328/91 · Tribunal Constitucional

Acórdão 730/95

ACÓRDÃO Nº 730/95

Processo nº 328/91

Plenário

Relator: Conselheiro Guilherme da Fonseca

Acordam no Plenário do Tribunal Constitucional:

I

1. O Provedor de Justiça veio requerer a aprecia­ção e declaração de inconstitucionalidade mate­rial, com força obrigatória geral:

- dos artigos 3º, 4º, 5º, e 6º do Decreto-Lei nº 270/89, de 18 de Agosto, diploma que estabelece "medidas pre­ventivas e punitivas de violência associada ao desporto";

- do artigo 106º do Regulamento Disciplinar apro­vado na assembleia geral extraordinária da Federação Portuguesa de Futebol de 18 de Agosto de 1984, com alterações introduzidas na assembleia geral extraordinária de 4 de Agosto de 1990, preceito que responsabiliza os clubes "que não assegurem a ordem e a disciplina dentro da área dos recintos ou complexos desporti­vos, antes, durante e após a realização dos jogos" e "desde que se verifique qualquer distúrbio provocado por espectador ou espectadores seus adeptos ou simpatizantes";

- "para obviar à repristinação", dos artigos 3º, 4º, 5º, 6º e 7º do Decreto-Lei nº 61/85, de 12 de Março, diplo­ma que "estabelece normas de disciplina e ordenamento den­tro dos complexos, recintos e áreas de competição desportivos, com o objectivo de prevenir e reprimir a violência nesses lo­cais", bem como dos artigos 3º, 4º, 5º e 6º do Decreto-Lei nº 339/80, de 30 de Agosto, diploma que "estabelece um conjunto mínimo de medidas tendentes a conter, a curto prazo, a vio­lência em re­cintos desportivos" (os artigos 3º, 5º e 6º na redacção que lhes foi dada pela Lei nº 16/81, de 31 de Julho, ou seja, a lei que altera, por ratificação, o referido Decreto-Lei nº 339/80).

Concluiu assim o requerimento:

"104

Pelo que suficientemente, embora com carácter sumário, a carecer de suprimento, se aduz, deve ser declarada a inconstitucionalidade material dos artigos 3º a 6º do Decreto-Lei nº 270/89, de 18 de Agosto, e do art. 106º do Regulamento Disciplinar da Federação Portuguesa de Futebol.

(...).

Para obviar à repristinação deve, igualmente, ser declarada a inconstitucionalidade material dos artigos 3º a 7º do Decreto-Lei nº 61/85, de 12 de Março, e dos artigos 3º a 6º do Decreto-Lei nº 339/80, de 30 de Agosto, com a redacção que lhes foi dada pela Lei nº 16/81, de 31 de Julho.

Com efeito, todos eles transgridem o princípio da culpa e o princípio da presunção de inocên­cia do arguido, que valem, com relevo constitu­cional, em qualquer processo sancionatório ou repressivo.

Advém o 1º desses princípios dos artigos 1º, 12º, nº 2, 13º, nº 1, e 25º, nº 1, da Constituição, e o 2º do nº 2 do art. 32º do mesmo texto matricial.

São, em síntese, tais normas contraditórias com os essenciais postulados de um Estado de Direi­to democrático, baseado, além do mais, no res­peito e na garantia dos direitos e liberdades fundamentais (art. 2º da Constituição), 'con­globador e integrador de um amplo conjunto de regras e princípios constitucionais dispersos pelo texto constitucional' (Gomes Canotilho - Vital Moreira, CRP Anotada, 2ª ed., 1º vol., 1984, p. 74) - entre os quais os já apontados - MAS QUE TEM O SEU CERNE NA PROTECÇÃO DOS CIDA­DÃOS CONTRA A PREPOTÊNCIA E O ARBÍTRIO (idem)".

Da longa fundamentação do requerente (em que so­bressai o ataque à técnica legislativa do Decreto-Lei nº 270/89 - "um exemplo acabado de uma defeituosa modelação legislativa" - e a demonstração de que ele é "um simples aggionarmento dos Decretos-Leis nºs 61/85 e 339/80") podem respigar-se as seguin­tes passagens mais impressivas e que se transcrevem:

- "vê-se que nenhumas faltas são nele (nos nºs 1 e 2 do artigo 3º) configuradas, com conexão subjectiva com o clu­be faltoso, ou sejam com o mínimo de imputação", aludindo-se "a situações de violência praticadas por espectadores ('distúrbios de espectadores') que nem sequer carecem de ser minimamente conotados com o clube (sócios, adeptos, simpatizantes, naturais da localidade ou da região onde este se insere ou 'afinidade' semelhante)", sendo que "a própria noção de 'distúrbios de espectadores' é extrema­mente ambígua e anfibológica".

- "Compreender-se-á, num afã de boa vontade, o que possa ter sido pensado como um acto intimidatório (a que se re­fere o nº 3 do artigo 3º) em relação a componentes da equi­pa de arbitragem, ou mesmo a jogadores, e naquele 1º pla­no, a elementos das forças de segurança", mas "o que será um acto intimidatório em relação a outro ou outros espectadores?".

- "No Decreto-Lei nº 270/89, tudo se passa com meridiana trivialidade: bastará que um espectador 'assuste' um outro espectador, sem ter em vista qualquer finalidade para além do mero 'susto', inconsequente e porventura jocoso, para que o clube faltoso possa ter o seu recinto desportivo interditado".

- "É a interdição de um recinto desportivo uma caracteri­zada pena, de denso significado sancionatório, e até es­tigmatizante; deve, pois, acatamento ao princípio da lega­lidade, que denega a hipótese de normas sancionatórias em branco, de conteúdo vago e fluído".

- "O nº 5 do art. 3º do Decreto-Lei nº 270/89 ainda mais vem complexificar a estrutura interna do sistema, que de­veria ser clara e linear".

- "Assim sendo, e porque a aplicação da pena repressiva prevista no art. 3º do Decreto-Lei nº 270/89 é endossada à Federação Portuguesa de Futebol (e, obviamente, às demais federações ou associações desportivas), ter-se-á que esta (ou qualquer outra) pode aplicar ao mesmo clube duas san­ções de tipo análogo pela prática da mesma 'falta'", sendo que o "princípio 'ne bis in idem', directamente previsto na Constituição para a lei criminal (art. 29º, nº 5), va­le, de igual passo, incontroversamente, para o direito disciplinar, enquanto garante de um direito fundamental".

- "O clube é punido, nos termos do art. 3º do Decreto-Lei em apreço, MESMO QUE POSSUA VEDAÇÃO E TÚNEL DE ACESSO AOS BALNEÁRIOS COM AS CARACTERÍSTICAS REGULAMENTARES", ficando "sujeito a ser punido com graves sanções repressivas (as previstas nos nºs 1 e 2 do artigo 5º) MESMO QUE NADA TENHA A VER COM OS DISTÚRBIOS (singular ou pluralmente provoca­dos) QUE LHE SEJAM IMPUTÁVEIS, através de uma conexão in­tersubjectiva que o Decreto-Lei remete para o mais denso mistério e, por decorrência, para o mais deplorável ar­bítrio de avaliação".

- "Subjacente ao sistema da Convenção está, pois, o prin­cípio da culpa individual de pessoas identificadas - e o Decreto-Lei nº 270/89 afasta-se por isso (que é o que ago­ra releva), gritantemente, da Convenção (a Convenção Euro­peia de 1985) que diz tomar como pauta inspiradora", tudo passando "com base numa pre­sunção (rectius, numa ficção) cujo ajuizamento fica ao arbítrio de cada um, bom ou mau - mas eventualmente (o que é 'péssimo') mau".

- "A responsabilidade colectiva assenta na culpa afirmada e identificada, e conotável, do delegado ou representan­te", mas os espectadores "não representam nem são delega­dos do clube, nem, no decurso de uma competição desporti­va, exprimem, a sua vontade", sucedendo até que "no siste­ma do Decreto-Lei nº 270/89 nem sequer uma conexão espa­cial terá que interceder entre os espectadores que preva­riquem e o clube, mesmo numa aliás inaceitável responsabi­lidade objectiva, caracterizada por um específico risco do recinto desportivo afecto ao clube faltoso, já que os dis­túrbios podem ocorrer no recinto do clube visitado"

- "Ora o Regulamento Disciplinar, no seu art. 106º, é uma norma secundária face aos sucessivos diplomas que culminam no Decreto-Lei nº 270/89", e inconstitucionalizadas "as normas dos Decretos-Leis, e declarada, portanto, a sua nulidade, com efeito retroactivo, perderá aquele art. 106º o seu suporte legal; a sua fons vitae".

- "Entretanto, e de qualquer forma, o próprio art. 106º do Regulamento Disciplinar é, em si mesmo, inconstitucional, por assentar numa responsabilidade sem culpa e por actos de terceiros que não actuam em nome, ou em representação, ou por delegação do clube".

Com o requerimento foram juntos três documentos, além de fotocópias dos periódicos oficiais com os diplomas le­gais em causa: um requerimento do A. dirigido ao reque­rente, um parecer do Prof. Jorge de Figueiredo Dias e um exem­plar do Regulamento Disciplinar da Federação Portuguesa de Fu­tebol (Aprovado na Assembleia Geral Extraordinária de 18/08/84, com alterações introduzidas na Assembleia Geral Extraordinária de 04/08/90).

2. Responderam ao pedido:

- O Presidente da Assem­bleia da República, que se limitou a oferecer "o merecimento dos autos";

- O Primeiro-Ministro, que veio sustentar "a plena conformidade constitucional das normas questionadas" (as "nor­mas do Decreto-Lei nº 270/89 e diplomas seus antecessores") suportando-se na afirmação conclusiva da ideia essencial "de que está perante um direito disciplinar privativo e exclusivo da actividade desportiva, que como já foi apontado, contém imp­lícita uma exigência de imputação a título de culpa", mas não curando "de analisar se fica afectado o princípio da legalida­de", e abstendo-se "de comentar o fundamento da possível viola­ção do princípio ne bis in idem, pois este se encontra difuso no ordenamento jurídico e é aplicável a todos os proces­sos san­cio­natórios pelo espírito da Constituição";

- O Presidente da Mesa da Assembleia Geral da Fe­deração Portuguesa de Futebol, que veio pedir se julgue "proce­dente a questão prévia da inadmissibilidade do pedido do Prove­dor de Justiça e, consequentemente, não conheça do seu objecto na parte em que pede a declaração de inconstitucionalidade do artigo 106º do Regulamento Disciplinar da Federação Portuguesa de Futebol". "Se assim se não entender, pede então que seja julgada proce­dente a excepção dilatória de ilegitimidade do Provedor de Jus­tiça para pedir a declaração de inconstituciona­lidade desse artigo 106º, pelo facto de a Federação Portuguesa de Futebol não ser um poder público. Se ainda assim se não entender, pede que seja negado provimento ao recurso pelo facto de o artigo 106º não ser materialmente inconstitucional" - acrescenta ainda o respondente, a concluir a sua extensa e fun­damentada resposta, que se alonga por 219 itens, dos quais se passa a transcrever os que são os pilares da resposta:

"48.

Em conclusão: neste momento a ordem jurídica desportiva estadual continua a respeitar o po­der jurisgénico da Federação Portuguesa de Fu­tebol, pelo que o artigo 106º do Regulamento Disciplinar não é de considerar como norma pú­blica.

72. Em conclusão: em matéria de violência nos re­cintos desportivos, mormente por força do Decreto-Lei nº 270/89, de 18 de Agosto, não houve qualquer atribuição de poderes ou funções públicas à Federação Portuguesa de Futebol; não houve qualquer outorga de faculdades normativas para o exercício de um poder público devolvido ou delegado à Federação Portuguesa de Futebol; a Federação Portuguesa de Futebol manteve os seus poderes privados tradicionais, estabeleci­dos nos seus regulamentos e com utilização de procedimentos privativos nos mesmos previstos.

80. Por isso, mesmo que o artigo 106º do Regulamen­to Disciplinar da Federação Portuguesa de Fute­bol fosse materialmente de considerar como nor­ma pública, o facto de estar inserido num di­ploma que, GLOBALMENTE CONSIDERADO, tem nature­za manifestamente privada, faz com que o refe­rido artigo 106º seja de classificar juridicamente como NORMA PRIVADA.

99. Não sendo a Assembleia Geral da Federação Por­tuguesa de Futebol que aprovou o artigo 106º do Regulamento Disciplinar da Federação Portuguesa de Futebol manifestamente PODER PÚBLICO, as suas acções e omissões não podem ser objecto de queixa para o Provedor de Justiça.

100.

Daí que o Provedor de Justiça não tenha legiti­midade activa para requerer a declaração de inconstitucionalidade do artigo 106º do Regula­mento Disciplinar, pois tudo se deve passar como se a queixa, nessa parte, tivesse sido liminarmente arquivada.

126.

Em conclusão: o que o princípio da culpa, como corolário lógico da afirmação da dignidade da pessoa humana ou como pressuposto antropológico basilar das sanções aplicáveis num Estado de Direito, impede é que o legislador ordinário preveja a privação da liberdade dos HOMENS pela prática de actos ou omissões que aos mesmos não sejam censuráveis.

141.

Desde sempre em sede de ilícito administrativo - no qual se inserem as infracções disciplina­res - se aceitou que pudesse haver responsabi­lidade sem culpa - ou objectiva ou pelo risco - e responsabilidade por actos de outrem. Não pode ser de outro modo, sob pena de se verifi­car um amolecimento ósseo do sistema de repres­são e de se cair numa situação de impunidade total em certos casos;

163.

Desde modo, é indiferente que o artigo 106º do Regulamento Disciplinar puna os clubes e não os adeptos e simpatizantes que praticaram distúr­bios, pois estes, no espírito que presidiu ao preceito, fazem parte dos clubes em sentido amplo.

179.

Em conclusão: o artigo 106º do Regulamento Dis­ciplinar não prevê responsabilidade objectiva dos clubes nem responsabilidade por acto de outrem, mas se previsse tais tipos de responsa­bilidade isso não tinha nada de hirético em sede de ilícito disciplinar".

II

3. Não sendo a primeira vez que o Tribunal Consti­tu­cional é chamado a pronunciar-se sobre a questão da (in)cons­titu­cionalidade de normas relativas àquele Regulamento Disci­plinar, doravante só Regulamento, bem como aos Estatutos da mesma Federação Portuguesa de Futebol, doravante só F.P.F., certo que outras são as normas e outros os fundamentos ora in­vocados no pedido.

No entanto, certo é também que, como da primeira vez, se coloca uma questão prévia de natureza processual: a de saber se ao Tribunal cabe apreciar da (in)constitucionalidade do questionado artigo 106º do Regulamento, subordinado à epí­grafe "Dos distúrbios", por factos dos espectadores.

Por este pressuposto relativo à competência do Tribunal se vai naturalmente começar.

Com efeito, tal apreciação depende de se conside­rar se aquele preceito pode ser tido como uma das normas "pú­blicas", normas provindas de um "poder normativo público", pois que as normas de natureza privada não estão sujeitas ao contro­lo de constituciona­lidade.

E a questão surge, porque, dando mesmo por assente que a F.P.F. é uma pessoa colectiva de direito privado, ainda que de utilidade pública, isso não basta para daí se concluir, sem mais, que os preceitos por que se rege não são normas pú­blicas para efeito de poderem ser submetidas ao controlo de constitu­cionalidade (e a concessão do "estatuto de utilidade pública desportiva" consta do recente Despacho nº 56/95, da Presidência do Conselho de Ministros, publicado no Diário da República, II Série, nº 213, de 14 de Setembro de 1995, cujos reflexos na causa serão adiante abordados).

Na verdade, existem entidades privadas que, como agindo em nome do Estado, e com o objectivo de prosseguirem certos fins de interesse público, podem obter a atribuição, por ele, de poderes que incluam a emanação de disposições que re­vistam a qualidade de nor­mas, para aquele efeito.

Ora, se se considerar que o preceito aqui ques­tionado provém de um poder normativo público atribuído à F­.P.F, que esta age no exercício de prerrogativas de poder público, sobretudo porque se trata de matéria sancionatória, é ele pas­sível de ser sindicado constitucionalmente. Caso contrá­rio, não o será.

No Acórdão deste Tribunal Constitucional nº472/89, publicado no Diário da República, II Série, nº 219, de 22 de Setembro de 1989, refere-se a dado passo (pon­to nº 7): "A tal respeito, deve preliminarmente sublinhar-se que uma devolução de competência normativa pública a pessoas colecti­vas de direi­to privado só ocorrerá se existir um acto de poder público a operá-la directa e iniludivelmente. Semelhante devolução não pode simplesmente presumir-se, e na dúvida deverá concluir-se pela inexistência dela", para logo a seguir se perguntar se, no caso, "ocorre algum acto de poder público - v.g., de autorida­de, aprovação, homologação ou de atribuição legal - que deva tomar-se como expressão da devolução de um poder normativo pú­blico à Federação Portuguesa de Futebol, e tal que deva afirmar-se decorrerem os res­pectivos estatutos e regulamento disciplinar desse poder norma­tivo, e terem aí o seu último fun­damento de validade e de eficácia".

Portanto, constitui condição para que ocorra essa devolução de competência normativa a existência de um acto do poder público a operá-la directa e iniludivelmente e, natural­mente, que, para além de existir esse acto do poder público, de uma entidade com competência para o efeito, que a norma equi­valha "a uma regra ou padrão, orientadora e reguladora de con­dutas ou comportamentos, e não a actos de aplicação dessa regra ou padrão" (cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Consti­tuição da República Portuguesa Anotada, 2ª edição revista e actualizada, 2º volume, pág. 470).

Assim, teremos de ver se, neste concreto caso, do diploma em causa, se colhe essa condição, num domínio que se prende com o poder sancionatório da F.P.F. relativamente aos "Clubes que não assegurem a ordem e a disciplina dentro da área dos recintos ou complexos desportivos, antes, durante e após a realização dos jogos" (nº 1 do artigo 106º).

4. Faça-se aqui um parêntesis para registar, de novo, que todos os diplomas em questão estabelecem um conjunto de medidas tenden­tes a conter a violência associada ao desporto e para fazer refe­rência à evolução do tratamento de que tal matéria foi alvo, desde que pela primeira vez foi objecto de integração em Decreto-Lei.

Segue-se então a referência:

Até 1980, o Estado, por via do seu órgão que é o Governo, não tinha tido qualquer interferência nessa matéria da violência associada ao desporto, a qual apenas era contemplada no Regulamento da F.P.F., aprovado pelo seu Congresso em 2 de Julho de 1960 (ainda que de uma for­ma muito ru­dimentar).

Foi com o Decreto-Lei nº 339/80, de 30 de Agosto, que o Governo começou por concretizar, de forma sistemática, medi­das tendentes a esse fim de conter a violência no desporto ("Com o objectivo de permitir que as manifestações ou realiza­ções desportivas decorram em conformidade com a ética inerente à prática do desporto, estabelecem-se pelo presente diploma normas de ordenação social dentro dos complexos, recintos e áreas de competição" - estabelece o artigo 1º do diploma).

Diz-se no seu preâmbulo: "O diploma visa resolver os problemas mais preocupantes que nesta matéria a prática des­portiva enfrenta", para logo de seguida se acrescentar: "embora se reconheça que, face aos condicionalismos existentes, resul­tantes de uma de­sactualização do parque desportivo nacional, as medidas ora preco­nizadas não esgotam completamente o assunto", o que desde logo deixa antever um desenvolvimento dessas medi­das, a tomar em futu­ros diplomas.

No âmbito deste diploma, é à autoridade pública que compete, mediante a instauração de inquérito, aplicar a medida de interdição, mesmo que preventivamente, dos recintos desportivos onde se registem distúrbios (cfr. artigo 3º, nºs 1 e 3).

Esta autoridade apenas se aproveita dos regulamen­tos das associações desportivas e federações para aplicação de san­ções neles previstas, para além das medidas cominadas no diplo­ma legal (cfr. artigo 3º, nº 2 e artigo 6º, nº 1).

O Decreto-Lei nº 339/80 veio a sofrer, através de ratificação, alterações, por força da Lei nº 16/81, de 31 de Julho.

Todavia, as modificações introduzidas não repre­sen­tam quaisquer transformações de fundo em relação àquele pri­meiro decreto-lei.

Agora precisa-se que o inquérito é efectuado pela federação ou associação desportiva competente, através de pro­cesso disciplinar (artigo 3º, nº 3).

Para além do aproveitamento do processo discipli­nar daquelas entidades, há também o aproveitamento dos seus regulamentos para efeito de aplicação de sanções.

E, no seu artigo 12º-A estabelece-se que os regula­mentos disciplinares das federações ou associações das moda­li­dades desportivas abrangidas pelo diploma se devem adequar ao regime do decreto-lei.

Assim, independentemente de se poder falar ou não de um poder disciplinar, globalmente considerado, atribuído às fede­ra­ções ou associações, registe-se que o próprio Ministro da Qualidade de Vida podia apli­car, ainda que a título excepcio­nal, através de despacho, a sanção de interdição, bem como as sanções previstas nos artigos 5º e 6º (artigo 7º-A) e o diploma apenas exigia uma adequação às normas públicas e não uma adopção delas por parte dos regu­la­mentos.

Note-se ainda que, quando a alínea e) do artigo 10º estabelece que à Comissão Nacional de Fiscalização, entida­de criada pelo Decreto-Lei nº 339/80 e a funcionar junto da Direcção-Geral dos Desportos, cabe "dar parecer sobre o modo como as federações e associações estão a aplicar os dispositi­vos deste decreto-lei, podendo para o efeito colher informações consideradas necessárias", nada mais parece querer dizer do que isso mesmo: a emissão de um parecer que, como tal, não faz de­terminar, nos termos do decreto-lei, a imposição de qualquer conduta subsequente, no caso de aquelas entidades os não apli­carem ou os aplicarem de modo diverso.

Diga-se, entretanto, que estes diplomas são an­teriores ao Regulamento Disciplinar da F.P.F., ora em vigor, cuja aprovação, em Assembleia Geral Extraordinária, data de 18 de Agosto de 1984, mas a evolução legislativa ocorrida poste­riormente a esta data não pode deixar de ser relevante, como se vai ver.

Assim, em 1985, veio o Decreto-Lei nº 61/85, de 12 de Mar­ço, revogar expressamente aqueles diplomas porque, no dizer do legis­lador, "apesar dos resultados obtidos, julga-se, porém, necessário introduzir providências que permitam melhorar o esquema então cri­ado, bem como adequar as sanções aplicáveis ao regime das contra-ordenações resultante da legislação entre­tan­to publicada".

Em 1º lugar, uma das providências adoptadas foi o agrava­mento das sanções aplicadas.

Em 2º lugar, a par da aplicação da medida de in­terdição mediante instauração de processo disciplinar, a efec­tuar pela fe­deração ou associação desportiva competente, pode a Administração Pública, a título excepcional, sem proces­so, aplicá-la também, (como de resto o pode fazer em relação às sanções referidas nos artigos 4º e 5º, talqualmente já aconte­cia no regime anterior).

Continua, assim, a autoridade pública a aproveitar-se dos regulamentos das federações ou associações para a aplicação de sanções neles previstas, para além das me­didas cominadas no diploma legal.

Curiosamente, a Comissão Nacional de Fiscalização, que era integrada por elemento(s) das federações (cfr. artigo 9º, nº 4, do Decreto-Lei nº 339/80, na sua versão originária e na versão da Lei nº 16/81), desapareceu deste novo diploma, com­petin­do agora à Direcção-Geral dos Desportos as atribuições que àquela cabiam, havendo, assim, uma maior inter­ferência por parte dos poderes públicos.

Da análise que até aqui se efectuou, poderá inferir-se que, independentemente de saber se os diplomas em causa se traduzem ou não em actos le­gislativos de suporte para atribuição ou devolução de poderes à F.P.F. (todos eles se aplicam à modalidade do futebol), certo é que ela é chamada a exercer poderes disciplinares em vista dos fins de segu­rança que visa prosseguir neste domínio.

Mas, a análi­se seguinte do Decreto-Lei nº 270/89, de 18 de Agosto, merecendo um maior desenvolvimen­to, desde logo pela afirmação, efectuada no seu preâmbulo, de que são atribuí­das "amplas competências e res­ponsabilidades" às organizações desportivas, levará a uma óptica vincada dessas competências e responsabilidades, que importa destacar.

Este diploma, que revoga tacitamente o Decreto-Lei nº 61/85, apresenta profundas alterações em relação àquele.

"Não se trata, somente de rectificar alguns as­pectos merecedores de melhor atenção mas sim, de dotar o ordenamento jurídico de um novo con­junto de regras, ditadas por sensíveis diferen­ças ao nível dos princípios que vinham dirigin­do a re­gulamentação neste domínio" (cfr. José Manuel Meirim, in B.M.J., nº 389, pág. 37).

Subjacente à criação deste diploma, no dizer do seu preâmbulo, está a necessidade de tornar efectivas as medi­das pre­conizadas pela Convenção Europeia sobre a Violência e os Excessos dos Espectadores por Ocasião das Manifestações Despor­tivas e nomea­damente de Jogos de Futebol, de modo a que as "ma­nifestações de­corram em ambiente de dignidade e correcção ba­seada no respeito mútuo e num salutar espírito de competição" (é a Convenção nº 120, datada de 19 de Agosto de 1985, já rati­ficada e entrada em vigor no nosso Pais em 14 de Agosto de 1987, cujo artigo 3º, nº 1, prevê em especial "medidas, desti­nadas a prevenir e dominar a violência e os excessos dos espec­tadores", referindo-se o nº 4 a "legislação adequada que inclua sanções por desobediência ou outras medidas apropriadas, de forma a que as organizações desportivas, os clubes e, se for caso disso, os proprietários dos estádios e autoridades públi­cas, no âmbito das competências definidas pela legislação in­terna, tomem medidas concretas, dentro e fora dos estádios, para prevenir ou dominar a violência e os seus excessos").

Mas também subjacente às disposições agora intro­du­zidas está ainda, no dizer do preâmbulo, a experiência dos últimos anos e os trabalhos parcelares desenvolvidos em parale­lo com a preparação da Lei de Bases do Sistema Desportivo (a Lei nº 1/90, de 13 de Janeiro).

Efectivamente, esta lei, publicada pouco depois do Decreto-Lei nº 270/89, estabe­le­ce no nº 3 do seu artigo 5º que, "na prossecução da defesa da ética desportiva, é função do Es­tado adoptar as medidas tenden­tes a pre­venir e a punir as mani­festações antidesportivas, des­ignada­mente a violência (...)".

Considerando que o problema da violência não pode, porém, ser eficazmente resolvido apenas pela acção do Estado, vem o diploma de 1989 declaradamente afirmar que às organiza­ções des­porti­vas se atribuem amplas competências e responsabi­lidades (cfr. ainda o seu preâmbulo).

Até então, nenhum dos diplomas que precederam o Decreto-Lei nº 270/89 se havia arrogado (pelo menos neste tom de­clarativo) de atributivo de "am­plas competências" a essas entidades.

Vejamos então no que se traduz a atribuição dessas "amplas competências", no que toca às federações ou associa­ções.

Desde já se diga que a elas continua a caber a in­terdição, mesmo na sua modalidade preventiva, dos recintos ou com­plexos desportivos, onde se verifiquem distúrbios, mediante a ins­tauração de processo disciplinar, a efectuar pela federa­ção ou associação compe­tente (cfr. artigos 3º e 4º, nº 1 e 2). Só que não existe agora qualquer interferência da Administração Pública, ainda que a títu­lo excepcional, na aplicação dessa medida, nem na aplicação das restantes medidas a que o Ministro da Qualidade de Vida poderia recorrer quando se tornassem ne­cessárias aos fins de segurança e disciplina visados pelos res­pectivos diplomas.

E, assim, o nº 4 do seu artigo 3º expressa­mente es­tabelece que: "Compete às federações, nos termos dos res­pec­tivos regulamentos, graduar, por número de jogos, a sanção de interdi­ção, em função da gravidade dos incidentes e da sua fre­quência".

Por seu turno, atribui-se a faculdade à federação ou associação competente de poder aplicar "as sanções previstas nos regulamentos da respectiva modalidade" (nº 5 do artigo 3º).

Também à federação ou associação da modalidade cabe ter em conta as deliberações, verificações e conclusões da Comis­são Nacional de Coordenação e Fiscalização para os efeitos tidos por convenientes ou os que decorram da lei ou regulamento (nº 2 do artigo 10º) e onde hão-de caber as que disserem res­peito aos pare­ceres sobre o cumprimento pelas próprias federa­ções e associações do disposto no diploma (alí­nea i) do nº 1 do artigo 10º).

Agora o diploma não se basta com a emissão do pa­re­cer da respectiva Comissão (como acontecia ao tempo da Lei nº 16/81 e do Decreto-Lei nº 61/85). Vai um pouco mais longe e impõe que aquelas entidades adoptem consequentemente as condu­tas adequadas, o que revela, nalguma medida, uma certa manifes­tação de controlo ... mas por parte delas (e em parte sobre elas mesmas) e não do Estado.

Mas, medidas importantes, atribuídas às federa­ções, são as previstas, a nível preventivo, bem como a classi­ficação dos jogos como de "risco" ou "de alto risco" (artigo 12º, nº 1).

Também a elas cabe uma punição, a estabelecer nos seus regulamentos, quando se verifique o incumprimento daquelas medidas (nº 2).

Em linhas gerais, estas são as "amplas competên­cias e responsabilidades" atribuídas às organizações desporti­vas.

Tem de se reconhecer a evolução operada, designa­da­mente no que toca às medidas preventivas que foram previstas, ha­vendo, ainda, de notar que se admite a possibilidade de serem aplicadas pelas organizações desportivas as sanções previstas nos seus regulamentos, se atri­bui competên­cias às federações para gra­duar, por número de jogos, a sanção de interdição, nos termos dos respectivos regulamentos e mesmo no que respeita à falta de cum­primento das medidas pre­ventivas, ela, a falta, há-de ser punida com as sanções a estabelecer nos seus regulamen­tos.

Em suma, existe vincadamente um aproveitamento dos regulamentos para o prosseguimento das ta­refas disciplinares que cabem às federações ou associações.

É que, como resulta do preâmbulo do diploma, o problema da violência no desporto "não pode ser eficazmente resol­vido apenas pela acção do Estado", significando isto que o Estado não se demite de intervir, a par das federações ou as­sociações.

E, considerando que, aquando da entra­da em vigor do Decreto-Lei nº 270/89 (e do próprio Decreto-Lei nº 61/85), já existia o artigo 106º do Regulamento, e considerando ainda que deverá exis­tir uma corresponsabilização das autoridades públicas e das auto­ridades privadas na luta contra a violência e os excessos dos es­pectadores, uma conjugação de esforços e não uma subordina­ção des­tas àquelas, realçada na transcrita passagem do preâmbulo, compreende-se e admite-se que o diploma em causa tenha estabelecido uma tal "corresponsa­bilização".

E, se é certo que o referido preceito do Regula­mento, nunca alterado (cfr. artigo 139º, nº 2) e ainda plena­mente vi­gen­te, data de 1984, já depois da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 339/80 e da Lei nº 16/81, independentemente de saber se já estes diplomas lhe podiam servir de suporte para fundamentar o poder disciplinar da F.P.F., a verdade é que, com essa nova realidade normativa de 1989 poder-se-ia mesmo vislum­brar um cer­to tipo de outorga de faculdades normativas públicas à F.P.F. para o exercício de um poder público devolvido, e não apenas um simples aproveit­amento dos proce­dimentos e das sanções dos seus regulamentos.

5. Seja como for, decisivo é que a recente le­gislação referente ao regime jurídico das federações despor­tivas re­gis­ta uma significativa intervenção do Estado nas ques­tões des­por­tivas.

Muito sucintamente indicam-se alguns aspectos des­sa intervenção.

Na sequência da Lei de Bases do Sistema Desportivo (a citada Lei nº 1/90), e dando cumprimento (embora fora do prazo estabelecido) ao disposto no seu artigo 41º, nº 1, alí­neas d) e e), o Governo publicou o Decreto-Lei nº 144/93, de 26 de Abril, que estabelece o regime jurídico das federações des­portivas e as condições de atribuição do estatuto de utili­dade pública desportiva.

Este diploma opera, sem margem para dúvida, uma certa "publicização" da actividade desportiva.

Com efeito, não só atribui às federações poderes públicos no âmbito da regulamentação e disciplina (cfr. artigo 8º), como a competência disciplinar lhes é atribuída de uma for­ma globalmente considerada (cfr. artigo 21º e seguintes). Quer dizer: o Estado assume e tutela o prosseguimento daquela acti­vidade mediante um reconhecimento como "pública" da mesma, de­volvendo às federações tais poderes.

Por outro lado, a Lei de Bases revela que se teve em vista submeter, no que toca às federações, a concessão de estatuto de pessoa colectiva de utilidade pública desportiva à verificação de certos requisitos (cfr. artigos 21º, 2º e 22º, nº 2, impondo aquele artigo 21º, 1º, que as federações se pro­ponham, entre outros, prosseguir os objectivos gerais definidos nas alíneas a), b) e c)), estatuto de que já beneficia a F.P.F., como ficou atrás dito, sendo cer­to que, por todo o di­ploma perpassa, a outros níveis e em dife­rentes matérias, uma maior intervenção do poder público na vi­da, decisões e orgânica das federações.

É certo que não parece ter resultado desta inter­venção uma alteração da natureza jurídica das federações.

Na verdade, e antes de mais, é o próprio Decreto-Lei nº 144/93 que, no seu preâmbulo, a elas se refere como as­sociações de direito privado, sem fins lucrativos e dotadas de utilidade pública.

Depois, se a atribuição do estatuto de utilidade pública desportiva passa pelo respeito do regime jurídico con­sagrado naquele Decreto-Lei, no plano dos princípios de organi­zação e funcionamento, não se pode afirmar que haja uma criação es­tadual das federações, no sentido de deverem existir (cfr. o re­ferido Acórdão nº 472/89).

Finalmente, a forte tutela pública e a prossecução de interesses gerais (cfr. artigo 21º, nº 1), só por si, não chegam para as caracterizar como pessoas colectivas públicas (cfr. ainda o mesmo acórdão).

Mas, se isto é assim, não se pode deixar de ver naquela intervenção, um maior empenhamento, por parte do poder público, nas questões do desporto.

Ora, desta breve análise de ambos os diplomas, parece decorrer que um preceito como o artigo 106º - e sobretu­do um outro Regulamento da F.P.F., que venha agora a ser elabo­rado, consequentemente em data posterior à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 144/93 -, se poderá conside­rar como traduzindo o exercício de um poder "público", tivesse ou não essa origem face à legislação anterior.

Há agora, deve dizer-se, um novo figurino da F.P.F., com a outorga do estatuto de utilidade pública despor­tiva, por via do citado Despacho nº 56/95, e mesmo com a apro­vação dos novos estatutos da F.P.F. - indispensável para a ob­tenção daquele estatuto - por efeito das assembleias gerais extraordinárias de 28 de Janeiro, 9 de Fevereiro, 20 de Maio e 9 de Junho de 1995 (cfr. Diário da República, III Série, nº 80, de 4 de Abril de 1995, e nº 153, de 5 de Julho de 1995).

Com efeito, a F.P.F. adequou o modelo ao regime jurídico das federações desportivas estabelecido pelo Decreto-Lei nº 144/93, na sequência da Lei de Bases do Sistema Despor­tivo (Lei nº 1/90), sendo os novos estatutos adequados aos di­tames das normas de organização interna das federações previs­tas no Capítulo IV do Decreto-Lei (artigos 20º e seguintes), nomeadamente no que toca à estrutura orgânica da F.P.F. e à organização do sector profissional do futebol com a previsão de um organismo autónomo (e os regulamentos de disciplina e de competições deste organismo foram ratificados na assembleia geral extraordinária da F.P.F., de 25 de Julho de 1995).

E, por essa via, reuniu a F.P.F. as condições le­gais para obter o tal estatuto previsto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 144/93, o que aconteceu com o Despacho nº 56/95.

Tudo isto significa que, à luz daquele diploma legal, e do citado despacho, a F.P.F., ainda que deva considerar-se associação de di­reito privado sem fins lucrati­vos, passou a reger-se pelo regi­me consagrado no diploma e, só subsidiariamente, pelo regime jurídico daquele tipo de associa­ções (artigo 3º), decorrendo, nomeadamente, dos artigos 7º, 8º, 21º e 22º que:

- lhe foi atribuída, "em exclusivo, a competência para o exercício, dentro do respectivo âmbito, de poderes de natureza pública" (cfr. o preâmbulo do Decreto-Lei nº 144/93);

- têm "natureza pública os poderes das federações exercidos no âmbito da regulamentação e disciplina das competi­ções desportivas";

- o poder disciplinar, no âmbito desportivo, "exerce-se sobre os clubes, dirigentes, praticantes, treinado­res, técnicos, árbitros, juízes e, em geral, sobre todos os agentes desportivos", cabendo-lhe elaborar regulamentos que, entre outros, contemplem as matérias da disciplina e de medidas de defesa da ética desportiva, "designadamente nos domínios da prevenção e da punição da violência associada ao desporto", com respeito pelas regras legalmente consagradas para a definição do regime disciplinar.

Daqui decorre que os estatutos da F.P.F. reflectem nalguns aspectos a existência de um poder normativo público, o que se projecta no Regulamento, havendo como que uma novação do titulo habili­tante da norma questionada do seu artigo 106º e só desta inte­ressa aqui curar.

Há, pois, e independentemente da linha do discurso do acórdão nº 472/89, um acto de poder público a operar directa e iniludivel­mente uma devolução de competência normativa públi­ca à F.P.F., traduzindo os estatutos o exercício desse poder normativo, tendo aí "o seu último fundamento de validade e de eficácia" e operando-se uma novação do titulo habilitante do Regulamento ainda em vigor e no que toca à norma em causa (o próprio acór­dão fazia já "uma advertência final", aqui muito a propósito:

"Não se ignora que, no quadro de determinados diplomas legais - dos diplomas, v.g., sobre a violência nos recintos desportivos ou sobre dopping:(...) -, são as federações desportivas cha­madas a exercer poderes disciplinares que o Estado especialmente lhes comete, em vista dos correspondentes e específicos fins de segurança ou saúde pública; de tal modo que aí - mas só aí, nesses específicos e limitados domínios - se poderá falar de uma 'devolução de poderes públicos' às federações. Por outro lado, para o exercício de tais de tais poderes devem ou po­dem as federações servir-se dos seus próprios regulamentos de disciplina").

Com o que terá de se atender à natureza pública da norma do artigo 106º do Regulamento, sendo, assim, competente este Tribunal Constitucional para dela conhecer, em sede de juízo de constitucionalidade.

6. Importa ainda tomar posição acerca da "questão prévia da inadmissibilidade do pedido do Provedor de Justiça", suscitada na resposta do Presidente da Mesa da Assembleia Geral da F.P.F., e que se traduz, nas suas próprias palavras, em não ter o Provedor de Justiça "legitimidade activa para requerer a declaração de inconstitucionalidade do artigo 106º do Regula­mento Disciplinar", na base de que aquela Assembleia Geral não é "manifestamente PODER PÚBLICO", pelo que "as suas acções e omissões não podem ser objecto de queixa para o Provedor de Justiça"

Mas não tem sentido tal questão, carecendo o Pre­sidente respondente de razão.

Com efeito, no plano da fiscalização abstracta sucessiva da constitucionalidade, como é o presente caso, a legitimidade do Provedor de Justiça para requerer a este Tribu­nal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, tem assento no nº 2, d), do artigo 281º, da Constituição. E, afere-se pelo pedido, cujo objecto tem de ser uma norma jurídica ("quaisquer normas", como é a expressão usada naquele artigo 281º).

Ora, nos presentes autos, o objecto do pedido, no que aqui importa, está preenchido por uma norma jurídica, o artigo 106º do Regulamento, porque provinda de um poder norma­tivo, e, consequentemente, o Provedor de Justiça tem legitimi­dade para fazer tal pedido. Saber se esse poder é um poder pú­blico ou privado, como também questiona o Presidente respon­dente, é outra questão e ela foi já apreciada e decidida no ponto 5, a respeito da competência deste Tribunal Constitucio­nal.

Com o que improcede a arguição da questão prévia da ilegitimidade do Provedor de Justiça.

III

7. Assim, a norma do artigo 106º do Regulamento da F.P.F., sendo configurada como uma norma de direito público, está subme­tida ao controlo da constitucionalidade, o mesmo ten­do necessariamente de se dizer das normas do Decreto-Lei nº 270/89, emanadas do poder normativo do Estado, que contém re­gras orientadoras e regulado­ras de condu­tas ("Com o objectivo de prevenir e contro­lar as manifestações de violência associada ao desporto, estabelecem-se pelo presente diploma normas de disci­plina e ordenamento dentro dos complexos, recintos despor­tivos e áreas de competi­ção" - diz o seu artigo 1º).

Daí que o Tribunal Constitucional tenha de se de­bru­çar sobre o pedido de declaração de inconstitucionalidade apresentado pelo Provedor de Justiça, relativamente àquele di­ploma, no que toca aos seus preceitos ora questionados, e tam­bém quanto à norma do artigo 106º do Regulamento.

E, para já, importa fazer a delimitação do objecto do pedido:

Como resulta do simples enunciado do pedido, só há que conhecer da inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei nº 61/85 se vier a declarar-se a inconstitucionalidade das nor­mas do Decreto-Lei nº 270/89, e só há que conhecer da inconsti­tucionalidade das normas do Decreto-Lei nº 339/80 se as normas do Decreto-Lei nº 61/85 vierem também a ser declaradas incons­titucionais: é que, tendo o Decreto-Lei nº 270/89 revo­gado o Decreto-Lei nº 61/85 e este revogado o Decreto-Lei nº 339/80 (cfr. o nº 2 do artigo 7º do Código Civil), o nº 1 do artigo 282º da Constituição prescreve que "a declaração de inconstitu­cionalidade [...] com força obrigatória geral [...] determina a repristinação das normas que ela [ a norma declara­da inconsti­tucional], eventualmente haja revogado" e o Provedor de Justiça pretende justamente "obviar à repristinação".

Por consequência, só as normas do Decreto-Lei nº 270/89 questionadas pelo Provedor de Justiça - os artigos 3º, 4º, 5º e 6º - vão prima facie merecer a nossa atenção e análi­se, sabendo-se depois se fica ou não prejudicado o pedido que se destina a "obviar à repristinação", e passando-se, final­mente, à apreciação da norma do artigo 106º do Regulamento.

Dispõem os citados artigos:

"Artigo 3º

1 - A interdição dos recintos desportivos con­siste na proibição temporária de o clube desportivo a que sejam imputadas as faltas referi­das no número seguinte realizar no recinto des­portivo que lhe estiver afecto jogos oficiais na modalidade, escalão etário e categoria iguais àquele em que as faltas tenham ocorrido.

2 - A medida de interdição é aplicável:

a) Quando se verifiquem nos recintos ou complexos desportivos distúrbios de espectadores que provoquem lesões nes­tes, nos dirigentes, médicos, treina­dores, secretários, técnicos, auxilia­res técnicos e empregados, componentes da equipa de arbitragem, jogadores ou elementos das forças de segurança com funções de manutenção da ordem bem como os que causarem danos patrimo­niais;

b) Quando os actos referidos na alí­nea anterior criem dificuldades ao início ou prosseguimento do jogo que levem o árbitro, justificadamente, a não dar início ao mesmo, a interrompê-lo ou a dá-lo por findo.

3 - A medida de interdição é igualmente aplicá­vel em caso de tentativa de agressão ou de ac­tos intimidatórios organizados contra as enti­dades e elementos referidos na alínea a) do número anterior.

4 - Compete às federações, nos termos dos res­pectivos regulamentos, graduar, por número de jogos, a sanção de interdição, em função da gravidade dos incidentes e da sua frequência.

5 - Para além da medida referida no número an­terior, a federação ou associação desportiva competente poderá aplicar as sanções previstas nos regulamentos da respectiva modalidade.

6 - O clube desportivo a que for aplicada a medida de interdição ficará obrigado, a suas expensas, a vedar a área de competição e a construir um túnel de acesso aos balneários no seu recinto desportivo, sem o que não se pode­rão ali realizar jogos da mesma modalidade, escalão etário e categoria daquele que determi­nou a interdição.

7 - A aplicação de medida de interdição do re­cinto desportivo com fundamento na verificação de distúrbios implica ainda a imposição, ao clube responsável, da obrigação de suportar a totalidade das despesas de policiamento do jogo em que se verificaram, podendo esta obriga­ção ser estendida, em casos de especial gravi­dade, a outros jogos da mesma modalidade, esca­lão etário e categoria, a realizar pelo mesmo clu­be.

Artigo 4º

1 - A medida de interdição só pode ser aplicada mediante a instauração de processo disciplinar a efectuar pela federação ou associação despor­tiva competente.

2 - Instaurado o processo disciplinar referido no número anterior, e desde que o relatório da força policial, da equipa de arbitragem ou da entidade investida no mesmo poder forneça indí­cios seguros do cometimento da infracção, serão os recintos desportivos interditos preventiva­mente, sendo esta medida sempre levada em conta na sanção que for aplicada ao clube desportivo.

Artigo 5º

1 - Ao clube desportivo que, possuindo vedação e túnel de acesso aos balneários com as carac­terísticas definidas no regulamento referido no artigo 8º, sofra a medida de interdição, pode­rá ser aplicada, pela respectiva federação ou as­sociação, uma sanção pecuniária de carácter disciplinar, cujo montante variará entre 20 000$ e 1 000 000$, conforme as circunstâncias, a qual reverterá em partes iguais para um fundo da federação ou associação para obras e acções de fomento da ética desportiva e para reforço das verbas afectas ao Ministério da Administra­ção Interna destinadas a fazer face aos encar­gos com o policiamento dos espectáculos despor­tivos e à formação especializada dos elementos das forças de segurança na prevenção e controlo das manifestações de violência associada ao desporto.

2 - A aplicação da medida de interdição ao clu­be desportivo que possua vedação e túnel de acesso aos balneários sem as características definidas no regulamento a que se refere o ar­tigo 8º obriga-o a proceder às adaptações ne­cessárias ao cumprimento desse regulamento, cujo custo será suportado pelo clube desportivo sancionado, sem prejuízo da sanção pecuniária prevista no número anterior, na proporção nele mencionada.

Artigo 6º

1 - Em caso de reincidência, ao clube responsá­vel é aplicável, para além das sanções disci­plinares previstas nos regulamentos da respec­tiva federação ou associação, a sanção pecuniá­ria de carácter disciplinar referida no artigo 5º, nº 1, no montante mínimo de 500 000$, a qual reverterá para as entidades referidas no nº 1 do artigo anterior na proporção e com as finalidades nele mencionadas.

2 - Existe reincidência quando na mesma época o clube desportivo seja considerado responsável por factos idênticos àqueles que determinaram a aplicação da sanção prevista no artigo 3º do presente diploma, após decisão definitiva sobre a mesma.

E dispõe o citado artigo 106 do Regulamento:

"106º

(Dos distúrbios)

1- Os clubes que não assegurem a ordem e a dis­ciplina dentro da área dos recintos ou comple­xos desportivos, antes, durante e após a reali­zação dos jogos, da natureza dos previstos no Art. 42º e desde que se verifique qualquer dis­túrbio provocado por espectador ou espectadores seus adeptos ou simpatizantes, serão sempre por estes responsáveis e punidos nos termos seguin­tes:

a) Sempre que se verifique perturbação da ordem ou disciplina, designadamente arremesso de objectos, agressões, ameaças ou tentativas, incitamentos grave contra espectadores, agentes da autoridade em serviço, dirigentes, médicos, treinadores, secretários, técnicos, auxiliares técnicos, empre­gados, componentes da equipa de arbi­tragem, jogadores ou ainda amotinação, sua ameaça ou tentativa, invasão de campo, sua ameaça ou tentativa, seja ou não com o propósito de protestar ou molestar os referidos intervenientes, os Clubes serão punidos com a multa de 10 000$00 (dez mil escudos) a 25 000$00 (vinte e cinco mil escudos).

b) Se qualquer dos factos enunciados na alínea anterior causar interrupção não definitiva no jogo ou originar dificuldades especiais ao seu início, reinício ou prosseguimento, os Clubes são punidos com a pena de interdição de um a dois jogos do seu campo ou como tal considerado e com multa de 25 000$00 (vinte e cinco mil escudos) a 100 000$00 (cem mil escudos).

Igual pena será aplicada aos Clubes em caso de grave tentativa de agressão ou graves actos intimidatórios organiza­dos contra as entidades e elementos referidos na alínea a), bem como quan­do forem causados graves danos patri­moniais;

c) Se o distúrbio der causa a que as pessoas referidas na alínea a) sejam molestadas, mas não levar à inter­rupção do jogo nem originar dificulda­des especiais ao seu início, reinício ou prosseguimento, os Clubes serão punidos com a pena de interdição do seu campo ou considerado como tal, por um a seis jogos e multa de 30 000$00 (trinta mil escudos) a 120 000$00 (cento e vinte mil escudos);

d) Se o distúrbio der causa a que as pessoas referidas na alínea a) sejam molestadas e levar o árbitro a inter­romper o jogo e originar dificuldades especiais ao seu início, reinício ou prosseguimento, os Clubes serão puni­dos com interdição do seu campo ou considerado como tal por dois a oito jogos e a multa de 50 000$00 (cinquen­ta mil escudos) e 150 000$00 (cento e cinquenta mil escudos);

e) Se o distúrbio der ou não causa a que as pessoas referidas na alínea a) sejam molestadas, e levarem o árbitro justificadamente a não dar início ou reinício ao jogo ou dá-lo por findo antes do tempo regulamentar, os Clubes serão punidos com a interdição do seu campo ou considerado como tal por três a doze jogos e multa de 70 000$00 (se­tenta mil escudos) a 200 000$00 (du­zentos mil escudos);

2- Quando, dos factos previstos nas alíneas d) e e) do nº 1, resultarem graves consequências para as pessoas referidas na alínea a) do mesmo número ou sempre que o campo de jogos seja in­vadido colectivamente em atitude de protesto ou com a intenção de agredir, por espectadores, simpatizantes ou adeptos de um ou ambos os Clu­bes, este ou estes serão ainda punidos com a medida de segurança de vedação do campo de jo­gos.

3- Quando o árbitro não dê início ao jogo ou lhe ponha termo antes do tempo regulamentar, será instaurado processo disciplinar contra os autores dos distúrbios.

4- Se, em face de tal, se provar que os distúr­bios foram praticados por associados ou adeptos de um Clube, a este será aplicada a pena de derrota; e se provar que aqueles foram pratica­dos por associados ou adeptos de ambos os Clu­bes, a estes será aplicada a referida pena de derrota, sem a consequente atribuição de pontos a qualquer deles.

5. Se se vier a provar que não foi justificada a decisão do árbitro de não dar início ao jogo ou de lhe pôr termo antes do tempo regulamen­tar, aplicar-se-ão as sanções previstas nas alíneas a) e d) do número 1, deste Artigo, con­forme os casos, e mandar-se-á complementar o tempo de jogo que faltar para a sua conclusão, respeitando-se o resultado que se verificava no momento da sua interrupção.

6. Se se provar, com segurança, por quem esses distúrbios foram provocados, deverá repetir-se o jogo nos termos do número anterior.

7.-1 Por complexo desportivo entende-se o con­junto de terrenos, construções e instalações destinado à prática desportiva de uma ou mais modalidades, pertencente ou explorado por uma só entidade, compreendendo os espaços reserva­dos ao público e ao parqueamento de viaturas, bem como arruamentos e dependências anexas ne­cessários ao bom funcionamento do conjunto.

-2 Consideram-se limites exteriores do complexo desportivo as vias públicas onde vão dar os seus acessos.

-3 Por recinto desportivo entende-se o espaço criado exclusivamente para a prática do despor­to, com carácter fixo e com estruturas de cons­trução que lhe garantem essa afectação e funci­onalidade, dotado de lugares permanentes e re­servados a assistentes, sob controlo de entra­da.

-4 Por área de competição entende-se a superfí­cie onde se desenrola a competição, incluindo as zonas de protecção definidas de acordo com os regulamentos internacionais da respectiva modalidade.

8. Em qualquer circunstância, independentemente do disposto no número 7, o Clube será sempre responsável pelos distúrbios provocados, por ocasião dos jogos, pelos seus sócios ou simpa­tizantes, quando devidamente comprovados."

8. Estamos no domínio do ilícito disciplinar ou disciplinar despor­tivo. E, por isso, são de aplicar aqui, "em tudo quanto não esteja expressamente regulado", "os princípios que garantem e defendem o indivíduo contra todo o poder puniti­vo": "assim, a culpa [...] deve, ao menos em princípio, ser pressuposto da punição" (Eduardo Correia, Direito Criminal, com a cola­boração de Figueiredo Dias, I, reimpressão, 1971, § 2º, nº 9).

E o que se diz é que as normas em causa, isto é, os artigos 3º a 6º do Decreto-Lei nº 270/89, ao permitirem a punição dos clubes desportivos com a sanção (disciplinar) de interdição dos recintos desportivos e uma sanção pecuniária de carácter disciplinar, por faltas praticadas por espectadores - as descritas nos nº 1. 2 e 3 do artigo 3º -, e na medida em que, na linguagem do requerente, tais disposições contemplam um inequívoco regime de respon­sabilidade objectiva, deverão considerar-se materialmente inconstitucionais (de penas disci­plinares fala Michel Zen-Ruffinen, in ZStr R/ RPS - Revue Pé­nale Suisse, Fasc. 3, 1991, págs 344).

Por aqui vai começar então a análise da questão da inconstitucionalidade.

Interessa, porém, como nota preâmbular, fazer uma breve incursão, fundamentalmente de raiz sociológica, no fenó­meno da violência associada ao desporto, com destaque para a violência no futebol, de que são trágicos exemplos, de todos conhecidos, entre muitos outros, o Estádio de Heysel, na Bél­gica, e o Estádio de Hillsborough, Sheffield, na Inglaterra, matéria que nestes últimos anos tem sido versada por alguns especialistas (por exemplo, a temática do futebol na Grã-Bre­tanha tem sido objecto de investigação na Universidade de Lei­scester, com financiamentos do órgão governamental The Football Trust); em vários países, publicam-se revistas periódicas de direito desportivo, como, por exemplo, em Espanha, com o patro­cínio do Conselho Superior de Despor­tos, a "Civitas - Revista española de Derecho Deportivo", em Itália a "Rivista di Diritto Sportivo").

Assim, e passando pela análise da subcultura do holiganismo e da violência que lhe está ligada (na Bélgica chamam-se "sides" os grupos de jovens que constituem o núcleo duro das claques desportivas, fenómeno estudado na época de 1989/1990 pelo psicólogo Manuel Comeron, in Revue de Droit Pe­nal et de Criminologie, Setembro/Outubro de 1992, págs. 829 e segs.), pode ler-se, a titulo meramente exemplificativo, o que escreve­ram, a tal propósito:

- Bill Buford, que testemunha a violência do holi­ga­nismo em locais tão diversificados como, entre outros, Man­chester, Turim, Cambridge, Dusseldorf e Sardenha, relatando-a, no livro "Entre os Vândalos", ASA, 1994 (com o subtítulo: "O Futebol e a Violência"), de forma impressionante e im­pressiva, em tom de novela (prefaciando a edição portuguesa, escreve Al­fredo Farinha: "O leitor conhece-os (os vândalos). Menos bem do que os adeptos de outros países europeus, atra­vés dos quais o autor deste livro, surpreenden­temente atractivo e bem escrito, andou, durante oito anos, a recolher notas sobre as deambula­ções, os factos, os rituais, os segredos, os costumes, os des­mandos e até os rostos e as almas - a prática e a filosofia, em suma - dos novos bárbaros da Europa. Conhece-os menos bem, por­que o fenómeno, em Portugal, 'país de bran­dos costumes', ou é já o último dos círculos que a pedrada no lago pôs a cirandar sobre a palma das águas, ou não atingiu ainda o auge do ímpeto com que tem vindo a manifestar-se nou­tras paragens. Mas o lei­tor, repita-se, conhece-os. São os adeptos do futebol. Melhor: são os acompanhantes fanáticos dos clubes de futebol").

- Norbert Elias, no livro "A Busca da Excitação", DIFEL, 1992, obra colectiva em colaboração com Eric Dunning, Patrick Munphy e Jonh Williams, reflectindo sobre a violência dos espectadores de futebol nestes termos:

"Talvez seja interessante reflectir sobre o facto de as desordens internas terem desapare­cido completamente nos países mais desenvolvi­dos e organizados, enquanto os distúrbios do futebol persistem. Algumas das injustiças que se encontravam na origem do primeiro tipo de violência, tais como o perigo de fome, podem ter desaparecido em grande medida destas socie­dades de abundância. Outras injustiças, não menos prementes, encontram agora a sua expres­são nos distúrbios. A falta de pão, que foi mais ou menos remediada, é agora seguida pela ausência de sentido. A partir das áreas cinzen­tas de marginais que se formam à volta da maior parte das grandes cidades mais desenvolvidas, as pessoas, em especial os jovens, olham atra­vés das janelas para o mundo estabelecido. Po­dem ver que é possível uma vida com mais senti­do e mais realizada do que a sua própria vida.

Seja qual for o seu sentido intrínseco, isso possui um significado para eles e sabem, ou talvez apenas possam sentir, que estão privados disso para toda a vida. E embora por vezes a­creditem que lhes foi feita uma grande injus­tiça, nem sempre é claro saber por quem foi cometida. Por esse motivo, a vingança é, com frequência, o seu grito de guerra. Um dia a gota de água transborda e eles procuram vingar-se sobre alguém" (pág. 93).

- Eric Dunning, no mesmo livro, citando "quatro aspectos no holiganismo do futebol actual", a seguir sinteti­zados:

"1) O facto de os grupos rivais envolvidos pa­recerem estar, por vezes, tanto ou mais interessados em opor-se uns aos outros como em as­sistir ao futebol. As suas próprias explicações sugerem que obtêm prazer positivo no confronto e que a capacidade de luta constitui a princi­pal fonte quer de prestígio individual quer do grupo.

2) O facto de os grupos rivais serem recruta­dos, principalmente, no mesmo nível de estrati­ficação social, isto é, a partir dos chamados sectores 'rudes', das classes trabalhadoras (...).

3) O facto de o confronto entre tais grupos tomar a forma de uma vendetta no sentido em que, independentemente de qualquer acção que possam desencadear por sua iniciativa, indiví­duos e grupos atacam apenas porque os outros ostentam a insígnia de membro de um grupo ri­val. Os conflitos que se desenvolvem, a longo prazo, entre grupos rivais de fans hooligans, e que perduram apesar da mudança de posição de elementos que ocorre dentro de semelhantes gru­pos, aponta na mesma direcção, isto é, consti­tuem uma referência bastante acentuada de iden­tificação de hooligans particulares em relação aos grupos a que pertencem.

4) O notável grau de conformidade e de unifor­midade na acção que é exibido nas canções e coros dos hooligans do futebol. Um tema corren­te destas canções e coros é o engrandecimento da imagem masculina de se pertencer ao grupo, associado à difamação e à emasculação daqueles que não pertencem ao grupo(...)"(págs.351/352).

- Alberto Altamirano, no livro "Violência, Delito y Deporte", DEPALMA, Buenos Aires, 1987, traça em tons fortes um qua­dro da realidade futebolística e diz:

"Creio que todos aqueles que se decidem a pre­senciar um encontro, sabem a nível consciente ou inconsciente que se acercam de uma zona de con­frontação e esperam sair airosos dela".

- P. Murphy, J. Williams e E. Dunning, no livro "O Futebol no Banco dos Réus", CELTA EDITORA, 1994, com um retrato exaustivo da realidade britânica e do fenómeno do holiganismo, fazendo um juízo prospectivo nestes termos:

"Não restam dúvidas de que - tanto a nível na­cional como europeu - é necessária uma acção decisiva que abarque os múltiplos aspectos da actual crise vivida pelo futebol. Em particu­lar, é preciso actuar em relação às práticas de jogo violento e fraudulento. No entanto, muito mais urgente é a tomada de medidas em relação à violência dos espectadores, bem como relativa­mente ao padrão dos relatos da comunicação so­cial, os quais, com excessiva frequência, geram pontos de vista distorcidos sobre os aspectos subjacentes a essa violência. Se não se tomarem medidas efectivas nestas duas esferas, o fute­bol, sem dúvida a mais civilizada e, quando devidamente organizado e jogado de acordo com as regras, a potencialmente mais civilizadora das invenções sociais, ficará irremediavelmente desfavorecido na competição com o seu rival norte-americano, o qual é intrinsecamente mais violento mas também mais apoiado pelo capital e pelos meios de comunicação social" (pág. 22).

Ora, parece evidente que tudo isto - tudo o que vinha acontecendo e toda esta preocupação destes últimos 20/30 anos em analisar, estudar, dissecar nos seus vários aspectos o desporto, nomeadamente o futebol e o lado trágico que a ele se tem ligado nos locais mais dispersos do Mundo - não podia dei­xar de ter influência nos Estados, sobretudo no plano legife­rante, prosseguindo, como devem prosseguir, fins públicos rela­cionados com a segurança dos cidadãos e com os objectivos cul­turais que devem presidir à prática desportiva.

Influência que, por exemplo, entre nós, levou o legislador constitucional, na revisão de 1989, a atribuir ao Estado a incumbência de "prevenir a violência no desporto" (ar­tigo 79º, nº 2, da Constituição), consagrando, assim, constitu­cionalmente, uma linha do legislador ordinário que, como já se viu, desde 1980 se vinha ocupando dessa matéria, embora com um acento tónico na fase repressiva do fenómeno da violência (e isto independentemente de normas regulamentares, ainda que in­ci­pientes, das associações desportivas e federações, como era o caso do Regulamento da F.P.F.).

Influência também que, a nível europeu, levou o Conselho da Europa e o Parlamento Europeu, na década de 1980, a tomarem posições e a adoptarem medidas, com vista a prevenir e a diminuir a violência e os distúrbios dos espectadores por ocasião de manifestações desportivas, sendo de destacar a Con­venção Europeia atrás referida (pode ver-se a Convenção e de­mais instrumentos, como resoluções, directivas, recomendações, tanto do Conselho, como do Parlamento, em "A Violência Associa­da ao Desporto", de José Manuel Meirim, Ministério da Educação, 1994; e é curioso registar os seguintes considerandos daquela Convenção: "Considerando que tanto as autoridades públicas como as organizações desportivas independentes têm responsabilida­des, distintas mas complementares, na luta contra a violência e os excessos dos espectadores; tendo em conta o facto de as or­ganizações desportivas terem também responsabilidades matéria de segurança e em geral deverem assegurar o bom andamento das manifestações que organizam; considerando por outro lado que estas autoridades e estas organizações devem, para esse efeito, conjugar os seus esforços a todos os níveis; Considerando que a violência é um fenómeno social actual de vasta envergadura cujas origens são essencialmente exteriores ao desporto e que o desporto é frequentemente palco de explosões de violência").

É, pois, primacialmente, um objectivo final de prevenção que perpassa nas medidas repressivas adoptadas pelo legislador português, por via das normas ora questionadas, ci­ente como tem de estar de que o desporto é, neste século XX, um fenómeno social, um fenómeno de massas, atraindo progressiva­mente mais espectadores e preenchendo cada vez mais o espaço dos meios de comunicação social, sendo que, por um lado, escas­seiam ou não têm resultados as campanhas de informação destina­das a promover o "fair play" no desporto, e, por outro lado, as autoridades des­portivas revelam-se incapazes de tomar medidas drásticas, desde logo por não possuírem recursos para o fazer (cfr. o relatório do Parlamento Europeu sobre o vandalismo e a vio­lência no despor­to, citado por José Manuel Meirim, loc. cit., págs. 109 e se­guintes).

9. Retomando agora o ponto em que se anunciou co­meçar a análise do mérito do pedido do requerente pela pers­pectiva da "responsabilidade objectiva" que, no seu discurso, decorre dos artigos 3º a 6º do Decreto-Lei nº 270/89, ora ques­tionados, há que obter a resposta à questão de saber em que medida um clube desportivo pode ser punido disciplinarmente por factos praticados por agentes que sejam seus só­cios ou simpatizantes. Por outras palavras: em que medida é conforme à Constituição um sistema, como é o daquele Decreto-Lei, que permite, além do mais, a punição dos clubes desportivos com a sanção (discipli­nar) de interdição dos recintos desportivos e uma sanção pe­cuniária de carácter disciplinar, por faltas praticadas por espectadores, as descritas nos nºs 2 e 3 do artigo 3º.

Preceitua agora, e importa destacar, o artigo 5º, da Lei nº 1/90, de 13 de Janeiro:

"1 - A prática desportiva é desenvolvida na observância dos princípios da ética desportiva e com respeito pela integridade moral e física dos intervenientes.

2 - À observância dos princípios da ética des­portiva estão igualmente vinculados o público e todos os que, pelo exercício de funções di­rectivas ou técnicas, integram o processo des­portivo.

3 - Na prossecução da defesa da ética desporti­va, é função do Estado adoptar as medidas ten­dentes a prevenir e a punir as manifestações antidesportivas, designadamente a violência, a corrupção, a dopagem e qualquer forma de dis­criminação social".

Ora, sendo isto assim, convém reter que as san­ções referidas nos artigos 3º a 6º do Decreto-Lei nº 270/89 são aplicadas aos clubes desportivos, por condutas ilícitas e cul­posas das respectivas claques desportivas (assim chamadas e que são os sócios, adeptos ou simpatizantes, como tal reconhecidos) - condutas que se imputam aos clubes, em virtude de sobre eles impenderem deveres de formação e de vigilância que a lei lhes impõe e que eles não cumpriram de forma capaz.

Deveres que consubstanciam verdadeiros e novos deveres in vigilando e informando, decorrendo nomeadamente de condutas (v.g. declarações) dos dirigentes do clube, a quem cabe velar, mesmo no plano pedagógico, pelo "fair play" desportivo dos sócios ou simpatizantes do clube (podendo falar-se aqui de uma certa intenção comunitária), sendo aceitável que a estes diri­gentes possam substituir-se como centros éticos-sociais de im­pu­tação jurídica, as suas obras ou realizações colectivas (cfr. o citado Acórdão nº 302/95).

Aos clubes desportivos, com efeito, cabe o dever de cola­borar com a Administração na manutenção da segurança nos recin­tos desportivos, de prevenir a violência no desporto, to­mando as medidas adequadas, como forma de garantir a realização do direito cultural consagrado no artigo 79º da Constituição.

Prevê hoje, a tal propósito, a alínea g) do artigo 21º do Decreto-Lei nº 144/93, de 26 de Abril:

"Para além de outras que se mostrem necessá­rias, as federações desportivas dotadas de uti­lidade desportiva devem elaborar regulamentos que contemplem as seguintes matérias:

(...)

g) Medidas de defesa da ética despor­tiva, designadamente nos domínios da prevenção e da punição da violência associada ao desporto, da dopagem e da corrupção no fenómeno desportivo.

(...)

Estamos, assim, em condições de responder afirma­tivamente à questão da punição dos clubes desportivos, como foi posta a título introdutório, pois, pode encontrar-se um funda­mento de censura por culpa, na imputação dos factos aos clubes.

Não é, pois, em suma, uma ideia de responsabilida­de objec­tiva que vinga in casu, mas de responsabilidade por violação de deveres. Afastada desde logo aquela responsabili­dade objectiva pelo facto de o artigo 3º exigir, para a aplica­ção da sanção da interdição dos recintos desporti­vos, que as faltas praticadas pelos espec­tadores nos recintos desporti­vos possam ser imputadas aos clu­bes. E no mesmo sentido milita a referência que nesse mesmo preceito (nº 7) e no artigo 6º (nº 1. 1 e 2) é feita ao clube responsável (pelos distúr­bios). Por fim, o processo disciplinar que se manda instaurar (ar­tigo 4º) servirá precisamente para averiguar todos os elementos da in­fracção, sendo que, por esta via, a prova de primeira aparência pode vir a ser destruida pelo clube responsável (por exemplo, através da prova de que o espectador em causa não é sócio, sim­patizante ou adepto do clube).

Com o que não pode dar-se como verificada a tese sustentada pelo requerente da violação do princípio da culpa (cfr. neste sentido José Manuel Meirim, na Revista Portuguesa de Ciência Criminal, Ano 2, Fasc. 1, págs. 85 e seguintes, afirmando: "Não vemos, pois, como, e concluindo mesmo levando às últimas consequências a exigência de culpa neste domínio, se pode ter como inconstitucional a aplicação da sanção agora em causa").

10. O Provedor de Justiça invoca também a viola­ção do princípio da legalidade, que denega a hipótese de normas sancionatórias em branco, pelo facto de o nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 270/89 permitir impor sanções a um clube despor­tivo sem que se verificasse qualquer relação de imputação das faltas cometidas (as referidas no nº 2) ao clube a punir e por­que nesse nº 2 alude-se a "situações de violência" com "conteú­do vago e fluido".

Mas, não é o facto de elas poderem ser impostas pelas entidades federativas competentes que estas o possam fa­zer de forma total­mente desvinculada, na óptica do citado prin­cípio da legalidade.

Também aqui, para além de previamente se ter de determinar o ilícito e a sanção correspondente, torna-se neces­sá­rio, além disso, que se definam os seus elementos típicos.

Ora, o Provedor de Justiça considera que não exis­te rigor na definição desses elementos, tal como consta do re­fe­rido nº 2.

No entanto, a doutrina em geral aceita que a tipi­cidade não exclui uma certa maleabilidade dos tipos no direito sancionatório de carácter disciplinar.

Assim, afirma Eduardo Correia: "não exclui que os respectivos tipos possam ter maior maleabilidade do que aqueles que descrevem infracções criminais, e, assim, que a cada passo contenham normas em branco, remetendo para critérios fixados pela própria Administração com vista à realização das suas fi­nalidades salutistas" (in BFDC, V. XLIX, 1973, pág. 274).

E é ainda este Autor que afirma não haver no di­rei­to disciplinar (que visa manter a ordem dentro dos serviços, o mesmo podendo dizer-se do direito de mera ordenação social, em relação à comu­nidade em geral) tipicização integral (no mes­mo sentido cfr. ainda o acór­dão nº 39/88, do Tribunal Constitu­cional, in Diário da República, I série, nº 52, de 3 de Março de 1988, proferido, embora, a propósito de situações do direito penal secundário, maxime do direito penal económico).

Também no acórdão deste Tribunal Constitucional nº 666/94, in Diário da República, II Série, nº 47, de 24 de Feve­reiro de 1995, depois de citada e transcrita jurisprudência da Comissão Constitucional, "no sentido de que a exigência da ti­picidade (feita na Constituição quanto ao ilícito penal) não valia no domínio contraordenacional", escreve-se:

" A regra da tipicidade das infracções, corolá­rio do princípio da legalidade, consagrado no nº 1 do artigo 29º da Constituição (nullum cri­men, nulla poena, sine lege), só vale, qua tale, no domínio do direito penal, pois que, nos demais ramos do direito público sancionató­rio (maxime, no domínio do direito discipli­nar), as exigências da tipicidade fazem-se sen­tir em menor grau: as infracções não têm, aí, que ser inteiramente tipificadas.

Simplesmente, num Estado de Direito, nunca os cidadãos (cidadãos-funcionários incluídos) po­dem ficar à mercê de puros actos de poder. Por isso, quando se trate de prever penas discipli­nares expulsivas - penas, cuja aplicação vai afectar o direito ao exercício de uma profissão ou de um cargo público (garantidos pelo artigo 47º, nºs 1 e 2) ou a segurança no emprego (pro­tegida pelo artigo 53º) -, as normas legais têm que conter um mínimo de determinabilidade. Ou seja: hão-de revestir um grau de precisão tal que permita identificar o tipo de comportamen­tos capazes de induzir a inflicção dessa espé­cie de penas - o que se torna evidente, se se ponderar que, por força dos princípios da necessidade e da proporcionalidade, elas só deve­rão aplicar-se às condutas cuja gravidade o justifique (cf. artigo 18º, nº 2, da Constitui­ção).

No Estado de Direito, as normas punitivas de direito disciplinar que prevejam penas expulsi­vas, atenta a gravidade destas, têm de cumprir uma função de garantia. Têm, por isso, que ser normas delimitadoras.

É que, a segurança dos cidadãos (e a correspon­dente confiança deles na ordem jurídica) é um valor essencial no Estado de Direito, que gira em torno da dignidade da pessoa humana - pessoa que é o princípio e o fim do Poder e das insti­tuições (cf. artigos 2º e 266º, nºs 1 e 2, da Constituição)".

O que importa, como ressalta dos citados acórdãos, é que se cumpra uma "exigência da determinabilidade em termos de não haver encurtamento do direito fundamental", que haja "um mínimo de determinabilidade", e isso é aqui respeitado.

Entende-se, na verdade, que as expressões utiliza­das pelo legislador - "distúrbios de espectadores", "dificulda­des ao início ou prossegui­mento do jogo", "tentativa de agres­são ou de actos intimidató­rios organizados", "gravidade dos incidentes" e "sua frequên­cia" - são suficientemente "claras", não pondo, por isso, em causa o princípio da precisão ou deter­minabilidade das leis (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitu­cional, 5ª. edição, totalmente refundida e aumentada, 1991, parte IV, capí­tulo 1, B|, IV, 2.1). Por outras palavras: as normas em causa contêm "uma caracterização minimamente precisa dos comportamentos a que se aplicam", fornecem "à entidade com competência disciplinar um critério de decisão que lhe permita agir com segurança no momento de avaliar este ou aquele compor­tamento desviante" (na linguagem do citado Acórdão nº 666/94).

Com o que não pode falar-se em imprecisão ou inde­terminabilidade do artigo 3º, nas perspectivas adiantadas pelo requerente.

E, para finalizar, quanto aos termos em que o ques­tionado artigo 3º coloca a imputação das faltas ao clube despor­tivo, é bom de ver que o núcleo essencial da violência as­socia­da ao desporto radica, na economia do diploma, e como realçam os sociólogos, nos es­pec­tado­res, mas estes - e não se discutindo a responsabilidade indivi­dual de cada um deles - são normalmente os sócios, adeptos ou simpatizantes dos clubes em presença (as chamadas claques desportivas, que se identifi­cam com o respectivo clube desportivo) e, por consequência, o su­jeito passivo da aplicação das medidas sancionadoras não é só o clube visitado. Em regra, assim acontecerá, na medida em que sobre ele recai um conjunto de deveres que lhe são impostos por lei, no sentido de assegu­rar que não ocorram distúrbios de es­pectadores (e não só dos seus sócios, adeptos ou simpatizan­tes) no recinto desportivo, mas não podem marginalizar-se si­tuações em que é o clube visitante a desres­peitar deveres rela­tivamente ao comportamento dos seus sócios, adeptos ou simpati­zantes (por alguma razão, é do conhecimento comum a prática generalizada - prevista no artigo 12º, nº 1, alínea b) do mes­mo diploma - de separar por diferentes sectores dos recintos desp­ortivos as claques desportivas, que hoje são perfeitamente lo­calizáveis através dos elementos exteriores, como sejam, ban­deiras, panos, roupas, pinturas faciais, de que se servem, sen­do que, para além de normas legais e regulamentares tendentes a concretizar essa separação, há recomendações e medidas emitidas pela Comissão Nacional de Coordenação e Fiscalização, criada pelo mesmo Decreto-Lei nº 270/89, relativamente a "antes do dia do jogo", "durante o dia do jogo" e "depois do dia do jogo" - cfr. a publicação "Organização de Espectáculos Desportivos", da dita Comissão).

Daí que se possa dizer que há sempre uma relação de imputação das faltas cometidas ao clube a punir, ainda que este seja o visitante (outra é a postura de José Manuel Meirim, loc. cit., pág. 92, que sustenta não poder "ser imputada ao clube não responsável pela organização de determinada compe­tição des­portiva o desrespeito dos deveres relativos à seguran­ça das instalações nem as acções ilíci­tas de espectadores").

Por consequência, também neste ponto naufraga a tese sustentada pelo requerente, a propósito da violação do princípio da legalidade.

11. Invoca ainda o Provedor de Justiça a violação do princípio do ne bis in idem porque - afirma ele - sendo en­dossada à F.P.F. (e demais federações ou associações) a aplica­ção da medi­da de interdição dos recintos desportivos, contem­plada no artigo 3º do Decreto-Lei nº 270/89, pode ela (ou qual­quer outra) apli­car idêntica medida, como será o caso da pre­vista no artigo 106º do Regulamento, por força do disposto no nº 5 daquele preceito.

Na verdade, para que o referido princípio se mos­tre violado, necessário se torna que ao mesmo facto seja impos­ta a mesma pena por duas vezes.

Importa, assim, antes de mais, verificar o que diz aquele nº 5, o qual só tem sentido quando conjugado com o esta­be­lecido no nº 4 do mesmo artigo.

Dispõe este nº 4:

Compete às federações, nos termos dos respecti­vos regulamentos, graduar, por número de jogos, a sanção da interdição em função da gravidade dos incidentes e da sua frequência.

Por sua vez, estabelece o nº 5:

Para além da medida referida no número ante­rior, a federação ou associação desportiva com­petente poderá aplicar as sanções previstas nos regula­mentos da respectiva modalidade.

Ora, qualquer que seja a natureza dessa medida de interdição, não pode deixar de entender-se que ela será sempre a mesma em ambos os diplomas.

Os nºs 1. 2 e 3 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 270/89 limitam os casos em que tem lugar a aplicação da medida de in­terdição e, como vimos, o seu nº 4 preceitua que é em fun­ção da gravidade dos incidentes e da sua frequência que a san­ção é gradu­ada.

Assim, por exemplo, se a F.P.F. chegar à conclusão que, mesmo provados alguns daqueles casos, contemplados na lei, eles não são suficientemente gra­ves que justifiquem a aplicação daquela medida, então ela poderá recorrer à aplicação de outras sanções... mas nunca de uma outra interdição (prevista no Re­gula­mento). Ou então, pode aplicar a medida de interdição fora dos referidos casos.

E que isto é assim, é comprovado pela própria ma­neira como o nº 5 está redigido:

Para além da medida referida no número anterior ( ... ) poderá aplicar.

O preceito não permite a aplicação simultânea ou sucessiva da medida.

Nem o facto de um clube que sofra a medida de in­terdição poder vir a ser alvo simultaneamente de aplicação de ou­tras sanções, mesmo possuindo vedação e túnel de acesso aos bal­neários, é violador desse princípio.

Com efeito, nada impede que, para além dessa medi­da, possa ser aplicada uma outra sanção, uma sanção pecuniária, pois no direito dis­ciplinar desportivo não vigora o princípio da pena única.

Escreve, a propósito, José Manuel Meirim:

"É evidente a aparência que só uma leitura a­pressada e desligada dos mecanismos próprios ao direito desportivo poderá sustentar.

O que o diploma estabelece é um quadro mínimo de actuação exigido às diversas federações des­portivas, onde se inclui, verificados os requi­sitos exigidos pela lei, a aplicação da medida de interdição do recinto desportivo, sob pena de, se as federações não aplicarem essa medida (competência que lhes é delegada pelo diploma e que exercem de forma exclusiva), agirem contra­riamente à lei, com as consequências a retirar no âmbito das suas relações com o Estado, como associação que deve respeitar, como qualquer outra, o disposto na lei, na prossecução dos seus fins, e ainda como pessoa colectiva de utilidade pública.

Do que esta norma se ocupa é de manter um espa­ço próprio para os regulamentos federativos preverem outro tipo de sanções, por exemplo, de carácter pecuniário ou mesmo de índole despor­tiva (averbamento de derrota na competição des­portiva onde se verificaram as causas que moti­varam a aplicação da medida de interdição)" (loc. cit. pág. 93).

Com que, e em conclusão, também não procede a in­vocada violação do princípio do ne bis in idem.

12. Tendo-se concluído sempre pela improcedência da tese sustentada pelo Provedor de Justiça, quer a propósito da violação do princípio da culpa, quer quanto à violação do princípio da legalidade, ou ainda relativamente à violação do princípio ne bis in idem, decai o pedido que ele formula "para obviar à repristinação", em relação às normas, entretanto já revogadas, dos artigos 3º, 4º, 5º, 6º e 7º do Decreto-Lei nº 61/85, de 12 de Março, diplo­ma que "estabelece normas de disci­plina e ordenamento den­tro dos complexos, recintos e áreas de competição desportivos, com o objectivo de prevenir e reprimir a violência nesses lo­cais", bem como dos artigos 3º, 4º, 5º e 6º do Decreto-Lei nº 339/80, de 30 de Agosto, diploma que "es­tabelece um conjun­to mínimo de medidas tendentes a conter, a curto prazo, a vio­lência em re­cintos desportivos" (os artigos 3º, 5º e 6º na redacção que lhes foi dada pela Lei nº 16/81, de 31 de Julho, ou seja, a lei que altera, por ratificação, o re­ferido Decreto-Lei nº 339/80).

É que, como atrás ficou dito, quando se fez a de­limitação do objecto do pedido do requerente, só há que conhe­cer da inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei nº 61/85 se vier a declarar-se a inconstitucionalidade das nor­mas do Decreto-Lei nº 270/89, e só há que conhecer da in­consti­tuciona­lidade das normas do Decreto-Lei nº 339/80 se as normas do Decreto-Lei nº 61/85 vierem também a ser declaradas incons­titucionais: é que, tendo o Decreto-Lei nº 270/89 revo­gado o Decreto-Lei nº 61/85 e este revogado o Decreto-Lei nº 339/80 (cfr. o nº 2 do artigo 7º do Código Civil), o nº 1 do artigo 282º da Constituição prescreve que "a declaração de inconstitu­cionalidade [...] com força obrigatória geral [...] determina a repristinação das normas que ela [a norma declara­da inconsti­tucional], eventualmente haja revogado" e o Provedor de Justiça pretende justamente "obviar à repristinação".

Ora, tendo-se concluído pela conformidade consti­tu­cional das normas daquele Decreto-Lei nº 270/89, há que re­gistar apenas que não se vai tomar conhecimento do pedido de de­claração de inconstitucionalidade das normas já revogadas dos Decretos-Leis nºs 61/85, de 12 de Março, e 339/80, de 30 de Agosto, este na redacção da Lei nº 16/81, de 31 de Julho, cons­tantes desse pedido.

13. Por último, importa apreciar a questão da in­constitucionalidade da norma do artigo 106º do Regulamento, sujeita, como ficou assente, à sindicabilidade deste Tribunal Constitucional.

Só que, neste ponto, a tarefa está facilitada, na medida em que o Provedor de Justiça funda tal questão nas mes­mas razões que adianta relativamente à questão da inconstitu­cionalidade das normas do Decreto-Lei nº 270/89.

Segundo ele, "e de qualquer forma, o próprio art. 106º do Regulamento Disciplinar é, em si mesmo, inconstitucio­nal, por assentar numa responsabilidade sem culpa e por actos de terceiros que não actuam em nome, ou em representação, ou por delegação do clube".

Mas, como ficou já analisado a propósito das nor­mas daquele Decreto-Lei nº 270/89, não pode deixar de ser afir­mativa a resposta à questão da punição dos clubes desportivos, pois, pode sempre encontrar-se uma ideia de censura a imputar aos clubes, não vingando in casu uma ideia de responsabilidade objectiva dos clubes ( e daí ter-se concluído que não pode dar-se como verificada a tese sustentada pelo re­querente da viola­ção do princípio da culpa).

Reeditando, portanto, os fundamentos que constam dos pontos 8. e 9. deste acórdão, nada mais interessa adiantar para afirmar a conformidade da questionada norma do artigo 106º à Lei Fundamental.

O requerente invoca ainda que inconstitucionaliza­das "as normas dos Decretos-Leis, e declarada, portanto, a sua nulidade, com efeito retroactivo, poderá aquele art. 106º o seu suporte legal; a sua fons vitae".

Todavia, como não se concluiu pela inconstitucio­nalidade de tais normas, perderá sentido aquela invocação.

10. Termos em que, se DECIDE:

a) Desatender as questões prévias da incompetência do Tribunal Constitucional e da ilegitimidade do requeren­te, relativamente à norma do artigo 106º do Regulamento Disciplinar da Federação Portuguesa de Futebol, aprovado na assembleia geral extraordinária de 18 de Agosto de 1984, com as alterações introduzidas na assembleia geral extraordinária de 4 de Agosto de 1990;

b) Não declarar a inconstitucionalidade das normas dos artigos 3º, 4º, 5º e 6º do Decreto-Lei nº 270/89, de 18 de Agosto, nem a da norma do artigo 106º do citado Regu­lamento Disciplinar da Federação Portuguesa de Futebol;

c) Consequentemente, não tomar conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade das normas já revo­gadas dos Decretos-Leis nºs 61/85, de 12 de Março, e 339/ /80, de 30 de Agosto, este na redacção da Lei nº 16/81, de 31 de Julho, constantes do pedido.

Lx. 14.12.95

Guilherme da Fonseca

Armindo Ribeiro Mendes

Fernando Alves Correia

Messias Bento

Maria Fernanda Palma

José de Sousa e Brito

Luís Nunes de Almeida

Maria da Assunção Esteves

Alberto Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

José Manuel Cardoso da Costa