TC_19950522 · Tribunal Constitucional

Acórdão 522/95

ACÓRDÃO Nº 522/95

Proc. nº 183/94

1ª Secção

Rel. Cons. Monteiro Diniz

Acordam no Tribunal Constitucional:

I - A questão

Por acórdão de 16 de Maio de 1989, o Supremo Tribunal Administrativo julgou procedente o recurso e, por vício de forma, por omissão de formalidade essencial, anulou o acto impugnado.

E para tanto, ateve-se no essencial à fundamentação se­guinte:

"Conclui a recorrente que a informação da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, de 11 de Abril de 1986, e os despachos nela exarados e que precederam o acto recorrido, não satisfaz o disposto no nº 3 do artigo 65º do Regulamento dos Serviços de Registos e do Notariado (RSRN), aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 55/80, de 8 de Outubro porque não con­tém, como devia, informações esclarecedoras e precisas no que respeita à antiguidade e cadastros disciplinares dos concor­rentes, bem como no tocante à preferência legal invocada por um concorrente.

Como se viu, o EMMP acompanha a recorrente, neste ponto.

O recorrido particular contestante entende, porém, que a informação está elaborada de acordo com a lei, tanto no que respeita à antiguidade do concorrente como na referência à preferência legal e, também, no que respeita à omissão de menções relativas ao cadastro disciplinar, porque, a parte final do nº 3 do citado artº 65º tem que dar-se por tacita­mente revogada pelo artº 13º-1 do DL nº 24/84, de 16 de Ja­neiro, que estabelece que as penas disciplinares produzem unicamente os efeitos declarados no estatuto disciplinar.

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Estabelece, pois, a lei [artigo 65º nº 3 do Regulamento dos Serviços dos Registos e do Notariado] que o procedimento administrativo do concurso integrará, necessariamente, um acto de relacionação ou graduação - uma relação, na expressão da lei -, contendo, obrigatoriamente informações que elucidem a entidade decidente sobre a classificação, antiguidade e cadastro disciplinar dos candidatos que preencham os requisi­tos de admissão.

As `informações' a que a lei se reporta são simples des­crições factuais relativas às matérias que a lei, também, discrimina.

Ora, sendo exacto que a lei não impõe qualquer medida, limite, forma ou critério de selecção ou elaboração dos factos a descrever nessas `informações', impõe contudo que as haja sempre, positivas ou negativas, sobre as indicadas maté­rias.

Como resulta da exposição da matéria de facto provada, no caso, não foram prestadas `informações' sobre o cadastro disciplinar dos candidatos, pelo que se não cumpriu, no pro­cedimento administrativo do concurso, uma formalidade imposta por lei, portanto, essencial à correcta formação da vontade administrativa.

E não tem qualquer apoio na lei a interpretação que o recorrido particular dá à citada disposição do artº 65º-3 do DR 55/80, de 8 de Outubro.

Na verdade, sabido que, já no artº 13º-1 do Estatuto Disciplinar de 1979, se dispunha que as penas disciplinares produzem apenas os efeitos declarados no estatuto, não é lo­gicamente admissível a interpretação do recorrido que se fun­da na parcial revogação do referido nº 3 do artº 65º [por lapso, escreveu-se 63º] do Regu­lamento dos Serviços de Registo e Notariado, por efeito do artº 13º-1 do Estatuto Disciplinar de 84, que dispõe, sobre o ponto, com igual sentido e, rigorosamente, da mesma maneira que dispunha o Estatuto Disciplinar de 79.

Acresce que, como acima se adverte, as "informações" a que a lei se reporta são simples descrições factuais que por si não desprendem quaisquer efeitos jurídicos susceptíveis de qualificar-se como efeitos decorrentes das eventuais penas disciplinares a que se refiram".

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2 - Contra o assim decidido veio a insurgir-se o recor­rido particular B. que levou recurso da­quele acórdão ao pleno da 1ª secção do Supremo Tribunal Adminis­trativo, concluindo assim as alegações então oferecidas:

"a) O douto acórdão recorrido julgou procedente o recurso, por vício de forma, por omissão de formalidade essencial, anulando o acto impugnado;

b) Não houve por parte do acto praticado por Sua Excelên­cia, o Senhor Ministro da Justiça, omissão de formalidade essencial, pelas razões expostas;

c) No dizer do douto acórdão recorrido as informações do cadastro disciplinar não desprendem quaisquer efeitos jurídi­cos susceptíveis de qualificar-se como efeitos decorrentes das eventuais penas disciplinares. - Pelo que tais informa­ções seriam inúteis por não poderem legalmente alterar a de­cisão já dada pelo Senhor Ministro da Justiça - e violariam o disposto no referido artigo 137º do Código do Processo Civil;

d) Todavia o nº 3 do artigo 65 do Decreto Regulamentar nº 55/80, na parte que refere ao `Cadastro disciplinar' por po­der influenciar o autor do acto recorrido no seu juízo final -, tem de dar-se por tacitamente revogado por violar o artigo 13º nº 1 do Estatuto Disciplinar de 1984 e o nº 4 do artigo 30 da Constituição de 1976, declarando-se a sua inconstitu­cionalidade".

Por acórdão de 22 de Fevereiro de 1994, o pleno da 1ª secção negou provimento ao recurso e confirmou a decisão impugna­da.

E no que respeita à questão da inconstitucionalidade da norma do artigo 65º, nº 3, do Regulamento dos Serviços do Registo e do No­tariado, aduziu-se no sentido do seu desatendimento, a fundamenta­ção seguinte:

"Ora este preceito só colidiria com o princípio consagrado naquele art. 13º nº 1 do ED se, porventura, conectasse di­rectamente à aplicação de uma sanção disciplinar qualquer outra consequência lesiva dos interesses do administrado, quebrando assim o círculo fechado dos efeitos da aplicação das penas imposto por aquela norma.

Mas aquela disposição regulamentar diz-nos coisa diferen­te: que é imprescindível, nas circunstâncias ali apontadas, como diligência instrutória, a junção do cadastro disciplinar dos concorrentes, não certamente a fim de extrair automatica­mente da eventual aplicação de penas disciplinares quaisquer consequências sobre a ordenação dos participantes no concur­so, mas como simples meio de `informação' sobre quaisquer circunstâncias que tenham servido de suporte a essa eventual aplicação de penas disciplinares e que apresentam relevância no quadro factual a considerar no âmbito do concurso.

Aliás, e como geralmente se reconhece, nada obsta a que os mesmos factos desencadeiam uma pluralidade de consequên­cias jurídicas nos diferentes ramos do direito (criminal, civil ou administrativo), o que de modo algum interfere com a proibição imposta pelo princípio `non bis in idem'.

Nenhum impedimento, lógico ou jurídico, há, por isso, a que os factos materiais que integram uma infracção discipli­nar (a falta de zelo, de assiduidade ou o incumprimento de qualquer outro dever geral ou especial da função), considera­dos em si mesmos, e independentemente da sanção disciplinar a que deram lugar, produzam outros efeitos jurídicos em enqua­dramento normativo diverso.

O que se harmoniza perfeitamente com o disposto no citado artº 30º, nº 4 da CRP que proíbe `como efeito necessário' da pena `a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos', pressuposto que este preceito abrange outros do­mínios do direito sancionatório para além do direito crimi­nal.

Pois a tónica do carácter necessário dos efeitos da pena que se pretendem evitar vem justamente demonstrar que o le­gislador constitucional apenas quis eliminar os chamados efeitos laterais ou secundários dos actos sancionatórios, não visando de forma alguma uma valoração autónoma, em quadro institucional autónomo, dos factos que lhes deram origem.

Não encontra assim aplicação ao caso - por inexistência de similitude das situações - a doutrina contida no acórdão do Tribunal Constitucional citado pelo recorrente (ac. de 11/12/86 in BMJ 360 [suplemento] pág. 837) que se pronunciou pela inconstitucionalidade da norma do art. 37º nº 1 do Códi­go de Justiça Militar que determina a demissão de militar como consequência de condenação pela prática dos crimes indi­cados nesse preceito".

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3 - Não se conformando com esta decisão, o recorrente trouxe então os autos ao Tribunal Constitucional sob a invocação do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b) da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro.

E nas alegações que depois ofereceu, concluiu assim:

"O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, em Pleno, que confirmou o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que anulou o despacho de Sua Excelência, o Senhor Ministro da Justiça, que nomeou o ora recorrente para Notário do Primeiro Cartório Notarial de Viseu, com fundamento em vício de forma, incumprimento de formalidade essencial prescrita no artigo 65, nº 3 do Regula­mento, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 55/80, de 8 de Ou­tubro, por não terem sido prestadas informações sobre o ca­dastro disciplinar dos candidatos, aplicou norma ferida de inconstitucionalidade por violar:

a) O disposto no artigo 30, nº 4 da Constituição de 1976, que determina que `nenhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políti­cos'.

b) O estabelecido no nº 1 do artigo 26 da Constituição Política Portuguesa que determina que a todos são reconhecidos os di­reitos à identidade pessoal, à capacidade civil, à cidadania, ao bom nome e reputação, à imagem, à palavra e à reserva da intimidade da vida privada e familiar; e

c) O nº 2 do artigo 26 referido que determina que a lei estabelecerá garantias efectivas contra a utilização abusiva ou contrária à dignidade humana, de informações relativas às pessoas e famílias;

pelo que deve ser declarada inconstitucional a norma do nº 3 do artigo 65 do Decreto Regulamentar n.º 55/80, na parte em manda que sejam prestadas informações sobre o cadastro disci­plinar dos candidatos - Artigos 277 da C.R. Portuguesa".

Por seu turno, a recorrida A. contralegou, defendendo a improcedência do recurso e a confirmação da decisão impugnada.

Passados os vistos de lei cabe apreciar e decidir.

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II - A fundamentação

1 - Só pode ser provido nos lugares de conservadores e notários quem satisfaça às condições exigidas na lei geral para a admissão nos quadros do funcionalismo civil do Estado e possua os demais requisitos exigidos no presente diploma (artigo 64º do Re­gulamento dos Serviços dos Registos e do Notariado, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 55/80, de 8 de Outubro).

E, dispondo sobre o concurso documental para os lugares de conservador e notário, o artigo 65º deste diploma, prescreve assim:

Artigo 65º

1 - Os lugares vagos de conservador e notário são providos por concurso documental, aberto perante a Direcção-Geral dos Registos e do Notariado.

2 - O concurso é aberto por aviso publicado no Diário da República, concedendo-se aos interessados o prazo de quinze dias para apresentarem os seus requerimentos e os documentos que forem exigidos no respectivo aviso, nos termos da lei geral.

3 - Terminado o prazo do concurso, a Direcção-Geral organizará a relação dos requerentes que reúnam as con­dições legais para serem admitidos, submetendo-a em se­guida a despacho do Ministro da Justiça, com informações sobre a classificação, antiguidade e cadastro discipli­nar dos concorrentes."

Na situação em apreço, ponderando-se que "não foram prestadas `informações' sobre o cadastro disciplinar dos candida­tos, pelo que se não cumpriu, no procedimento administrativo do concurso, uma formalidade imposta por lei, portanto essencial à correcta formação da vontade administrativa" o Supremo Tribunal Administrativo, por vício de forma, por omissão de formalidade essencial, anulou o acto administrativo que vinha impugnado.

Ora, no entendimento do recorrente, a norma do artigo 65º, nº 3 antecedentemente transcrita, no segmento que se reporta à prestação pela Direcção-Geral dos Registos e do Notariado de "informações sobre o cadastro disciplinar dos concorrentes" não dispõe de legitimidade constitucional por afrontamento ao que se preceitua no artigo 30º, nº 4, e 26º, nºs 1 e 2 da Constituição.

Será efectivamente assim?

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2 - Regendo sobre os limites das penas e das medidas de segurança, o artigo 30º, nº 4, da Constituição prescreve que "ne­nhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos".

Esta norma constitucional introduzida pela revisão de 1982 acha-se reproduzida no artigo 65º do Código Penal e já cons­tava do Projecto do Código Penal de 1963 da autoria do Prof. Eduardo Correia onde, no artigo 76º (artigo 77º após a revisão ministerial), se prescrevia que "nenhuma pena implica automatica­mente a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou polí­ticos".

Através dela deu-se guarida, ao nível da própria lei fundamental, às vozes dos mais reputados penalistas que, em con­sonância com a doutrina jurídico-criminal mais evoluída, vinham pugnando pela eliminação total dos chamados "efeitos necessários das penas".

A favor desta eliminação argumentava-se com o facto de esses efeitos representarem um obstáculo à realização de um fim essencial das penas - o da ressocialização do delinquente [cfr. as tomadas de posição do autor do Projecto, e também do Prof. Ferrer Correia na 25º sessão da Comissão Revisora, de 2 de Abril de 1965], mas também, e sobretudo, o carácter infamante e estigmati­zante que tais efeitos inelutavelmente implicam [cfr. Prof. Eduar­do Correia, "As grandes linhas da reforma penal, Jornadas de Di­reito Criminal, p. 29 e Prof. Figueiredo Dias, Os Novos Rumos da Política Criminal e o Direito Penal do Futuro, separata da Revista da Ordem dos Advogados, 1983, pp. 31 e 34].

Aquando da aprovação pela Assembleia da República, da norma do nº 4 do artigo 30º da Constituição, idêntico pensamento esteve por certo presente no espírito dos seus autores como bem se deduz, além do mais, das palavras então proferidas pelo deputado Nunes de Almeida: "a aprovação do nº 4 vem obviar algumas disposi­ções, ainda hoje vigentes na nossa lei penal, de extraordinária violência, como eram as que envolviam, como efeito necessário de certas penas, a perda de alguns direitos. Designadamente, e como exemplo, lembro o caso de certas infracções criminais cometidas por funcionários públicos [...] que envolviam necessariamente e como efeito acessório a demissão" (cfr. Diário da Assembleia da Repú­blica, 1ª série, de 11 de Junho de 1982, pp. 4176 e ss.).

Aliás, tudo o que vem de dizer-se tem sido referido em diversos arestos deste tribunal (cfr. acórdãos nºs 16/84, 165/86 e 353/86, Diário da República, respectivamente, 2ª série, de 12 de Maio de 1984, 1ª série, de 3 de Junho de 1986 e 2ª série, de 9 de Abril de 1987) sublinhando-se aí, designadamente, que "no fundo, o nº 4 do artigo 30º da Constituição deriva, em linha recta, dos primordiais princípios definidores da actuação do Estado de direi­to democrático que estruturaram a nossa lei fundamental, ou sejam: os princípios do respeito pela dignidade humana (artigo 1º); e os do respeito e garantia dos direitos fundamentais (artigo 2º)". E a seguir ajuntou-se que "daí decorrem os grandes princípios consti­tucionais de política criminal: o princípio da culpa; o princípio da necessidade da pena ou das medidas de segurança; o princípio da legalidade e o da jurisdicionalidade da aplicação do direito pe­nal; o princípio da humanidade; e o princípio da igualdade", para se concluir assim: "Ora, se da aplicação da pena resultasse, como efeito necessário, a perda de quaisquer direitos civis, profissio­nais ou políticos, far-se-ia tábua rasa daqueles princípios, figu­rando o condenado como um proscrito, o que constituiria um fla­grante atentado contra o princípio do respeito pela dignidade da pessoa humana".

A perda de direitos civis, profissionais e políticos deixou, assim, por imperativo constitucional, de poder ter lugar como efeito automático de determinadas penas, entendendo-se com­preendidas no âmbito desta proibição constitucional não só a perda desses direitos como efeito necessário de certas penas, mas também a sua perda automática por via da condenação por determinados cri­mes (cfr. sobre este específico ponto, Mário Torres, "Suspensão e Demissão de Funcionários ou Agentes como efeito de Pronúncia ou Condenação Criminais", Revista do Ministério Público, ano 7º, nºs 25 e 26, pp. 111 e 126, respectivamente e acórdão do Tribunal Constitucional nº 284/89, Diário da República, II série, de 12 de Junho de 1989).

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3 - A situação que se coloca no presente recurso não é susceptível de ser subsumida na regra constitucional relativa aos limites das penas e das medidas de segurança, nomeadamente aos efeitos necessários delas decorrentes.

Com efeito, a norma do artigo 65º, nº 3, do Regulamento dos Serviços do Registo e do Notariado apenas prescreve que a Direcção-Geral há-de submeter a despacho ministerial a relação dos requerentes acompanhada de "informações sobre a classificação, antiguidade e cadastros disciplinar dos concorrentes" e não dispõe já sobre uma qualquer consequência automática (ope legis) a ex­trair, independentemente de decisão judicial, de penas disciplina­res que porventura tenham sido aplicadas aos interessados, caso em que, por certo, afrontaria a regra constitucional.

Como bem se escreveu no acórdão recorrido, a junção do cadastro disciplinar dos concorrentes, é imprescindível como dili­gência instrutória, "não certamente a fim de se extrair automati­camente da eventual aplicação de penas disciplinares quaisquer consequências sobre a ordenação de participantes no concurso, mas como simples meio de `informação' sobre quaisquer circunstâncias que tenham servido de suporte a essa eventual aplicação de penas disciplinares e que apresentem relevância no quadro factual a considerar no âmbito do concurso".

É que, como também ali se acentuou "nenhum impedimento, lógico ou jurídico, há, por isso, a que os factos materiais que integram uma infracção disciplinar (a falta de zelo, de assiduida­de ou o incumprimento de qualquer outro dever geral ou especial da função), considerados em si mesmos, e independentemente da sanção disciplinar a que deram lugar, produzam outros efeitos jurídicos em enquadramento normativo diverso".

Com efeito, aquelas informações apresentam-se como um mero relacionamento factual pregresso não assumindo um qualquer efeito automáti­co ou necessário de eventuais medidas sancionatórias aplicadas aos interessados em termos de poderem conflituar com os seus direitos profissionais ou com outros direitos pessoais constitucionalmente tutelados.

E por outro lado, é também seguro que aquela norma não envolve, directa ou indirectamente, qualquer agressão aos direitos pessoais (direitos de personalidade) cuja tutela se acha constitucionalmente assegurada no artigo 26º da Constituição.

Inexiste assim fundamento para a emissão de um juízo de inconstitucionalidade.

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III - A decisão

Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso e confirmar na parte que à questão de constitucionalidade respeita o acórdão impugnado.

Lisboa, 28 de Setembro de 1995

Antero Alves Monteiro Dinis

Maria Fernanda Palma

Maria da Assunção Esteves

Alberto Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Luís Nunes de Almeida