321/94 · Tribunal Constitucional

Acórdão 674/95

ACÓRDÃO Nº 674/95

Processo nº 321/94

2ª Secção

Relator: Cons. Sousa e Brito

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

I

A CAUSA

1. A. interpôs, no Tribunal Adminis­trativo do Círculo de Coimbra, recurso contencioso de anulação de uma deliberação da Câmara Municipal de Coimbra, indeferindo um pedido de loteamento de uma sua propriedade situada nesse conce­lho. Imputou ao acto impugnado o vício de violação de lei, relati­vamente às disposições do artº 77º, do DL nº 100/84, de 29 de Março e 47º do DL nº 267/85, de 16 de Julho (Lei do Processo nos Tribunais Administrativos - LPTA), por alegada revogação extemporânea de acto tácito constitutivo de direitos.

Por sentença de 29 de Outubro de 1992, foi negado provimento ao recurso. Nesta decisão, após se consignar, na matéria de facto, não ter sido promovida pela recorrida, relativamente ao loteamento em causa, "consulta à Direcção-Geral do Orçamento do Território", escreveu-se :

" ... para deliberar sobre a operação de loteamento no prazo aludido no artigo 29º, nº1, o processo haveria de estar instruído com parecer técnico que compatibilizasse os pare­ceres das entidades consultadas nos termos do nº 2 do artigo 24º.

Não tendo consultado a Direcção Regional de Ordenamento do Território, tal pressuposto não existia.

Por isso, a recorrida não tinha o dever legal de decidir no prazo estabelecido no artigo 29º, nº1 do DL 400/84.

E, a inexistência de tal dever legal afigura-se-nos manifestamente expressa no artigo 65º, n1 deste diploma quando estatui que, "são nulos os actos das Câmaras Municipais respei­tantes a operações de loteamento ou a obras de urbanização quando não sejam precedidos da audiência das entidades que devam ser consul­tadas, quando não sejam conformes com qualquer dos respectivos pareceres vinculativos ou resoluções ou quando não tenham sido submetidos "ratificação ou a contrariem, conforme os ca­sos."

1.1. Desta sentença foi, pelo recorrente, interposto recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, formulando, entre outras, as seguintes conclusões :

"6ª. A douta sentença recorrida ao deci­dir que não tendo a Câmara consultado a Direcção-Geral do Ordenamento do Território, no processo de loteamento em apreço, não tinha o dever legal de decidir no prazo estabelecido no artigo 29º, nº1, do Decreto-Lei nº 400/84, porquanto, no entender do julgador, e por aplicação do artigo 65º, nº1, do mesmo diploma legal, nenhuma relação jurídica se constitui, modifica ou extingue em virtude de acto nulo, aplicou uma norma que é inconstitucional.

7ª. O artigo 65º do Decreto-Lei nº 400/84, ao restringir a esfera de competências das Câmaras Municipais sem se fundamentar em autorização legislativa que o permitisse é orgâni­camente inconstitucional (artigos 243º, nº 2, 168º, nº 112 [ter-se-á querido escrever : nº 1, alínea s) ], e 168º, nº 2, da Constitui­ção).

8ª. O artigo 65º, nº 1, do Decreto-Lei nº 400/84, ao sujeitar as deliberações municipais sobre loteamento a parecer ou autorização de entidades estranhas ao município enferma de inconstitucionalidade material.

9ª. O artigo 65º, nº 1, do Decreto-Lei nº 400/84, ao consagrar uma medida tutelar res­tri­tiva da autonomia local sem a prévia consulta do órgão autárquico, enferma de incon­stitucionalidade formal.

10ª. A douta sentença recorrida deve, pois, ser revogada, quer por errada aplicação do artigo 65º, nº 1, do Decreto-Lei nº 400/84, quer por aplicação de uma norma inconstitucio­nal e, em sua consequência, deve ser dado provimento ao recurso contencioso de anulação do acto administrativo objecto deste, por vício de ilegalidade."

Por Acórdão de 14 de Abril de 1994, foi negado provimento a tal recurso e confirmada a sentença recorrida.

2. Inconformado com esta decisão, recorreu, de novo o im­pugnante do acto, desta feita para este Tribunal, baseando-se na alínea b), do artigo 70º, nº 1, da Lei nº 38/82, de 15 de Novem­bro, indicando como norma objecto o artigo 65º, do DL nº 400/84, " por violação do princípio da autonomia das autarquias locais consagrado nos artigos 6º e 237º , da Constituição da República Portuguesa".

2.1. Admitido o recurso apresentou as respectivas alegações que rematou com as seguintes conclusões :

1ª - O artigo 65º do DL 400/84 ao res­tringir a esfera de competências das Câmaras Municipais sem se fundamentar em autorização legislativa que o permitisse é organicamente inconstitucional (artigos 243º nº2, 168 nº1 - s) e 168 nºs 2 da Constituição).

2ª - O artigo 65º nº 1 do Decreto-Lei nº 400/84, ao sujeitar as deliberações municipais sobre loteamento a parecer ou autorização de entidades estranhas ao município enferma de inconstitucionalidade material.

3ª - O artigo 65º nº 1 do Decreto-Lei nº 400/84 ao consagrar uma medida tutelar restri­tiva da autonomia local sem a prévia consulta do órgão autárquico, enferma de inconstitucio­nalidade formal.

Corridos os pertinentes vistos, importa decidir.

II

FUNDAMENTAÇÃO

3. O recurso reporta-se à norma constante do artigo 65º, do DL 400/84, diploma relativo ao regime jurídico das operações de loteamento urbano. A circunstância deste diploma ter sido revogado pelo artigo 71º, nº 1, do DL nº 448/91, de 29 de Novembro, que entrou em vigor no dia 28 de Março de 1992 ("120 dias após a sua publicação" - artigo 73º, nº 1), não apresenta qualquer relevância na presente situação. Com efeito, como estabelece o nº 2, do arti­go 71º, do DL nº 448/91, nos três anos subsequentes à sua entrada em vigor, "o licenciamento de operações de loteamento ou de obras de urbanização cujo pedido tenha sido recebido na Câmara Municipal até àquela data, rege-se pelas normas aplicáveis no momento da recepção do referido pedido". Sendo certo estar em causa um pedi­do de loteamento datado de 28.6.90 (ver o processo administrativo apenso), não oferece dúvidas a aplicação ao caso das normas do DL nº 400/84 e, consequentemente, a plena relevância do artigo 65º respectivo.

3.1. Estabelece a norma impugnada no trecho que nos interessa:

ARTIGO 65º

1 - São nulos os actos das câmaras muni­cipais respeitantes a operações de loteamento ou a obras de urbanização quando não sejam precedidos da audiência das entida­des que devam ser consultadas, quando não se­jam conformes com qualquer dos respectivos pareceres vinculativos ou resoluções ou quando não tenham sido submetidos a ratificação ou a contrariem, conforme os casos.

Esta disposição decorre na lógica do DL nº 400/84, entre outras disposições semelhantes, do seu artigo 24º, ao estabelecer que :

ARTIGO 24º

1 - A câmara municipal promoverá a tem­pestiva instrução do processo com parecer téc­nico sobre a operação de loteamento que se pretende realizar.

2 - A câmara municipal deverá promover consulta à Direcção-Geral do Planeamento Urba­nístico para emitir parecer sobre o pedido, bem como às demais entidades cujos pareceres, au­torizações ou aprovações condicionam a locali­zação ou a realização da operação de loteamen­to.

3 - Sem prejuízo do disposto no artigo 4º, os pareceres das entidades referidas no número anterior só têm carácter vinculativo quando se fundamentem em condicionamentos le­gais ou regulamentares.

Uma caracterização em termos gerais do DL 400/84 mostra-se útil à abordagem dos problemas de constitucionalidade suscitados. Trata-se de um diploma de natureza marcadamente adjectiva, estabelecendo processamentos de natureza administrativa de concretização de operações de loteamento urbano. Tomando por base a definição de procedimento fornecida por Gomes Canotilho ["com­plexo de actos juridicamente ordenados de tratamento e obtenção de informação que se estrutura e desenvolve sob a responsabilidade de titulares de poderes públicos e serve para a preparação da to­mada de decisões (legislativas, jurisdicionais, administrati­vas)". Boletim da Faculdade de Direito, Vol LXVI, Coimbra 1990, pág. 163] diremos que o DL 400/84, partindo da formulação de certa pretensão de realizar uma «operação de loteamento», organiza uma sequência de actos de tratamento e obtenção de informação, visando preparar uma decisão final, por parte de uma autoridade adminis­trativa autárquica, autorizando ou não a mencionada operação de loteamento. Traduz o artigo 24º acima transcrito um desses actos de aquisição de informação, posicionando-se relativamente a ele o artigo 65, nº 1, como uma norma de segurança, ou se quisermos garantia : uma norma que assegurando que o artigo 24º seja efectivamente cumprido, teleolo­gicamente o que pretende é garantir que a decisão a tomar sobre a operação de loteamento seja não só suficientemente informada, como também, conforme ao teor da informação trazida. Daí que se san­cione com a nulidade o acto não precedido dessa informação ou aquele que, não obstante dela precedido, a não teve em conta nos aspectos relativamente aos quais ela legalmente vinculava a deci­são a tomar.

Importa ainda ler a norma impugnada no contexto, onde sem dúvida se integra, do «direito do urbanismo»: "o sistema das nor­mas jurídicas que, no quadro de um conjunto de orientações em ma­téria de ordenamento do território, disciplinam a actuação da Administração Pública" (seja ela central, regional, local ou insti­tucional) "e dos particulares com vista a obter uma ordenação racional das cidades e da sua expansão" (Diogo Freitas do Amaral, Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, nº 1, Coimbra 1994, pág. 17).

É partindo desta base que as questões de inconstitucionali­dade material, orgânica e formal suscitadas devem ser abordadas. Vejamo-las então.

4. Comecemos pela invocada desconformidade material do artigo 65º, nº 1 ao princípio da autonomia local consagrado nos artigos 6º, nº 1 e 237º, da Lei Fundamental.

O argumento do recorrente é simples : a matéria de loteamen­tos urbanos é, basicamente, uma competência das autarquias; uma intervenção, nos termos decorrentes do artigo 65º, nº 1, da Admi­nistração Central nesse domínio vem reduzir inconstitucionalmente - é o ponto de vista do recorrente - esse espaço de autodetermina­ção conatural à ideia de autonomia.

A base em que assenta "a prossecução dos interesses próprios das populações respectivas", de que fala o artigo 237º, nº 2, da Constituição, é a autonomia local, entendida - e citamos Gomes Canotilho e Vital Moreira - como "a liberdade de condução dos as­suntos autárquicos (autodeterminação), na esfera de atribuições legalmente reconhecidas como suas, não podendo a lei conferir ao governo (...) o poder de lhe dar ordens ou instruções nem um con­trolo de mérito dos seus actos". Daí - como acrescentam os mesmos autores - " a redução da tutela ao controlo da legalidade e a im­possibilidade de revogação ou substituição dos actos das autar­quias pelas entidade tutelares " (Constituição da República Portu­guesa Anotada, 3ª ed. Coimbra 1993, pág. 882).

Assume-se, assim, a tutela administrativa sobre as autarquias locais, à qual se refere o artigo 243º, da Constituição (v. também o artigo 202º, al. d)), estritamente como tutela de legalidade que Casalta Nabais define como "uma «faculté d'empêcher», «un frein» admissível para obstar a que as decisões das autarquias extravazem das suas atribuições e invadam as atribuições da administração estadual ou as atribuições de outras autarquias ou administrações autónomas" (A autonomia local, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, II, Coimbra 1993, pág. 172).

Ora, o urbanismo é - paradigmaticamente como se refere na decisão recorrida - daqueles domínios reconhecidamente abertos à intervenção concorrente das autarquias e do Estado/administração central (v. artigos 65º, nº4 e 66º, nº 2, al. b), da Constituição e o Acordão do Tribunal Constitucional nº 432/93, publicado no Diário da República, II Série, de 18.8.93; cfr. Fernando Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra 1989, pág. 165/166; Rui Machete, Estudos de Direito Público e Ciência Política, pág. 519). É no sentido da harmonização desse espaço comum de actuação que a norma impugnada deve ser lida. Trata-se de estabelecer, em termos claramente respeitadores da autonomia lo­cal, que o procedimento conducente à decisão de licenciamento seja apto a habilitar a autoridade autárquica, a quem cabe o poder de licenciar, à ponderação de toda a multiplicidade de interesses, sejam eles públicos e particulares, locais e gerais, envolvidos por uma decisão daquela natureza. Sendo certo que, se o entendi­mento contrário poderia tornar o procedimento nesta matéria apto à defesa de interesses locais específicos, torná-lo-ia, porém, imune aos interesses gerais postos a cargo da administração central. É essa ponderação justa de interesses que a norma ques­tionada promove.

É, pois, correcta a conclusão da decisão impugnada no sentido da conformidade material à Constituição do artigo 65, nº 1, do DL 400/84.

5. Segue-se a questão, também suscitada pelo recorrente, de saber se uma norma como a constante do artigo 65, nº 1, editada pelo Governo ao abrigo de uma autorização legislativa (a Lei nº 25/84, de 13 de Julho) que fala na definição de "ilícitos criminais ou contravencionais consistentes na violação de normas constantes de diplomas aprovados no exercício da competência do Governo"(ar­tigo 1º, al. a)) trata-se de saber, dizíamos, se uma tal norma in­vade a reserva relativa do Parlamento no que concerne ao «Estatuto das autarquias locais» reserva expressa actualmente na al. s), do nº1, do artigo 168º, da Constituição e, com a mesma formulação, na al. r), da mesma norma na versão vigente ao tempo a edição do DL nº 400/84 (que, note-se, a haver diferenças de texto, seria a ver­são relevante para a detecção de eventuais inconstitucionalidades orgânicas: v. Acordãos do Tribunal Constitucional nº 352/92, ainda inédito; nº 240/90, no DR-II, de 22.1.91; nº 330/90, no DR-II, de 19.3.91).

Já atrás se sublinhou a dimensão caracteristicamente proces­sual do DL nº 400/84 e o papel que o artigo 65º, nº 1 assume nessa lógica. Verdadeiro «Código de Processo dos Loteamentos Urbanos», deste diploma decorrem (são regulamentados), como se indica no Acórdão recorrido, os "concretos procedimentos administrativos" respeitantes aos loteamentos urbanos. Ora, como justamente subli­nha o Supremo Tribunal Administrativo a matéria processual administrativa, no que não toque (e não é esse manifestamente o caso do artigo 65º, nº 1, do DL 400/84) as "garantias dos adminis­trados" (artigo 168º, nº 1, al. u) e al. t) na versão anterior) não integra a reserva legislativa da Assembleia da República, contra­riamente ao que sucede com o processo perante o Tribunal Constitu­cional (que integra a reserva absoluta: artigo 167º, al. c)), o processo criminal e o processo disciplinar e relativo aos ilícitos de mera ordenação social (que integram a reserva relativa : artigo 168º, nº 1, al. c) e d)).

O Estatuto das autarquias locais, que a al. s) reserva ao Par­lamento, tem que ver com a respectiva organização, atribuições e competência dos seus órgãos, estrutura dos seus serviços e regime do respectivo funcionalismo (v. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob.­cit., pág. 676), mas não abrange seguramente, como se refere na de­cisão impugnada, os "concretos procedimentos administrativos atra­vés dos quais se exercitam" essas atribuições.

Não colhe, assim, também ele, o argumento da inconstituciona­lidade orgânica.

6. E, finalmente, o mesmo se pode dizer da invocação de inco­nstitucionalidade formal da norma em causa. A precedência "de parecer de um órgão autárquico" relativamente às medidas tutelares restritivas da autonomia local referida no artigo 243º, nº 2, da Constituição, não traduz um direito de participação (como o resul­tante do artigo 54º, nº 5, al. d) que assuma a natureza de elemen­to vinculado de actos legislativos reportados à autonomia local. Na lógica interna do artigo 243º, que é a de caracterizar o tipo de tutela administrativa sobre as autarquias locais, a precedência de parecer tem de ser vista tal como a fixou o Acórdão recorrido : que, "em termos a definir por lei, as medidas tutelares restriti­vas da autonomia local, como, por exemplo, a dissolução dos orgãos autárquicos (...) sejam precedidas de parecer de um órgão autár­quico". Esse o sentido - como justamente sublinha a mesma decisão - do artigo 13º, nº 3, da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro (v. António Francisco de Sousa, Direito Administrativo das Autarquias Locais, Lisboa 1992, pág. 34).

III

DECISÃO

7. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão recorrido quanto ao julgamento a questão de constitu­cionalidade.

Lisboa, 23 de Novembro de 1995

José de Sousa e Brito

Luís Nunes de Almeida

Guilherme da Fonseca

Bravo Serra

Messias Bento

José Manuel Cardoso da Costa