225/94 · Tribunal Constitucional

Acórdão 571/95

ACÓRDÃO Nº 571/95

Processo nº 225/94

2ª Secção

Relator: Conselheiro Guilherme da Fonseca

Acordam, em conferência, na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

1. O Ministério Público, invocando o "disposto nos artigos 280º, nº l, a) da Constituição da República e 70º, nº l, a), 71º, nº 1, 72º, nº 1 , a) e nº 3 e 75-A da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, com as alterações da Lei nº 85/89", veio in­terpor recurso para este Tribunal Constitucional do acórdão da 1ª Secção (Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo), de 13 de Julho de 1993, "restrito à questão da inconstitucional idade nele apreciada, ou seja, a recusa de aplicação da norma do artigo 69º, nº 2 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos".

Aquele acórdão deu provimento a um recurso jurisdicional interposto pelo ora recorrido A., com os sinais identificadores dos autos, revogando a sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, de 15 de Outubro de 1992, que havia indeferido "in limine a presente acção" (a acção para reconhecimento de direito, "nos termos do artigo 69º e segs. do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho e para os efeitos do disposto nos artigos 26º, nº 8, do Decreto-Lei 445/91, de 20 de Novembro", tal como consta da petição ini­cial), e mandando baixar "os autos para que a acção prossiga seus termos, com vista ao julgamento do mérito da causa se outras questões prévias ou excepções dilatórias ainda não decididas com trânsito o não impedirem".

O julgado assentou na seguinte ordem de considera­ções que, por comodidade, se transcrevem:

"O que está em causa no presente recurso é sa­ber se a sentença recorrida fez correcta apli­cação da lei, ao indeferir liminarmente a peti­ção, por considerar inaplicável o presente meio processual, ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 69º da Lei de Processo nos Tribunal Ad­ministrativos, que ê do seguinte teor:

‘As acções só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os re­lativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa’.

Na presente acção, como se vê da petição ini­cial, o A. requereu que lhe fosse reconhecido o direito aos ‘alvarás de licença de utilização’ e o Presidente da Câmara Municipal de Guimarães condenado a emiti-los no prazo de 30 dias.

E, relativamente às acções em que se requeira o reconhecimento do direito à emissão de alvarás, tal meio processual vem previsto aos artigos 26º, nº 8, e 62º, nº 7, do Decreto-Lei nº 445/ 191, de 20 de Novembro, no âmbito do reconhe­cimento de direitos em caso de deferimento tá­cito dos pedidos de licenciamento de obras e de utilização de edifícios.

Mas, apreciar se foi ou não justificada a recu­sa da emissão de alvará respeita já ao mérito da causa.

Aqui, o que está em causa é a aplicabilidade do nº 2 do artigo 69º da Lei de Processo nos Tri­bunais Administrativos, que restringe o emprego do meio processual da acção jurisdicional admi­nistrativa aos casos em que ‘os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos â execução da sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em cau­sa’ .

Este preceito do nº 2 do artigo 69º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos tem a sua óbvia matriz no artigo 258º, nº 3, do texto constitucional de 1982, que é do seguinte teor:

'3. É garantido aos interessados recurso con­tencioso com o fundamento em ilegalidade, con­tra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um di­reito ou interesse legalmente protegido’.

Porém, no texto actual e já desde a revisão constitucional de 1989, as disposições homólo­gas daquela passaram a ser as seguintes:

4. É garantido aos interessados recurso con­tencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independente­mente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

5. É igualmente sempre garantido aos adminis­trados o acesso à justiça administrativa para a tutela dos seus direitos ou interesses legal­mente protegidos’.

Do simples confronto das normas constitucionais transcritas resulta que a também transcrita norma do nº 2 do artigo 693 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, se deve con­siderar revogada.

Para justificar tal asserção, permita- se-nos a citação de J. J. Gomes Canotilho e Vital Mo­reira, em Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, revista, Coimbra, 1993. pág. 268:

‘Com a autonomização, na segunda revisão cons­titucional (1989), de um preceito especifica­mente dedicado a garantir o acesso ã justiça administrativa, não apenas para o 'reconheci­mento' (como se dispunha no texto anterior) mas também para a tutela de direitos e interesses legalmente protegidos (nº 5), a Constituição superou decididamente o quadro originário do recurso de anulação dos actos administrativos, abrindo caminho a acções de tutela positiva dos direitos do administrado perante a administra­ção. O seu significado principal consiste no reconhecimento ao administrado de uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas - pri­ncípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa - permitindo-lhe o acesso à jus­tiça para a defesa de direitos e interesses le­galmente protegidos, sem se condicionar essa acção à adopção de meios específicos de im­pugnação (‘recurso contencioso’) ou à existên­cia de um acto administrativo.

Através da institucionalização das acções jurisdicionais administrativas, a título princi­pal, a Constituição visa não apenas colmatar as insuficiências e limites do contencioso de mera anulação, como abre as vias para a introdução de verdadeiros 'writs' (no sentido anglo-saxónico) que garantem a protecção do particular em casos como os seguintes:(1) inércia da Adminis­tração, obrigando - através de acções declara­tivas ou condenatórias - as autoridades admi­nistrativas a fazer uso dos seus poderes e a adoptar a providência requerida pelo particular (ex: ‘acção para cumprimento com base na omis­são administrativa’, ‘acções de cumprimento contra o silêncio da Administração’, ‘mandado de segurança’ ou ‘mandado de injunção’, ‘acção de amparo’); (2) actos irrecorríveis não lesi­vos da esfera jurídica dos particulares (por ex: actos nulos ou ineficazes), mas criadores de situações de incerteza susceptíveis de atin­gir a ‘economia’ ou ‘posição substantiva’ dos administrados (‘acções tipicamente declarati­vas’); (3) inércia regulamentar da Administra­ção, criando discriminações ou lesando interes­ses dos administrados (ex: acção tendente a obrigar a Administração ã aprovação de um plano urbanístico ou à emanação de um regulamento de concursos); (4) acções tendentes à adopção de actos interinos de urgência (ex: pagamento de uma pensão, de uma soma em dinheiro).

Passam a ter acolhimento as acções cominatórias, destinadas a intimar a Administração a praticar determinado acto ou a fornecer deter­minada prestação, bem como as acções constitutivo-condenatórias destinadas a impor aos órgãos ou agentes da Administração o cum­primento de determinadas obrigações (de prestar ou de fazer)'.

Sem dúvida, pois, que, como se escreveu no re­cente acórdão deste Supremo Tribunal Adminis­trativo, de 4 de Maio de 1993 (Rec. nº 31 976) ‘a regra do artigo 69º, nº 2 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, com o sentido que a jurisprudência lhe dava ao abrigo do tex­to constitucional de 1982, e lhe deu a sentença recorrida, não subsiste no nosso ordenamento jurídico.

O direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse legítimo perante (con­tra) a Administração não encontra hoje obstá­culos de natureza processual, fundados em erro na forma do processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagra­das naquela disposição’”.

2. Nas suas alegações concluiu assim o Ministério Público recorrente:

“1º

Da conjugação dos nºs 4 e 5 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa infere-se o princípio da plenitude de garantia jurisdi­cional administrativa, expresso no direito de acesso aos tribunais administrativos, nas áreas regidas pelo Direito Administrativo, nomeadamente mediante as vias do recurso contencioso de anulação e das acções para tutela de direi­tos e interesses legalmente protegidos.

2º

Tal princípio constitucional não pode ser pos­tergado pelas normas de direito ordinário que tipificam os meios processuais utilizáveis no âmbito da jurisdição administrativa, designada­mente em consequência de:

a) resultarem criadas situações lacunosas, em que se mostre impedido, de forma absoluta, o efectivo acesso à justiça administrativa para tutela certos direitos ou interesses legítimos;

b) serem criadas restrições inadequadas e des­proporcionadas no acesso à justiça adminis­trativa, susceptíveis de dificultarem, de forma particularmente onerosa, o exercício de tal di­reito - designadamente, em consequência de uma clara inadequação funcional do meio processual abstractamente tipificado como idóneo à especi­ficidade da situação jurídica que dele deva ser objecto.

3º

Não viola o disposto no º 5 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa o entendimento do nº 2 do artigo 69º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos como implicando a subsidiariedade material da acção para reconhe­cimento de direitos, relativamente ao recurso contencioso de anulação de actos administrati­vos definitivos e executórios, efectivamente praticados pela Administração e regularmente notificados nos administrados por eles afecta­dos.

4º

Na verdade, o recurso contencioso configura-se, em regra, como meio funcionalmente adequado para obter o efeito constitutivo, traduzido na anulação dos actos administrativos definitivos e executórios arguidos de ilegais, propiciando tutela efectiva aos direitos dos administrados e não constituindo restrição inadequada ou des­proporcionada ao direito de acesso aos tribu­nais administrativos a mera existência de pra­zos legais para a respectiva impugnação ou a circunstância de o regime dos recursos se não configurar como de jurisdição plena.

Termos em que deverá proceder o presente recur­so, determinando-se a consequente reforma da decisão recorrida".

3. O ora recorrido não apresentou alegações.

4. Vistos os autos, cumpre decidir.

Independentemente de saber se ainda tem interesse prático e actual o conhecimento do presente recurso de constitucionalidade, face à noticia dada nos autos, mas não comprova­da documentalmente, de que "O Réu (o Presidente da Câmara de Guimarães) revogou o despacho recorrido, e concedeu ao Autor (o ora recorrido) as licenças de utilização requeridas", é certo que, como regista o Ministério Público nas suas alegações, o recurso é "circunscrito à questão da inconstitucionalidade do artigo 69º, nº 2, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, que o Supremo Tribunal Administrativo recusou aplicar com fundamento em inconstitucionalidade", versando ele "sobre questão fundamental ou nuclear do processo administrativo - a articulação de meios processuais do recurso contencioso e das acções para reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos, previstos nos nºs 4 e 5 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa e nos artigos 24º e seguintes e 69º e seguintes, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos".

Dispõe aquele artigo 69º, nº 2, do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, que aprovou a Lei de Processo dos Tri­bunais Administrativos:

"As acções (as acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo,) só podem ser propostas quando os restantes meios contencio­sos, incluindo os relativos à execução de sen­tença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa".

Afirma-se aqui o carácter residual da acção admi­nistrativa do tipo das ditas acções para reconhecimento de di­reito ou interesse legítimo - podendo ser "propostas a todo o tempo, (...), por quem invoque a titularidade do direito ou interesse a reconhecer" (nº l do mesmo artigo 69º) - e registe-se que pode afirmar-se, como fazem alguns Autores (Artur Maurí­cio, Dimas de Lacerda e Simões Redinha, Contencioso Administra­tivo, 1988, Rei dos Livros, pág. 179), que "parece bastante limitado, actualmente, o campo reservado a esta acção". Sendo que, hoje, no texto constitucional, após a revisão de 1989, e reflectindo o princípio geral da tutela jurisdicional dos di­reitos e interesses legítimos, consagrado no artigo 20º, nº l, é garantido aos interessados:

- "recurso contencioso com fundamento em ilegali­dade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legal­mente protegidos" (nº 4 do artigo 268º);

e é "igualmente sempre garantido aos administrados":

- "o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos" (nº 5 do mesmo artigo 268º).

5. Só que, revertendo à hipótese sub judicio, vê-se que se trata aqui de previsão legal de acção para o reconhe­cimento de direitos constante do artigo 62º, nº 7, conjugado com o artigo 26º, nº 8, do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de No­vembro, no que toca à emissão pela câmara municipal de alvará de licença de utilização, o que constitui o objecto do pedido formulado pelo Autor, ora recorrido, na petição inicial da acção (presentemente, com redacção nova dos artigos 26º e 62º, introduzida pelo Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro, foi substituída aquela acção por "uma intimação judicial à entidade competente, tendo em vista a emissão do alvará", seguindo a tramitação consagrada nos artigos 86º e seguintes do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, o que é um meio processual ainda mais expedito e mais radical).

Ora, do disposto no citado artigo 26º, nº 8 ("Se houver falta ou recusa injustificada de emissão de alvará ou licença de utilização, o interessado pode promover em tribunal, nos termos do artigo 62º, o reconhecimento dos direitos a titular" - é o texto legal) resulta claramente que o exercício do direito de acção cabe nos casos de "recusa injustificada" de emissão de alvará, sendo que tal recusa há-de assumir a forma de acto administrativo do órgão autárquico competente, a requerimento do interessado.

Por consequência, nunca pode a emissão desse acto constituir obstáculo ao exercício do direito de acção para re­conhecimento de direito e, é, aliás, o próprio legislador a ter o cuidado de no nº 6 do artigo 62º do Decreto-Lei nº 445/91, ao mandar aplicar às "acções de reconhecimento de direitos previs­tas no presente artigo (…) o disposto nos artigos 6º, 69º , 70º, e 115º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho", ex­cepcionar o nº 2 do artigo 69º.

6. É sabido que este Tribunal Constitucional vem entendendo, talqualmente se expressa o acórdão nº 155/95, pu­blicado na II Série do Diário da República, nº 140, de 20 de Junho de 1995, que "a suscitação da inconstitucionalidade de uma norma legal só faz sentido (e, assim, só ê relevante para o efeito de abrir a via do recurso de constitucionalidade), se esta puder ser convocada para o julgamento do caso de que emer­ge o recurso. De contrário, a acusação de desconformidade com a Lei Fundamental não pode ter a virtualidade de abrir a via do recurso de constitucionalidade, até porque, num tal caso, a decisão recorrida não faz aplicação da norma em causa". E acrescenta o mesmo aresto:

"Está-se, então, em presença de situação simi­lar àquela em que um tribunal se pronuncia so­bre a constitucionalidade de uma dada norma legal, que o julgamento do caso não convoca: também nessa hipótese se não abre a via do re­curso para o Tribunal Constitucional, pois que a pronúncia do tribunal recorrido mais não ê que a decisão de uma questão irrelevante ou, se se preferir, um obiter dictum ou um argumento ad ostentationem (cf., neste sentido, os acór­dãos nºs 169/92 e 182/92, o primeiro, publicado no Diário da República, II série, de 18 de Se­tembro de 1992, e o segundo, por publicar)".

Ora, in casu, o que acontece é que a norma ques­tionada do nº 2 do artigo 69º não tinha que ser convocada para o julgamento da causa, exactamente porque o citado regime legal do Decreto-Lei nº 445/91 apontava já para a acção para o re­conhecimento de direitos e até excepcionava a aplicação daquele nº 2 do artigo 69º.

Por consequência, não basta que uma decisão judi­cial julgue inconstitucional determinada norma jurídica para que seja impugnável perante este Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea a) do nº l do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, tal como acontece com o acórdão recorrido, em­bora sob a fórmula de se dever "considerar revogada" a norma do nº 2 do artigo 69º, confrontada com os nºs 4 e 5 do artigo 268º da Constituição.

Como se lê no acórdão deste Tribunal Constitucio­nal nº 169/92, publicado no Diário da República, II Série nº 216, de 18 de Setembro de 1992: "Por isso, se determinada norma jurídica não for aplicável ao caso submetido a julgamento (isto ê: se a decisão do caso sub iudicio não convocar a sua aplica­ção) , o tribunal da causa não deve pronunciar-se sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade dessa norma. Se o fi­zer, profere ele uma decisão sem interesse para o julgamento da causa. E mais: nessa hipótese, se o julgamento proferido for no sentido da inconstitucionalidade, não há desaplicação dessa norma, justamente porque ela não era aplicável ao caso; e, por este mesmo motivo, se julgar tal norma não inconstitucional, também não existe aplicação dela.

Vale isto por dizer que, em tal hipótese, não se abre a via do recurso de constitucional idade - recurso que se interpõe das decisões dos outros tribunais para o Tribunal Constitucional, que ê a quem cabe a última e definitiva palavra na matéria.

Só quando a norma desaplicada, com fundamento em inconstitucionalidade (ou aplicada, não obstante a suspeita de inconstitucional idade que sobre ela foi lançada) for relevante para a decisão da causa (isto é: só quando tal norma for apli­cável ao julgamento do caso decidido pelo tribunal recorrido), é que se justifica a intervenção do Tribunal Constitucional, em via de recurso. Só nesse caso, com efeito, a decisão, que o Tribunal Constitucional vier a proferir sobre a questão de constitucionalidade, que foi apreciada pelo tribunal recorrido, é susceptível de se projectar utilmente sobre a decisão da questão de fundo (ou seja, sobre a decisão da causa julgada por este último tribunal). Ora, o Tribunal Constitucional tem dito repetidamente que o recurso de constitucionalidade desempenha uma função instrumental, só devendo, por isso, conhecer-se das questões de constitucionalidade, se a sua decisão puder influir utilmente na decisão da questão de fundo."

Donde decorre que, contrariamente ao afirmado no acórdão recorrido, não está aqui em causa "a aplicabilidade do nº 2 do artigo 69º da Lei de Processo nos Tribunais Administra­tivos” porque nunca ele teria de ser convocado para o julga­mento da causa.

O que basta para concluir que não se deve tomar conhecimento do recurso, na linha de orientação dos citados

7. Termos em que, DECIDINDO, não se toma conheci­mento do presente recurso.

Lisboa, 18 de Outubro de 1995

Guilherme da Fonseca

Messias Bento

José de Sousa e Brito

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

Luis Nunes de Almeida