judicial. Este vício reconduz-se, no essencial, à violação do princípio da separação

de poderes e é, no fundo, uma forma de icompetência agravada. Tem nomeadamente a vertente da usurpação do poder judicial, se a Administração pratica um acto pertencente às atribuições dos tri­bunais". (Freitas do Amaral).

No caso vertente, foi o recorrente notificado para proceder ao arranque de eucaliptos numa faixa de 20 metros até um terreno vizinho.

O dono desse terreno havia alegado prejuízos de­correntes desse facto, pois que o seu terreno é de cultivo e está semeado.

Ora entendemos que esta notificação traduz um poder próprio da função jurisdicioal que aos tribunais compete, nos termos do artigo 205º da Constituição. Ela visa solucionar um conflito entre os donos de dois prédios vizinhos por motivo de um deles ter feito uma plantação susceptível de prejudicar o inte­res­se próprio e individual do outro. Daí que este tenha diligenciado, tomado a iniciativa, queixando-se à Câmara M. de Castelo Branco, que decidiu favoravelmente a sua pretensão.

O tribunal a quo traçou em seguida a linha de demarcação entre função jurisdicional e função administrativa, e concluíu:

Tais considerações ajustam-se ao acto em causa, com as características supra apontadas, de modo que se conclui que esse acto se inclui na função jurisdicional do Estado, exercida pelos tribunais, e não na função administrativa dos en­tes públicos, pelo que ele está afectado do referido vício de usurpação de poder, que assim é procedente.

Embora o tribunal recorrido não mencione a norma ou normas ao abrigo das quais foi praticado o acto que jul­gou viciado de usurpação de poder, dúvida não há de que as teve de tomar em consideração. Como bem afirma o Ministério Público, nas suas alegações, «a declaração de nulidade do acto administrativo com fundamento em usurpação de poder», como «corolário ou reflexo do princípio da reserva do juiz», acaba por pressupor «como operação lógica preliminar, a recusa de aplicação, por violação do artigo 205º da Constituição da República Portuguesa, das normas que à Administração cometeram tarefa constitucionalmente

reservada aos órgãos jurisdicionais».

Houve, pois, desaplicação implícita das normas que serviram de fundamento ao acto impugnado, o que basta para abrir a via do recurso obrigatório de constitucionalidade. Essas normas são as que atribuem às câmaras municipais competência para mandar arran­car plantações feitas contra o disposto no artigo 1º do Decreto‑Lei nº 28.039: as contidas no artigo 2º, primeira parte, deste diploma, e nos artigos 1º (corpo e § 1º), 2º e 8º do Decreto nº 28.040, as quais constituem objecto deste recurso. Não tendo havido, no presente caso, intervenção do júri avindor previsto no artigo 3º deste decreto, não houve desaplicação da norma dele constante, pelo que não cabe apreciar a sua constitucionalidade.

6. A Lei nº 1951, de 9 de Março de 1937, veio atribuir aos interessados a faculdade de requererem o arrancamento de eucaliptos e acácias plantadas em contravenção com normas de ordenamento das culturas (designadamente, o Decreto nº 13.658, de 20 de Maio de 1927). A execução desta medida ficou confiada à Direcção-Geral dos Serviços Florestais.

Mais, tarde, porém, reconhecendo que esta Direcção-Geral não dispunha de condições para tal, o Governo al­

terou aquele regime, atribuindo às câmaras municipais a competência para ordenar o arrancamento, mas tendo o cuidado de fazer intervir previamente um júri avindor "composto por três homens bons da freguesia", ao qual caberia promover a conciliação dos interessados e fixar uma indemnização justa, nos casos em que a ela houvesse lugar: foi esse, em linhas gerais, o regime instituído pelo Decreto-Lei nº 28.039.

O Decreto nº 28.040 veio regulamentar a execução desse decreto-lei, incluindo normas sobre a legitimidade dos re­querentes e o processo conducente à decisão da câmara municipal sobre a matéria.

Para o tribunal recorrido, a notificação orde­nada pela entidade administrativa (e, acrescente-se, estabelecida nos normativos em causa) «traduz um poder próprio da função jurisdicional que aos tribunais compete, nos termos do artigo 205º da Constituição. Ela visa solucionar um conflito en­tre os donos de dois prédios vizinhos, por motivo de um deles ter feito uma plantação susceptível de prejudicar o interesse próprio e individual de outro. (...)».

Será assim?

7. No recente Acórdão nº 630/95 (ainda inédito), foi abordada a questão de inconstitucionalidade das normas em apreço, tendo-se afirmado:

Em conformidade com o disposto no artigo 205º, nº 2, da Constituição, "na administração da justiça incumbe aos tri­bunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmen­te protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade demo­crática e dirimir os conceitos de interesses públicos e privados".

Ensaia-se neste preceito uma definição da função juris­di­cional, que na doutrina é deveras controvertida. São três as áreas especialmente mencionadas: (a) a defesa dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos (o que aponta directamen­te para a justiça administrativa); (b) a repressão das in­fracções da legalidade de­mocrática (o que aponta especialmen­te para a justiça criminal; (c) a resolução dos conflitos de interesses públicos e privados (o que abrange principalmente a justiça cível).

Reveste-se de alta complexidade a delimitação da re­serva da competência judicial, constituindo a distinção entre admi­nistração e jurisdição uma das questões salientes das dispu­tas doutrinais e da jurisprudência. A linha de fronteira terá de aten­der não apenas à densificação doutrinal adquirida da função juris­dicional, aos casos constitucionais de reserva judicial - artigos 27º, nº 2, 28º, nº 1, 33º, nº 4, 34º, nº 2, 36º, nº 6, 46º, nº 2 e 116º, nº 7 - mas também ao apura­mento neste campo de um entendi­mento exigente do princípio do Estado de direito democrático (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., pp. 792 e 793).

No plano da jurisprudência administrativa (cfr. por to­dos o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13 de No­vembro de 1980, Acordãos Doutrinais, nº 231, pp. 286 e ss.), tem-se entendido que existe um acto jurisdicional quan­do a sua prática se destina a realizar o próprio interesse público da composição de conflitos de interesses, tendo como fim específico, portanto, a realização

do direito e da justi­ça; e existe um acto administrati­vo quando a composição de interesses em causa tem em vista a pros­secução de qualquer outro dos interesses públicos, que ao Estado incumbe reali­zar, representando aquela composição um simples meio ou ins­trumento para a sua satisfação, - sendo certo que a distin­ção entre as duas funções "reside no carácter de parcialidade ou imparcialidade que assume a actividade do órgão que procede à com­posição do conflito de interesses, aferida em função de uma situa­ção de indiferença ou desinteresse perante o confli­to, pelo que há acto administrativo se esse órgão, ou, melhor dizendo, se a pessoa a que o mesmo pertence é interessada ou ``parte'' no conflito, e há acto jurisdicional na hipótese contrária".

Também o Tribunal de Conflitos, tem distinguido a função jurisdicional da função administrativa, a partir de critérios ou indíces similares aos que se deixaram enunciados (cfr. Acórdão de 23 de Maio de 1974, Acórdãos Doutrinais, nº 154, pp. 278 e ss.).

Do mesmo modo, a jurisprudência do Tribunal Constitucio­nal tem vindo a adoptar um idêntico entendimento. "A separa­ção real entre a função jurisdicional e a função administra­tiva passa pelo campo dos interesses em jogo: enquanto a ju­risdição resolve lití­gios em que os interesses em confronto são apenas os das partes, a Administração, embora na presença de interesses alheios, realiza o interesse público. Na pri­meira hipótese a decisão situa-se num plano distinto do dos interesse em conflito. Na segunda hipótese verifica-se uma osmose entre o caso resolvido e o interesse públi­co" (cfr. por todos o acórdão nº 104/85, Diário da República, II série, de 2 de Agosto de 1985).

No campo doutrinal, esta "vexata questio" tem mereci­do da parte dos Autores nacionais e estrangeiros um tratamento exaustivo, bastando acompanhar aqui o pensamento de Afonso Queiró, Lições de Direito Administrativo, Coimbra, 1976, pp. 13 e ss., que terá sido quem, entre nós, mais longa e apro­fundadamente debateu esta questão.

E este Mestre, procurando alcançar o núcleo essencial que distingue as funções jurisdicional e administrativa, es­creveu assim:

«Ao cabo e ao resto, o quid specificum do acto juris­dicio­nal reside em que ele não apenas pressupõe mas é ne­cessaria­mente praticado para resolver uma ``questão de direito''. Se, ao tomar-se uma decisão, a partir de uma situação de facto traduzida numa ``questão de direito'' (na violação do direito objectivo ou na ofensa de um di­reito subjectivo), se actua, por força da lei, para se conseguir a produção de um resulta­do prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa ``questão de direito'', então não estaremos perante um acto jurisdicio­nal; estaremos, sim, perante um acto adminis­trativo.

Não é, pois, como muito bem o acentua DUGUIT, pelo lado dos efeitos que substancialmente se distinguem as duas espé­cies de actos jurídicos externos que no seu con­junto res­pectivamente constituem o exercício da função jurisdicional e da função administrativa. Pelo lado dos efeitos (declarati­vos, condenatórios, constitutivos ou

executivos), as duas funções equivalem-se ou identificam-se. A distinção entre elas é de ordem teleológico-objecti­va. Em cada caso, há que proceder à interpretação da lei, para se concluir qual é a finalidade objectiva que, com o exercício de determinada com­petência legal, necessariamen­te se realiza».

No quadro desta caracterização conceitual, atingiu-se uma definição teleológica da função jurisdicional que atende ao designío da intervenção dos órgãos do poder político do Estado, desígnio que é, na função jurisdicional e não já na função admi­nistrativa, estritamente jurídico, visando a realização do direi­to objectivo pela composição de interesses conflituantes e não o da sua aplicação ou concretização em função de outros interesses públicos, ainda que para o efeito usando como meio a dirimição de conflitos ou litígios jurídicos.

E, mais adiante, acrescenta-se:

É certo que a defesa dos espaços florestais e a protec­ção do ambiente se inscrevem no âmbito do

inte­resse público, desprendendo-se da historicidade dos diplomas em apreço e dos objectivos por eles perseguidos, o propósito de, ao lado dos interesses individuais e particulares dos cidadãos ali acautelados, se intentar também proteger, ao menos indirectamente, interesses da própria colectividade.

Mas, tem-se por seguro, no respectivo contexto normativo global que aqueles órgãos, enquanto tais, isto é, enquanto órgãos de composição de conflitos, não se assumem como órgãos administrativos no desempenho de uma pura actividade administrativa.

O exercício da competência de tais órgãos não se dirige, específica e directamente, à prossecução ou defesa de um interes­se da colectividade, visando, ao contrário, pois é essa a finali­dade objectiva da lei, resolver uma questão de direito através da composição de um conflito de interesses entre particulares.

Dirimem um conflito jurídico decorrente da "plantação, ou sementeria de eucaliptos, acácias da espécie denominada de albata,

vulgarmente conhecida por acácia mimosa, e de ailantos" efectuada "a menos de 20 metros de terrenos cultivados e a menos de 30 de nascentes, terras de cultura de regadio, muros e prédios urbanos", sendo que a sua intervenção carece do requerimento dos interessados, concretamente, "os proprietários e usufrutuários" daqueles terrenos, nascentes, terras de regadio, muros e prédios urbanos.

Actuando no sentido de decidir uma controvérsia jurídica e em defesa do directo interesse dos particulares donos dos pré­dios confinantes com as áreas de plantação ou sementeira vedadas por lei, o juri avindor e o presidente da câmara municipal assumem-se como órgãos jurisdicionais.

Ora, independentemente de se saber se as normas desapli­cadas ainda hoje vigoram na ordem jurídica - pode sustentar-se a sua revogação na decorrência da Lei nº 82/77, de 4 de Dezembro - tem-se por seguro ser constitucionalmente ilegítimo atribuir a um órgão administrativo, por intervenção directa ou indirecta, o exercício da função jurisdicional.

E assim sendo, sempre haveriam elas de ser tidas por in­constitucionais por violação dos artigos 113º, nº 2, 114º, nº 1 e 205º, nºs 1 e 2 da Constituição.

10. Não se vê motivo para não acompanhar esta jurisprudência, que antes se subscreve.

Na verdade, afigura-se claro que a competência atribuída à câmara municipal e ao seu presidente nos normativos em causa se enquadra materialmente na função jurisdicional.

Com efeito, não é o interesse público que se visa aí promover, mas sim a solução de um conflito de interesses entre proprietários de terrenos. O arrancamento das plantações previsto no artigo 2º do Decreto-Lei nº 28.039 é uma medida que tem por finalidade proteger o interesse do proprietário do terreno confinante, e tanto assim que a lei institui mesmo um mecanismo destinado fundamentalmente a tentar a conciliação dos interessa­dos e a fixar as indemnizações que forem devidas - o júri avindor a que se refere o artigo 3º do mesmo diploma.

Ora é sabido que a reserva de função judicial que o artigo 205º, nº 1, da Constituição estabelece em favor dos tri­bunais não permite que um órgão da Administração possa ter pode­

res decisórios em relações jurídico-privadas, mesmo que esse órgão deva decidir apenas em conformidade com a lei, não estando sujeito a quaisquer ordens e instruções para este efeito.

III - DECISÃO

11. Assim, e pelo exposto, decide-se:

a) Julgar inconstitucionais, por violação do princípio da reserva da função jurisdicional constante do arti­go 205º, nº 1, da Constituição (conjugado com os artigos 113º, nº 2, 114º, nº 1, e 205º, nº 2), a norma do artigo 2º, pri­meira parte, do Decreto-Lei nº 28.039, de 14 de Setembro de 1937, e, bem assim, as normas dos artigos 1º (e seu § 1º), 2º e 8º do Decre­to nº 28.040, de 14 de Setembro de 1937;

b) E, consequentemente, negar provimento ao re­curso.

Lisboa, 16 de Janeiro de 1996

Luis Nunes de Almeida

Guilherme da Fonseca

Messias Bento

José de Sousa e Brito

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

José Manuel Cardoso da costa