TC_19950650 · Tribunal Constitucional

Acórdão 650/95

ACÓRDÃO Nº 650/95

Proc. nº 388/94

1ª Secção

Rel. Cons. Ribeiro Mendes

Acordão na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

I

A acção foi contestada, tendo o Banco réu invocado que a deliberação invocada fora suspensa por nova deliberação, por força de um despacho do Secretário de Estado do Tesouro de 19 de Janeiro de 1983, sendo certo que já na altura estava em vigor a Resolução nº 163/80 do Conselho de Ministros, de 15 de Abril de 1980, pela qual se proibia que os órgãos de gestão das empresas públicas concedessem aumentos genéricos de remuneração fora da contratação colectiva.

O autor veio entretanto juntar cópia de um acórdão do Supremo Tribunal de Justiça proferido numa acção idêntica proposta por um outro trabalhador bancário contra o mesmo Banco, bem como um parecer jurídico da autoria dos Drs. Jorge Leite e João Leal Amado.

Realizou-se o julgamento, vindo a ser juntos aos autos pelo Banco réu pareceres jurídicos da autoria do Prof. Doutor José Manuel Sérvulo Correia, do Dr. Bernardo Lobo Xavier e Dr. Luís Brito Correia.

Por sentença de 14 de Outubro de 1993, veio a ser julgada improcedente a acção.

O autor, inconformado, interpôs dela recurso de apelação, o qual foi admitido.

Nas respectivas alegações, suscitou a questão de inconstitucionalidade da alínea g) do nº 2 do art. 13º do Decreto-Lei nº 260/76, se interpretado de tal forma que pudesse conferir-se ao tribunal de trabalho ou a outra entidade o poder de se substituir ao legislador, fixando de forma casuística a lista de actos dos conselhos de gestão dos bancos nacionalizados que careciam de tutela correctiva pelo Governo (conclusões 16ª e 17ª, a fls. 478 vº e 479). Com as alegações, o apelante juntou pareceres da autoria do Dr. Rui Machete e do Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral e Drª. Maria da Glória Ferreira Pinto Dias Garcia.

Por acórdão da Relação de Coimbra, proferido em 15 de Junho de 1994, foi negado provimento ao recurso de apelação.

Nesse acórdão, depois de se considerar que o subsídio de valorização profissional contemplado na deliberação do Conselho de Gestão do Banco recorrido de 5 de Janeiro de 1983 tinha a natureza de retribuição paga pela entidade patronal ao respectivo trabalhador, que, por isso, não podia ser diminuída unilateralmente por aquela, e que a atribuição desse subsídio era válida à luz do disposto no Decreto-Lei nº 729-F/75, de 22 de Dezembro, diploma que regulava a orgânica das instituições de crédito nacionalizadas, visto neste último não se prever uma intervenção tutelar na matéria do Governo, veio a entender-se que o quadro normativo se alterara a partir de 1977, visto o Decreto-Lei nº 353-A/77, de 29 de Agosto, ter aditado um novo nº 2 ao art. 49º do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Agosto (Bases Gerais das empresas públicas). Ora, o sentido de introdução desse novo nº 2 teria sido o de tornar claro que todos os princípios previstos no Decreto-Lei nº 260/76, sem excepção, seriam igualmente aplicáveis às instituições de crédito nacionalizadas, não obstante a sua orgânica se reger por diploma especial. E afirmou-se na mesma decisão judicial, depois de se aludir ao sentido da Resolução do Conselho de Ministros nº 163/80, publicada no Diário da República, I Série, de 9 de Maio de 1980:

"Ora, sendo o R. uma empresa pública, estava ele sujeito ao regime estabelecido no D.L. 260/76 e seus princípios e ao regulamentado naquela Resolução. Assim, ele precisava de autorização ou aprovação das Finanças e do Ministro do Trabalho, o que não se mostra ter existido. E não se mostra que o R. tenha obtido a necessária autorização para atribuir aquele subsídio, nem se mostra que tenha obtido a sua posterior aprovação [...].

Nas suas alegações refere o Autor que foi violado o art. 114º da CRP, e isto por ser ao Governo que competiria, através de aprovação dos estatutos do R., estabelecer quais os actos que careciam da sua aprovação ou autorização; e não podendo outra entidade substituir-se ao legislador e fixar de forma casuística a lista dos actos carentes daquela autorização ou aprovação.

Ora, e tendo em conta o que atrás se referiu, não se verifica aquela violação da separação de poderes consagrados naquele art. 114º. É que, como se procurou demonstrar, o R. estaria, por via legal - regime do DL 260/76 - obrigado a obter aquelas autorização ou aprovação [...].

Finalmente, e para apreciação da questão posta, não se pode esquecer o motivo da intervenção do Governo, o qual consta do art. 12º do DL 260/76: «cabe ao Governo definir os objectivos das empresas públicas e o enquadramento geral no qual se deve desenvolver a respectiva actividade, de modo a assegurar a sua harmonização com as políticas globais e sectoriais e com o planeamento económico nacional ...».

É certo que nos termos do art. 13, nº 1 b) do mesmo diploma se diz que a tutela económica e financeira compreende: «o poder de autorizar ou aprovar os actos expressamente indicados em lista taxativa constante do estatuto de cada empresa». Assim, seríamos tentados a dizer que a atribuição daquele subsídio só não seria permitida, carecendo de autorização ou aprovação, se figurasse de forma taxativa nos estatutos do R.. No entanto, haverá que ter em conta o nº 2 do mesmo artigo que refere: «Da lista de actos dependentes da autorização ou aprovação do Ministro da Tutela, nos termos da alínea b) do número anterior, devem necessariamente constar: ... g) O estatuto do pessoal, em particular no que respeita à fixação de remunerações».

Assim, temos que a fixação de remunerações estaria sempre sujeita a autorização ou aprovação da Tutela, nos termos desta alínea c), conjugada com o nº 4 do mesmo art. 13." (a fls. 652 vº a 653 vº)

Notificado deste acórdão, dele veio o autor interpor recurso de constitucionalidade, ao abrigo da alínea b) do nº 1 do art. 70º da Lei do Tribunal Constitucional. Nos termos do requerimento de interposição, este recurso teria "por âmbito o apuramento da inconstitucionalidade do entendimento nele dado à norma constante do art. 13-2-g) do DL 260/76 (8.4), na redacção do D.L. 353-A/77 (29.8), que o recorrente reputa violador do art. 114º da CRP, questão esta suscitada, nas suas alegações de recurso e consubstanciada nas conclusões nºs 13ª, 14ª, 15ª, 16ª e 17ª" (a fls. 656).

Este recurso foi admitido por despacho de fls. 657.

2. Subiram os autos ao Tribunal Constitucional.

Concedidos prazos para alegações, vieram a apresentar esta peça processual quer o recorrente, quer o Banco recorrido.

Das conclusões da alegação do recorrente respigam-se as que se referem à questão de constitucionalidade:

"11. Todas as empresas públicas estão sujeitas aos mesmos princípios - os princípios do DL 260/76 - mas não são as mesmas as regras que os concretizam e desenvolvem.

12. Às empresas públicas em geral aplicam-se as regras e os princípios do DL 260/76, pelo que os seus estatutos os não podem contrariar.

13. Quanto às instituições bancárias, parabancárias e seguradoras aplicam-se apenas os princípios enformadores do DL 260/76

21. O DL 729-F/75 não contém qualquer norma que estabeleça um regime de tutela correctiva «a priori ou a posteriori» semelhante à prevista no art. 13-2-g do DL 260/76 (8.4).

22. Os poderes de tutela não se presumem, antes têm de resultar de preceito legal expresso.

23. A regra constante do art. 13º-2-g) do DL 260/78 (8.4), para se tornar exequível, no tocante às instituições de crédito, necessita de mediação concretizadora do legislador.

24. Caberia, em consequência, ao Governo, através da aprovação dos estatutos de cada empresa, estabelecer, de entre os actos da lista constante da alínea g) do nº 2 do art. 13º do DL 260/76, quais os actos que ficam sujeitos a controlo «a priori» (sujeitos a autorização) e quais os que ficariam sujeitos a controlo «a posteriori» (sujeitos a aprovação).

25. Não pode qualquer outra entidade, designadamente o Tribunal de Trabalho, pela voz do seu juiz, substituir-se ao legislador e fixar de forma casuística essa lista de actos e nem pode escolher de forma arbitrária o tipo de controlo a que fica sujeito cada acto de uma determinada empresa.

33. O acórdão ora recorrido ao apontar para uma nulidade absoluta com recurso a meras regras de interpretação e integração de lacunas, justifica uma «escolha» que manifestamente ultrapassa os seus poderes (art. 114º da CRP) e assim representa sempre uma manifesta ultrapassagem dos limites que o DL 260/76 estabelecia (reserva de estatuto).

34. Por outro lado, interpretada esse sentido, a Res. CM 163/80 sempre violaria o art. 13º do DL 260/76 pelo que seria «contra legem» e, por isso, nesse plano, nula.

35. Interpretada em sentido diverso a norma constante do art. 13º nº 2, alínea g) daquele diploma terá de haver-se por inconstitucional, por violação do princípio da separação de poderes (art. 114º da CRP).

36. Na verdade, a decisão recorrida esta atingida por uma dupla inconstitucionalidade:

- sabendo-se que só existe tutela onde a lei a estabelecer de forma expressa, sendo tal matéria de reserva legislativa do legislador, não pode o tribunal escolher casuisticamente os casos em que, à falta de tal prescrição legislativa, se deveria impor ou não uma tutela do tipo da invocada pelo R. (interpretação do Art. 13-2-g), do DL 260/76 que aplicada na situação concreta dos presentes autos, viola o princípio da separação dos poderes legislativos e judicial fixado no art. 114º da CRP).

- o despacho do SET pretendia «suspender» (e não extinguir) o negócio jurídico laboral sub iudice, ao pretender ter efeito retroactivo viola o principio do Estado de direito na sua dimensão concreta de protecção dos cidadãos e da segurança jurídica (art. 2 e 53 da CRP).

44. A Resolução do Conselho de Ministros 163/80 (9.5) não é fonte imediata de direito.

52. Cabe ao Governo, através de aprovação dos estatutos de cada empresa, estabelecer, de entre os actos da lista constante do art. 13-2-g), do DL 260/76 (8.4) quais os actos que ficam sujeitos a controlo «a priori» (autorização) e quais os actos que ficariam sujeitos a controlo «a posteriori» (aprovação).

53. A Res. CM 163/80 pela sua natureza derivada («regulamentar») não poderia substituir-se ao legislador estatutário que, só aí, nos Estatutos de cada Empresa Pública, poderia e devia consagrar a modalidade de tutela mais conveniente à sua especialidade.

58. Bem como tal decisão [da Relação de Coimbra] é inconstitucional, nos termos do art. 207º da CRP, pela interpretação que faz dos normativos aplicáveis e em especial do art. 13º-2-g) ao DL 260/76, que se afigura violadora do princípio da separação de poderes constitucionalmente previsto no art. 114º da CRP". (a fls. 676 a 679 vº)

Com as alegações, juntou parecer do Prof. Doutor Gomes Canotilho.

O Banco recorrido sustentou, por seu turno, que devia improceder o recurso, porque o Tribunal da Relação de Coimbra se limitara a aplicar a lei, considerando que o princípio da intervenção tutelar do Governo acolhido no Decreto-Lei nº 260/76, nomeadamente no seu art. 13º, era aplicável às empresas nacionalizadas do sector financeiro e segurador, por força do art. 49º, nº 2, deste diploma. Seria, assim, óbvio que o Tribunal não havia ferido "o princípio da separação de poderes, pois a determinação de que os actos respeitantes à fixação de remunerações, nas empresas públicas, estão sujeitos às mencionadas autorizações ou aprovações ministeriais, não cabe ao Governo, como o recorrente pretende, mas decorre pura e simplesmente da lei, como se demonstrou" (a fls. 727 dos autos). Com as alegações juntou pareceres de autoria dos Profs. Doutores José Carlos Vieira de Andrade, Marcelo Rebelo de Sousa e Jorge Miranda.

3. Foram corridos os vistos legais.

Cumpre, pois, delimitar o objecto do recurso e verificar se o Tribunal Constitucional pode conhecer do seu objecto.

II

4. De harmonia com o requerimento de interposição do recurso de fls. 656, o ora recorrente pretende que o Tribunal Constitucional apure a invocada inconstitucionalidade do entendimento perfilhado no acórdão da Relação de Coimbra de 15 de Junho de 1994 relativamente à norma do art. 13º, nº 2, alínea g), do Decreto-Lei nº 260/78, de 8 de Abril, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 353-A/77, de 29 de Agosto, entendimento esse que o recorrente reputa ser violador do art. 114º da Constituição.

Dispõe o preceito em causa (cuja redacção remonta, aliás, à versão primitiva do diploma, uma vez que as redacções introduzidas pelos Decretos-Leis nºs 353-A/77, de 29 de Agosto e 25/79, de 19 de Fevereiro não alteraram a versão primitiva dessa alínea. Acrescente-se que não haverá que considerar a actual redacção do art. 13º do Decreto-Lei nº 260/76, uma vez que a mesma resulta de alterações introduzidas por legislação posterior à vigente no momento relevante para a situação dos autos, ou seja, o mês de Janeiro de 1983 - cfr. Decreto-Lei nº 29/84, de 20 de Janeiro, e Lei nº 16/90, de 20 de Julho):

"nº 2. Da lista de actos dependentes de autorização ou aprovação do Ministro da Tutela, nos termos da alínea b) do número anterior, devem necessariamente constar:

g) O estatuto do pessoal, em particular no que respeita à fixação de remunerações."

Para cabal entendimento deste preceito, importa referir que o nº 1 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 260/76 (na redacção vigente nas datas de aprovação das duas deliberações do Conselho de Gestão do Banco recorrido que estão em causa no presente processo) dispunha que a tutela das empresas públicas, a cargo do Ministro da Tutela, compreende "[o] poder de autorizar ou aprovar os actos expressamente indicados em lista constante do estatuto de cada empresa que não sejam os de carácter financeiro contempladas no nº 2 deste artigo".

Por outro lado, importa ainda ter em conta - porque o Banco réu era, nas datas relevantes de Janeiro de 1983, um banco nacionalizado, que não dispunha de estatutos próprios, mas se regia pelo diploma que estabelece o estatuto legal das instituições de crédito nacionalizadas, Decreto-Lei nº 729-F/75, de 22 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis nºs 513/77, de 14 de Dezembro, 2/78, de 9 de Janeiro, 51/79, de 22 de Março, e 176/79, de 7 de Junho - que o art. 49º, nº 2, do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril (na redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 353-A/77, de 29 de Agosto), dispõe que "as empresas públicas exceptuadas no número anterior ficam, porém, sujeitas aos princípios fixados no presente diploma" (o nº 1 deste artigo estabelece que o Banco de Portugal, as instituições bancárias, parabancárias e seguradoras eram as únicas empresas públicas existentes que ficavam excluídas legalmente da obrigação de adaptarem os respectivos estatutos aos princípios consagrados no Decreto-Lei nº 260/76, no prazo de 120 dias a partir da sua entrada em vigor).

5. Segundo a tese do recorrente, o acórdão ora sub judicio teria interpretado a norma que constitui objecto do recurso de forma inconstitucional, violando o art. 114º da Constituição.

A questão de inconstitucionalidade objecto do recurso foi suscitada nas alegações no recurso de apelação nos seguintes termos.

"14ª - A regra constante do art. 13º nº 2 al. g) do DL 260/76 de 8/4, [para ser aplicável] às instituições de crédito, para se tornar exequível, necessita da mediação concretizadora do legislador.

15ª - Caberia, em consequência, ao Governo, através da aprovação dos estatutos da cada empresa, estabelecer, de entre os actos da lista constante da al. g) do nº 2 do art. 13º do DL 260/76, de 8/4, quais os actos que ficam sujeitos a controle «a priori» (sujeitos a autorização) e quais os que ficariam sujeitos a controlo «a posteriori» (sujeitos a aprovação).

16ª - Não pode qualquer outra entidade, designadamente o Tribunal de Trabalho pela voz do seu Juiz, substituir-se ao legislador e fixar de forma casuística essa lista de actos e nem pode escolher de forma arbitrária o tipo de controlo a que fica sujeito cada acto de uma determinada empresa.

17ª Interpretada em sentido diverso a norma constante do art. 13º nº 2 al. g) terá de haver-se por inconstitucional, por violação do princípio da Separação de Poderes (Art. 114º da CRP" (a fls. 478 vº e 479)

6. Importa, face ao exposto, averiguar se se verificam no caso sub judicio os pressupostos de admissibilidade do recurso de constitucionalidade, interposto ao abrigo da alínea b) do nº 1 do art. 70º da Lei do Tribunal Constitucional, de modo que este Tribunal possa conhecer do objecto desse recurso.

Não restam dúvidas de que o recorrente suscitou durante o processo uma questão de inconstitucionalidade normativa, imputando o vício de inconstitucionalidade não a todas as dimensões da norma, mas a um segmento ou dimensão, nos termos atrás transcritos.

Mas resta averiguar se se verifica um outro pressuposto de admissibilidade do recurso: o pressuposto que consiste em a norma identificada, com a interpretação alegadamente inconstitucional, ter sido aplicada na decisão recorrida como verdadeira ratio decidendi ou, pelo menos, como uma das possíveis rationes decidendi.

De facto, como decorre das conclusões 14ª a 17ª da alegação apresentada no recurso de alegação, que agora se deixaram transcritas, o recorrente considerou que a alínea g) do nº 2 do art. 13º do Decreto-Lei nº 260/76 não é inconstitucional em todas as suas interpretações, mas apenas numa certa interpretação: pressupondo que tal norma necessitaria da mediação concretizadora do legislador governamental, através da aprovação por decreto-lei dos estatutos da empresa pública em questão, não poderia o tribunal substituir-se ao legislador e fixar de forma casuística uma lista de actos de tutela, nem poderia escolher de forma arbitrária o tipo de controlo a que ficaria sujeito cada acto de uma determinada empresa, sob pena de haver violação do art. 114º da Constituição (o nº 1 deste artigo determina que os órgãos de soberania devem observar a separação e a interdependência estabelecidas na Constituição).

Da leitura do acórdão impugnado pelo recorrente não se alcança, porém, que a norma em causa haja sido aplicada com o sentido alegadamente inconstitucional. Pelo contrário, aí se resolveu um problema complexo de interpretação de várias normas de direito ordinário, sobre o qual diversos jurisconsultos não lograram pôr-se de acordo.

Por uma lado, o Tribunal da Relação de Coimbra não tomou qualquer posição sobre o pressuposto de que seria indispensável a mediação concretizadora do legislador governamental para determinar quais os actos sujeitos a tutela governamental, no que se refere às instituições bancárias nacionalizadas (note-se, aliás, que, como se refere no parecer do Prof. Doutor Gomes Canotilho junto aos autos pelo recorrente, o Decreto-Lei nº 260/76 previa que a Constituição de empresas públicas se fizesse por decreto referendado pelo Primeiro-Ministro e por certos membros do Governo, decreto esse que conteria em anexo os estatutos da empresa pública, sendo duvidoso na doutrina se a Constituição impõe neste caso a reserva de lei).

Tendo em atenção o acórdão recorrido, daí se retira que, por interpretação do nº 2 do art. 49º do Decreto-Lei nº 260/76, o Tribunal da Relação de Coimbra entendeu que se aplicavam ao Banco ora recorrido os princípios desse diploma, entre os quais o de sujeição à tutela em matéria de fixação de remunerações do seu pessoal. E, segundo o mesmo acórdão, o subsídio de valorização teria a natureza jurídica de uma retribuição remuneratória, pelo que a respectiva atribuição teria de ter sido autorizada ou aprovada pelos Ministros das Finanças e do Trabalho.

Verifica-se, pois, que o Tribunal da Relação de Coimbra considerou que, por força do disposto no nº 2 do art. 49º do Decreto-Lei nº 260/76, as instituições de crédito nacionalizadas (caso do Banco réu) - que não dispunham de estatutos próprios nos termos da regulamentação constante do Decreto-Lei nº 729-F/75 - estavam sujeitas a tutela do Governo, no que toca à fixação de remunerações a pagar ao pessoal, sendo-lhes aplicável o princípio legal constante da alínea g) do nº 2 do art. 13º do primeiro diploma, o qual não tinha de ser particularizado por qualquer estatuto específico. Decorreria do nº 4 do art. 13º desse decreto-lei esta última conclusão.

É, assim, seguro que a interpretação de normas de direito ordinário pela Relação de Coimbra - interpretação cuja bondade o Tribunal Constitucional não tem competência para apreciar - não foi feita com o sentido inconstitucional que o recorrente lhe imputa. A Relação não se arrogou qualquer poder de, casuisticamente, suprir uma qualquer omissão estatutária, nem se substituiu ao legislador, violando eventual reserva de estatuto. Considerou que da concatenação das disposições legais referidas, resultava a necessidade de autorização ou aprovação tutelar, cuja falta acarretava a ineficácia da decisão.

7. Ora, não tendo sido aplicada pelo acórdão recorrido a norma que constitui objecto do presente recurso com a interpretação que o recorrente reputa de inconstitucional, falta um pressuposto de admissão do recurso, que impede que o Tribunal Constitucional conheça do seu objecto.

Repare-se, por outro lado, que o Tribunal Constitucional não pode controlar a eventual inconstitucionalidade da decisão judicial, enquanto aplica normas com uma interpretação que não é contrária à Constituição. Só através de um recurso do tipo do amparo espanhol ou da queixa constitucional alemã é que poderia apreciar-se a inconstitucionalidade do próprio acto de aplicação do direito. Ora, tal modalidade de recurso não é admitida no direito constitucional português.

8. Em recurso interposto para este Tribunal de uma decisão proferida pela Relação de Coimbra, numa acção intentada por outro trabalhador bancário contra o Banco ora recorrido, a 2ª Secção de Tribunal Constitucional absteve-se igualmente de conhecer do objecto desse recurso. Na exposição do relator confirmada pelo Acórdão nº 243/95, ainda inédito, pode ler-se:

"Não foi, assim, por apelo às directivas constantes de qualquer Resolução do Conselho de Ministros (particularmente a Resolução nº 163/80) que o acórdão sub specie veio a entender que a deliberação em causa, tomada pelo Conselho de Gestão da Ré, havia de estar sujeita à fiscalização tutelar. O que vale por dizer que não interpretou a alínea g) do nº 2 do art. 13º do D.L. nº 260/76 por forma a daí decorrer que seria por uma intervenção resolutiva do Conselho de Ministros que se iria saber quais os actos dos cabidos órgãos das «instituições públicas de crédito» que seriam objecto de intervenção tutelar (de fiscalização, enfim)".

E daí se retirou a conclusão de que o acórdão sub judicio não havia interpretado a norma impugnada com o sentido invocadamente inconstitucional, pelo que não se verificaria o requisito exigido para a abertura de via de recurso contemplada na alínea b) do nº 1 do art. 70º da Lei do Tribunal Constitucional.

As considerações feitas nesse acórdão são transponíveis para a presente situação.

III

9. Termos em que decide o Tribunal Constitucional não conhecer do objecto do recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em quatro (4) unidades de conta.

Lisboa, 21 de Novembro de 1995

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Dinis

Maria Fernanda Palma

Alberto Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

José Manuel Cardoso da Costa