TC_19950498 · Tribunal Constitucional

Acórdão 498/95

ACÓRDÃO Nº 498/95

Proc.Nº 88/94

Sec. 1ª

Rel. Cons.

Vítor Nunes de

Almeida

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - RELATÓRIO :

1. - A., B. e mulher C., D. e mulher E., F. e marido G., interpuseram recurso contencioso de anulação, perante o Supremo Tribunal Administrativo, do acto do Secretário de Estado do Tesouro, publicado no Diário da República, II Série, nº 112, de 15 de Setembro de 1987, de não homologação da decisão proferida pela Comissão Arbitral constituída nos termos do Decreto-Lei nº 51/86, de 14 de Março, para avaliação dos valores da indemnização devida pela nacionalização da sociedade em nome colectivo denominada "H.", de cujo capital social os recorrentes eram titulares.

2. - Inconformados com a decisão da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo que julgou o recurso improcedente, dela recorreram para o Pleno da 1ª Secção, que veio a declarar a nulidade do acto impugnado, assim concedendo provimento ao recurso.

Para atingir essa decisão, o Pleno entendeu que "os artigos 16º da Lei nº 80/77 (na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 343/80 ratificado pela Lei nº 36/81) e 24º do Decreto-Lei nº 51/86, enquanto atribuem ao mencionado membro do Governo poderes de homologar ou não homologar as decisões proferidas pelas comissões arbitrais sobre as indemnizações devidas aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, são materialmente inconstitucionais por violação dos artigos 205º e 206º da Constituição da República, não devendo, por isso ser aplicados (artigos 207º da Constituição da República e 4º, nº 2, do ETAF)."

3. - Desta decisão interpôs o Ministério Público recurso obrigatório, "restrito à questão de inconstitucionalidade nele apreciada, ou seja, a recusa de aplicação das normas contidas no artº 16º da Lei nº 80/77 (na redacção que lhe foi dada pelo Dec.-Lei nº 343/80. ratificado pela Lei nº 36/81) e 24º do Dec.-Lei 51/86." Também o Secretário de Estado do Tesouro recorreu para o Tribunal Constitucional, identificando como normas cuja inconstitucionalidade fora invocada no aresto recorrido "...as disposições do nº 6 do artigo 16º da Lei nº 80/77, na redacção dada pelo Dec.-Lei nº 343/80, ratificada pela Lei nº 36/81 e do artigo 24º do Dec.-Lei nº 51/86 de 14 de Março".

O Procurador-Geral Adjunto apresentou alegações neste Tribunal que concluiu pela forma seguinte:

"1º - A função jurisdicional traduz‑se numa actividade de heterocomposição de conflitos de interesses, realizada por um órgão neutro, independente e imparcial relativamente aos interessados que solicitam tal composição, a efectivar através da estrita aplicação do Direito (ou da equidade, quando a lei o permite) aos casos concretos.

2º - Embora normalmente a função administrativa envolva a prossecução activa de interesses públicos diversos do da realização do Direito e da Justiça, pode a lei atribuir à Administração um poder de autocomposição dos conflitos de interesses subjacentes às relações jurídico‑administrativas, como expressão do privilégio da execução prévia.

3º - Não representa usurpação da função jurisdicional a possibilidade legalmente conferida aos órgãos da Administração de tomarem unilateral e autoritariamente decisões vinculativas para os particulares, dirimindo liminarmente conflitos de interesses ou aplicando sanções em áreas regidas pelo Direito Administrativo, mesmo quando as decisões da Administração envolvam a aplicação de critérios estritamente jurídicos.

4º - A questão do arbitramento e liquidação das indemnizações devidas por nacionalizações situa‑se plenamente no campo do Direito público, havendo, consequentemente, interesse público autónomo e relevante na fixação da contrapartida devida pela apropriação colectiva de meios de produção, ditada por razões de natureza político‑económica.

5º - Regendo‑se as relações emergentes de nacionalizações inteiramente pelos princípios do Direito Público, nada impede que sobre elas possa recair um acto administrativo definitivo e executório, como expressão do atrás aludido poder autotutelar da Administração.

6º - As comissões arbitrais, na versão decorrente do estatuído nos Decretos‑Leis nºs 343/80, de 2 de Setembro e 51/86, de 14 de Março, não podem ser qualificados como tribunais arbitrais, já que a lei que as institui e regulamenta não confere força vinculativa própria às decisões que proferem sobre a liquidação das indemnizações devidas por nacionalizações.

...7º - Exercem, pelo contrário, tais comissões uma função de arbitragem no âmbito do procedimento administrativo "gracioso", que culmina na prática de um acto administrativo definitivo e executório que, controlando a regularidade e legalidade da arbitragem efectuada, confere força vinculativa à decisão dos árbitros.

8º - Não sendo legalmente as comissões arbitrais órgãos jurisdicionais, não representa qualquer intromissão constitucionalmente ilegítima da Administração no exercício da função jurisdicional a necessidade legal de ser homologada por acto administrativo definitivo e executório a decisão proferida pelos árbitros.

9º - Não ocorre, pois, qualquer violação do disposto nos artigos 205º e 206º da Constituição, pelo que deve, em consequência, conceder‑se provimento ao presente recurso, determinando‑se a reforma da decisão recorrida, na parte impugnada."

O membro do Governo recorrente, terminou as suas alegações sustentando que "não deve ser acolhida a tese do ora impugnado Acórdão do S.T.A. de 25 de Novembro de 1993, por infundada a sua invocação do vício de usurpação do poder, não devendo serem declarados materialmente inconstitucionais os artigos 16º nº 6 da Lei nº 80/77 (na redacção dada pelo De.‑Lei nº 343/80, ratificado pela Lei nº 36/81) e 24º do Dec.‑Lei nº 51/86 de 14 de Março, porquanto não violam os artigos 205º e 206º da C.R.P. Em consequência, uma vez julgadas não inconstitucionais as sobreditas disposições legais deverá o Acórdão do S.T.A., recorrido, ser reformado".

II - FUNDAMENTOS :

4. - Importa, antes de mais, delimitar o objecto do presente recurso.

Parece, de facto, que não restam dúvidas de que o objecto do presente recurso se restringe à norma contida no nº 6 do artigo 16º da Lei nº 80/77 e no artigo 24º do Decreto-Lei nº 51/86.

Na verdade, é o próprio aresto recorrido que, ao iniciar a respectiva fundamentação, considera como "questão nuclear" do recurso então em julgamento a da inconstitucionalidade daquelas normas, "que sujeitam as decisões das comissões arbitrais a homologação governamental [...]", com "[...] violação dos princípios da reserva da função jurisdicional aos Tribunais e da independência destes face à Administração (arts. 114º, 205º e 206º da Constituição da República)".

É certo que no desenvolvimento do raciocínio o campo da análise parece alargar-se ao disposto no nº 7 da Lei nº 80/77. Todavia, tal não é feito de forma autónoma, mas antes e tão somente a título de corroboração argumentativa dos elementos até então obtidos e da orientação que já se desenhara claramente no sentido da inconstitucionalidade do nº 6 do artigo 16º citado. Efectivamente entendeu o acórdão em exame que "a inconstitucionalidade material das normas dos arts. 16º nº 6 da Lei nº 80/77 e 24º do Dec.-Lei nº 51/86 persiste não obstante a possibilidade de recurso de anulação justamente porque, como se sabe, este meio processual está confinado a um mero juízo de legalidade, não proporciona a discussão plena do conteúdo da relação jurídica material controvertida, o que apenas seria realizável num contencioso de plena jurisdição. Amputação relevante do acesso aos tribunais em zona não coberta, como se viu, pela função administrativa". A possibilidade aludida de recurso de anulação, conforme se refere mais atrás nessa peça, é conferida pelo nº 7 do artigo 16º da Lei nº 80/77.

Na sequência, acaba por ser formulada a conclusão: "Temos, pois, de concluir que os arts. 16º da Lei nº 80/77 (na redacção que lhe foi dada pelo Dec.-Lei nº 343/80 ratificado pela Lei nº 36/81) e 24º do Dec.-Lei nº 51/86, enquanto atribuem ao mencionado membro do Governo poderes de homologar ou não homologar as decisões proferidas pelas comissões arbitrais [...] são materialmente inconstitucionais [...]".

Como se vê, a formulação do juízo de inconstitucionalidade parece ser mais ampla do que aquela que inicialmente fora proposta. Terá este facto alguma relevância para o efeito da fixação do objecto do presente recurso ?

A resposta não pode deixar de ser negativa.

Com efeito, na dilucidação da questão que agora se coloca, o factor decisivo consiste na determinação da norma, de entre as que integram o referido artigo 16º, que veio a ser efectivamente desaplicada com fundamento em inconstitucionalidade.

Ora neste plano, entre uma norma que estabelece que "As decisões das comissões arbitrais terão validade após homologação, por despacho do Ministro das Finanças e do Plano, publicado na 2ª Série do Diário da República" (nº 6 do artigo 16º) e uma outra segundo a qual "Dos despachos que recaiam sobre decisões das comissões arbitrais cabe recurso para o Supremo Tribunal Administrativo" (nº 7 do artigo 16º) não há que hesitar em face do conteúdo da decisão recorrida, que é a de "declarar nulo o despacho impugnado do Senhor Secretário de Estado do Tesouro [...] porque viciado de usurpação de poder", por outras palavras, porque esse acto se assume "como um juízo de censura por parte de uma autoridade administrativa dirigido a uma decisão jurisdicional".

Nega-se a validade do acto de homologação. Não se nega a recorribilidade dele, até porque se conhece do recurso e se lhe dá provimento.

O mesmo é dizer que desaplicado com fundamento na sua inconstitucionalidade foi apenas o nº 6 do artigo 16º, sabendo-se que o critério para a definição do objecto do recurso de constitucionalidade reside na estrita dimensão em que a decisão recorrida desaplicar determinada norma, pelo que, no caso dos autos, o objecto do recurso se tem de restringir à norma efectivamente desaplicada.

Sendo assim as coisas, há que prosseguir, dentro das coordenadas já definidas.

5. - A questão de constitucionalidade a decidir abrange unicamente a norma do nº 6 do artigo 16º da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, na redacção vigente à data em que foi praticado o acto recorrido e que lhe tinha sido dada pelo Decreto-Lei nº 343/80, de 2 de Setembro, sendo irrelevante para o efeito da presente decisão o facto de entretanto ter sido revogada.

Sobre esta questão se pronunciou já este Tribunal, em plenário, se bem que por maioria, ao abrigo do disposto nos artigos 79‑A, nº 1, da Lei nº 28/82, de modo a estabelecer doutrina orientadora para a sua jurisprudência.

Trata‑se do acórdão nº 226/95, de 9 de Maio de 1995, publicado no Diário da República, II série, de 27 de Julho de 1995, para cuja fundamentação se remete.

III - DECISÃO:

Nestes termos, decide‑se:

a) Não julgar inconstitucionais as normas constantes do artigo 16º, nº 6, da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, na redacção do artigo único do Decreto‑Lei nº 343/80, de 2 de Setembro, e do artigo 24º do Decreto‑Lei nº 51/86, de 14 de Março;

b) Consequentemente, conceder provimento ao recurso e ordenar a reforma da decisão recorrida, em harmonia com o ora decidido em matéria de constitucionalidade.

Lisboa,1995.09.28

Vítor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Dinis

Maria Fernanda Palma

Maria da Assunção Esteves

Alberto Tavares da Costa

Luís Nunes de Almeida