TC_19950607 · Tribunal Constitucional

Acórdão 607/95

ACÓRDÃO Nº 607/95

Proc. nº 391/94

Cons. Messias Bento

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório:

1. A. interpôs recurso contencioso do despacho do DIRECTOR-GERAL DA COMUNICAÇÃO SOCIAL, de 8 de Julho de 1991, que lhe indeferiu a reclamação, que havia apresentado contra a efectivação do registo da publicação periódica "B.", com fundamento em que este título era susceptível de se confundir com a denominação da publicação, também periódica e que se achava registada a seu favor, denominada "C.".

O Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa negou provimento ao recurso.

Inconformado, interpôs ele recurso da sentença para o Supremo Tribunal Administrativo (Secção de Contencioso Administrativo).

O Supremo Tribunal Administrativo proferiu acórdão a mandar notificar o recorrente, para que ele se pronunciasse, querendo, sobre a eventual declaração de incompetência dos tribunais administrativos para o recurso, decorrente da possível inconstitucionalidade do artigo 36º, nº 1, da Portaria nº 640/76, de 26 de Outubro.

O recorrente nada disse.

O Supremo Tribunal Administrativo tirou, então, o acórdão de 10 de Maio de 1994, no qual, depois de se recusar aplicação, com fundamento na sua inconstitucionalidade, ao artigo 36º, nº 1, da Portaria nº 640/76, de 26 de Outubro, se concluiu que "é da competência dos tribunais judiciais, e não dos tribunais administrativos, a decisão do recurso contencioso interposto do despacho do Director-Geral da Comunicação Social, que indeferiu a impugnação do registo da publicação periódica “B.". E, em consequência, concedeu provimento ao recurso jurisdicional, revogou a sentença recorrida e declarou a incompetência dos tribunais administrativos.

2. É deste acórdão, de 10 de Maio de 1994, que vem o presente recurso, interposto pelo Ministério Público ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da constitucionalidade da norma constante do nº 1 do artigo 36º da Portaria nº 640/76, de 26 de Outubro.

Neste Tribunal, apenas alegou o Procurador-Geral Adjunto que concluiu as suas alegações como segue:

1º Através do registo de imprensa, cuja natureza é pública, o Estado prossegue uma actividade tipicamente administrativa;

2º Assim, o artigo 36º do Regulamento do Serviço de Registo de Imprensa, aprovado pela Portaria nº 640/76, de 26 de Outubro, ao prever o recurso contencioso, com a decorrente competência dos tribunais administrativos para o seu conhecimento, não viola o disposto no artigo 214º, nº 3, da Constituição.

Termos em que merece provimento o recurso, devendo ordenar-se a reforma do acórdão recorrido em conformidade com o precedente juízo de não inconstitucionalidade.

3. Corridos os vistos, cumpre decidir se a norma constante do nº 1 do artigo 36º da Portaria nº 640/76, de 26 de Outubro, é ou não inconstitucional.

II. Fundamentos:

4. A Lei de Imprensa (Decreto-Lei nº 85-C/75, de 26 de Fevereiro), dispõe no artigo 13º (no que aqui importa) o seguinte:

Artigo 13º (Registo de imprensa)

1. O Governo, através do Ministério da Comunicação Social, organizará os seguintes registos:

a). Publicações periódicas, com indicação do título, da periodicidade, sede, entidade proprietária, respectivos corpos gerentes e direcção.

3. Antes de efectuado o registo previsto no nº 1 do presente artigo não poderão as empresas jornalísticas, editoriais e noticiosas iniciar o exercício da sua actividade nem ser editada qualquer publicação periódica.

O Regulamento do Serviço de Registo de Imprensa - que, nos termos do artigo 64º do citado Decreto-Lei nº 85-C/75, devia ser elaborado no prazo de 90 dias - veio a ser aprovado pela Portaria nº 640/76, de 26 de Outubro.

Esta Portaria nº 640/76 prescreve no artigo 13º, nº 1:

1. O requerimento para registo de publicações periódicas deverá conter as seguintes indicações:

a) Título, o qual não deve confundir-se, quer no aspecto vocabular, quer no aspecto gráfico, com outros títulos já registados ou cujo registo já tenha sido requerido;

b) Periodicidade;

c) Sede da administração;

d) Entidade proprietária;

e) Corpos gerentes;

f) Nome do director designado, director-adjunto e subdirector, se os houver.

O título de uma publicação periódica de que se requeira o registo não deve, pois, "confundir-se, quer no aspecto vocabular, quer no aspecto gráfico, com outros títulos já registados ou cujo registo já tenha sido requerido" [alínea a) acabada de transcrever].

Por isso - dispõe o nº 2 do artigo 14º da mesma Portaria -, "será recusado o registo do título de um periódico que induza em erro ou confusão pela sua semelhança gráfica, figurativa ou fonética com outro título já registado".

5. No acórdão recorrido, decidiu-se que o nº 1 do artigo 36º da Portaria nº 640/76, de 26 de Setembro, se tornou supervenientemente inconstitucional, pois que viola o artigo 214º, nº 3, da Constituição.

Na verdade - ponderou-se aí -, com a privatização da imprensa, o registo do título das publicações periódicas "deixou [...] de visar o interesse público, tendo antes por objectivo a defesa do direito de propriedade"; ou seja: com ele o que agora se pretende é "garantir, tornar certo, por forma a não poder ser contestado, o direito à propriedade do título". E acrescentou‑se: "Porque assim é, o registo do título da publicação [...] não cria, modifica ou extingue relação jurídica administrativa, de modo a poder-se" falar em "litígio emergente de relação desse tipo".

É que - disse-se no mesmo acórdão -, "a circunstância de intervir um acto da Administração não impõe que a definição da situação seja necessariamente feita por acto administrativo".

De facto - acrescentou-se -, "uma coisa é a intervenção do órgão administrativo exclusiva ou prevalentemente no interesse privado" (como sucede, por exemplo, com "os actos de certificação, como o registo de patentes, de marcas, de nomes de estabelecimentos, de firmas e os registos respeitantes ao estado civil", em que "do que se trata é 'de mera avaliação ou certificação', com efeito situando-se na esfera jurídica privada") e outra, bem diferente , são "os actos visando directa e imediatamente a realização de um interesse público".

O artigo 35º, nº 1, da mesma Portaria prescreve que, das decisões que recusarem um registo ou ordenarem o seu cancelamento, cabe recurso para o Secretário de Estado da Comunicação Social. Da decisão deste, cabe recurso contencioso nos termos da lei geral.

Dispõe, na verdade, o artigo 36º da dita Portaria:

Artigo 36º (Recurso da decisão do Secretário de Estado)

1. Da decisão do Secretário de Estado podem os interessados interpor recurso contencioso, nos termos da lei geral.

2. A fim de possibilitar o exercício deste direito, a decisão do Secretário de Estado deverá ser notificada aos interessados, enviando-se-lhes cópia autenticada com o selo branco da Secretaria de Estado, nos oito dias seguintes ao da data em que a decisão tiver sido proferida.

O Procurador-Geral Adjunto, louvando-se no parecer nº 33/87, de 2 de Julho de 1987, da Procuradoria-Geral da República (publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 376, páginas 89 e seguintes), sustenta que, através do registo de imprensa, o Estado desenvolve "uma característica acção administrativa, praticando, por intermédio dos seus órgãos e serviços, actos de coordenação das actividades dos sujeitos jurídicos, colimados à adequada satisfação de necessidades colectivas implicadas no sector social da informação".

Efectivamente - diz ainda o Ministério Público, citando aquele parecer -, tal registo é público, sendo "a natureza pública do registo de imprensa [que] determina o Estado a organizar os serviços, a provê-los de infra-estruturas materiais e de pessoal, definindo atribuições e competências no uso das quais se praticam actos registrais: inscrições e averbamentos dotados de efeitos jurídicos próprios, comunicações aos interessados, recusas e cancelamentos de registos ilegais".

6. O artigo 36º, nº 1, da Portaria nº 640/76, de 26 de Outubro, violará, então, o artigo 214º, nº 3, da Constituição, como se sustenta no acórdão recorrido?

A resposta é negativa.

Dispõe o artigo 214º, nº 3, da Constituição da República o seguinte:

Artigo 214º (Tribunais administrativos e fiscais)

3. Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

A existência dos tribunais administrativos e fiscais - que era facultativa ("Podem existir tribunais administrativos e fiscais [...]", dispunha o nº 2 do artigo 212º, na redacção de 1982) -, após a revisão constitucional de 1989, passou a ser constitucionalmente obrigatória.

Aos tribunais administrativos compete, assim, a justiça administrativa, que o mesmo é dizer que lhes cabe o julgamento das acções e dos recursos destinados a dirimir os conflitos emergentes de relações jurídico-administrativas. Ou seja: a Constituição comete-lhes a resolução das controvérsias nascidas de relações jurídicas administrativas, dos litígios emergentes de relações jurídicas que sejam de direito administrativo (relações jurídicas administrativas públicas ou em que um dos sujeitos, pelo menos, actue na veste de autoridade

pública, munido de um poder de imperium, com vista à realização do interesse público legalmente definido).

As relações jurídico-administrativas são justamente caracterizadas por J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, página 815) nos seguintes termos:

(1). As acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração).

(2). As relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza "privada" ou "jurídico-civil". Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico‑administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo ou fiscal.

Excluem-se, assim, da justiça administrativa - diz J. C. VIEIRA DE ANDRADE (Direito Administrativo e Fiscal, lições ao 3º ano do Curso da Faculdade de Direito de Coimbra de 1993-1994, policopiadas) - "todas as questões de direito privado, isto é, as decorrentes da actividade de direito privado da Administração - quer seja a que corresponde ao mero exercício da sua capacidade privada (negócios auxiliares, administração do património, gestão de estabelecimentos económicos em concorrência), quer se trate de actividades funcionalmente administrativas, na parte ou na medida em que se desenvolvem através de meios privatísticos (subvenções, fornecimento de bens e serviços, gestão de estabelecimentos públicos, certas intervenções no mercado)".

E o mesmo Autor acrescenta:

Devem ficar também, pela mesma razão, fora do domínio da justiça administrativa as questões relativas à validade de actos praticados (designadamente pelo Governo e Governos regionais) no exercício da função política [ETAF, artigo 4º, nº 1, alínea a)] ou no exercício da função legislativa, se os actos tiverem carácter normativo, ainda que concreto [ETAF, artigo 4º, nº 1, alínea b); LPTA, artº. 25º, nº 2], bem como, em qualquer das hipóteses, a responsabilidade pelos danos causados no exercício dessas actividades.

Se o artigo 214º, nº 3, da Constituição consagrar uma reserva material absoluta de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos, óbvio é que eles só poderão julgar questões de direito administrativo e que só eles as poderão julgar, a menos que seja a própria Constituição a atribuir a outros tribunais a competência para esse julgamento, como sucede, por exemplo, com a atribuição ao Tribunal Constitucional da matéria de contencioso eleitoral (cf., neste sentido, J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ob. cit., página 814).

Nem toda a doutrina faz, porém, uma leitura tão estrita do mencionado artigo 214º, nº 3.

VIEIRA DE ANDRADE, por exemplo, lê tal preceito como contendo "uma regra definidora de um modelo típico, susceptível de adaptações ou de desvios em casos especiais, desde que sem prejuízo do núcleo caracterizador do modelo". Dizendo de outro modo: lê-o como visando "apenas consagrar os tribunais administrativos como os tribunais comuns em matéria administrativa" (ob. cit., páginas 10 e 11).

É que, adverte o mesmo Autor:

"Uma interpretação tão rigorosa [refere-se à interpretação que primeiro se referiu] implicaria a inconstitucionalização de leis importantes e de práticas de longa tradição, designadamente em matéria de polícia judiciária, contraordenações e expropriações por utilidade pública, uma revolução que só poderia operar-se se tivesse sido claramente assumida pela revisão constitucional (ob. cit., página 11).

Este Tribunal também já teve ocasião de se debruçar sobre o artigo 214º, nº 3, da Constituição, tendo concluído que ele não era violado pelo artigo 61º, nº 1, do Decreto-Lei nº 48.953, de 5 de Abril de 1969 (na redacção do Decreto-Lei nº 693/70, de 31 de Dezembro), que atribuía aos tribunais tributários competência para cobrar dívidas de que fosse credora a Caixa Geral de Depósitos [cf. Acórdãos nºs 371/94 (Diário da República, II série, de 3 de Setembro de 1994), 372/94 (Diário da República, II série, de 7 de Setembro de 1994), 508/94 (Diário da República, II série, de 13 de Dezembro de 1994), 574/94, 610/94 e 629/94 (por publicar)].

De entre as muitas questões de direito administrativo que a lei atribui a outros tribunais - recte, aos tribunais judiciais - indica VIEIRA DE ANDRADE, justamente, os recursos das decisões administrativas em matéria de patentes e conexas (cf. Código da Propriedade Industrial, aprovado pelo Decreto-Lei nº 16/95, de 24 de Janeiro, artigo 2º); certas decisões administrativas relativas à liberdade de imprensa e o contencioso dos actos dos conservadores no domínio do direito registral e do notariado (da chamada administração pública do direito privado), "na medida em que contenham decisões de autoridade, designadamente dos despachos de recusa da prática de actos (v. artigo 145º e seguintes do Código de Registo Predial, artigo 356º e seguintes do Código de Registo Civil e artigo 104º e seguintes do Código de Registo Comercial; v. ainda o artigo 192º e seguintes do Código do Notariado)".

7. O domínio dos registos (registo de títulos de publicações periódicas incluído) é um domínio em que a Administração, munida de poderes de autoridade, pratica actos (inscrições e averbamentos, cancelamentos e recusas de registos), com vista à realização do interesse que consiste em conferir publicidade e segurança ao acto registado. E tal interesse é um interesse público: o registo, do mesmo passo que dá publicidade e confere segurança aos direitos registados, torna seguro o comércio jurídico que os tenha por objecto, pois aquilo que objectivamente consta do registo, aquilo a que ele confere publicidade, é, em princípio, digno de crédito. (Sobre a matéria de registo predial, cf. ANTUNES VARELA e HENRIQUE MESQUITA, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 127º, páginas 21 e 23).

O Director-Geral da Comunicação Social, quando faz o registo de um título de uma publicação periódica ou o recusa, pratica, assim, um acto administrativo: trata-se, na verdade - na definição de ROGÉRIO SOARES (Direito Administrativo, lições policopiadas, Coimbra, 1978, página 76 -, de "uma estatuição autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administração no uso de poderes de Direito Administrativo, pela qual se produzem efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos".

Ao registar-se o título, se o registo não for impugnado, protege-se, obviamente, o direito de propriedade do titular do mesmo, pois que se assegura a sua oponibilidade a terceiros.

Isso, porém, não retira à matéria a sua natureza publicística: a relação jurídica subjacente ao registo (ou à sua recusa ou cancelamento) é uma relação jurídica pública - uma relação jurídica de direito administrativo. [Sobre o conceito de função administrativa, cf. o acórdão nº 158/95 (por publicar), no qual, citando-se o acórdão nº 179/92 (Diário da República, II série, de 18 de Setembro de 1992), se sublinha que se está no domínio da actividade administrativa, sempre que se exercita um poder administrativo, visando a "prossecução e realização do interesse público qua tale diferente do da composição dos conflitos"].

8. Há, assim, que concluir que a norma do nº 1 do artigo 36º da Portaria nº 640/76, de 26 de Outubro - que prevê recurso contencioso para os tribunais administrativos dos actos de registo de imprensa - não viola o nº 3 do artigo 214º da Constituição.

Esta conclusão é independente da resposta à questão, que atrás se enunciou e que não é necessário aqui decidir, de saber se, naquele artigo 214º, nº 3, se atribui aos tribunais administrativos uma reserva material absoluta de jurisdição, se, aí, apenas se consagram os tribunais administrativos como os tribunais comuns em matérias administrativas.

III. Decisão:

Pelos fundamentos expostos, concede-se provimento ao recurso e, em consequência, revoga-se o acórdão recorrido que deve ser reformado em conformidade com o aqui decidido quanto à questão de constitucionalidade.

Lisboa, 8 de Novembro de 1995

Messias Bento

José de Sousa e Brito

Guilherme da Fonseca

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

Luís Nunes de Almeida